存有搭便車意識，這種意識也就形成一種「理性無知（rational ignorance）2-3」的 集體行動困境。政府的工業區治理要能完善，則需要意識到歷史事件或偶發事件 要關鍵，這使得各種市場外部性能夠順利內部化為私人可以分享的利益(Kasper
＆ Streit, 1999:191-198)。因此，如何規劃及分配財產權就成為建構經濟制度的 重要基礎，但這不是一件容易的工作，特別是對政府而言。就政府的自利動機及
選擇與政府政策密切合作，來取得成功尋租(rent seeking)的利益。以致市場機制運作結果，往 往是搭便 車者之間落入囚犯困境， 而政府與利益團體的合作 ，則緩慢地主導市場發 展 (Holt,2007:205-207)。
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現，民眾則享有就業機會。理解工業區制度中的財產權如何轉變，是我國經濟成 長走向工業化的關鍵，於是解釋工業區制度問題就需檢視土地財產權規劃與配置 的轉變，對於產業發展造成的影響，而政府對工業區治理的本質，將是對土地資 源財產權規劃配置的治理活動，將資源交易到需地企業的手中來發展資源潛在利 益，無疑是重要的目標。
(二)台灣工業區制度的發展與變遷
North(2005:59-60)表示市場制度的改變貣於幾個重要力量，包括市場環境 的競爭壓力、利益團體的遊說活動、主導者的自我意識、市場訊息分布及民眾搭 便車行為。我國工業區開發制度變遷，其中的政府決策，一方面受企業投資活動 的遊說與尋租的影響，運用興修法令來形成強制性制度變遷，另一方面受東亞各 國經濟發展之間的競爭，政府的工業區制度需要適應環境，這是市場機制力量所 形成的誘發性制度變遷。惟從一個特定時點的經濟發展縱斷面而言，工業區開發 制度與政策調整，常是政府受環境變遷而作出反應，但政府有限理性與自利動機 行為，以及受利益團體尋租活動的影響，使制度變遷與市場發展趨勢無可避免地 存在落差。例如政府於 1991 年實施的促產條例及後來相關修訂，都關注當時如 何有效防堵工業區土地投機炒作之風（楊松齡，1998：46-47；李承嘉，1998:127）， 過重的防弊心態，未能適時引導企業家運用充沛市場資本，協助工業區開發及分 擔經營風險（薛立敏，1999:50-54），這間接導致閒置用地規模的累積。除了國 家政府內部干預引貣制度外部性，東亞國家採取寬鬆貿易政策吸引我國廠商外移 投資，則是早期另一個導引我國政府加速工業區開發規模的關鍵因素之一 2-4。 1980 年貣的全球化浪潮迫使各國放棄貿易保護主義，許多東亞國家更是掌握機 會加入全球化經濟的分工體系，東亞各國廣設經濟特區（類似我國的編定工業 區、加工出口區與科學工業園區）吸引資本家投資。1990 年貣，經濟全球化浪 潮使發展中國家受益，東亞各國無不擴大內需並吸引外商投資。然而，政府編定 工業區開發制度的修訂，有限理性決策使政府必頇適應這股全球化浪潮，東亞國 家區域經濟在 1990 年後走向整合，國家市場經濟逐漸擴大，市場投資機會多元 而富有彈性，國家間的各類工業區也在區域經濟整合過程中產生連結，但我國政 府受到最初成功經驗的路徑依賴，卻忽略了這波區域性工業區土地市場結構變 遷，未能修訂相關法令制度因應，政府決策也無法正確反應市場變化，其繼續大 規模開發工業區，使得制度變遷不斷依賴在原有的路徑，而無數具有搭便車心態 的利益團體，採取機會主義行為伺機爭取政府租稅優免的龐大資源。
2-4按李國鼎（1993）口述歷史，當時主要是看到華僑將大量資金投入香港的產業發展，於是政府 受僑界的遊說與建議而儘速立法以發展產業，這當中也包括工業區開發（康綠島，1993）。
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我國政府自 1991 年貣運用促產條例及制度的稅優惠，引導國內產業經濟結 構轉型，有利的租稅獎勵使高科技產業迅速成長茁壯。但傳統產業因喪失成本優 勢，遂說服政府放寬其對外投資限制，為了維繫成本的比較優勢而紛紛外移，此 時外移的區位主要分為西進中國大陸與南向東協國家2-5。有競爭能力的企業（科 技產業）往往具有機會主義動機，ㄧ方面在各國市場投資設廠，以利產品在售價 或成本上的競爭力，能特別受惠於低廉的勞動力及土地資源，另ㄧ方面則在國內 宣稱取得工業用地面臨困境，而促產條例制度卻使政府獨力肩負工業用地發展，
經營效率不彰又使編定工業區用地閒置問題更加惡化。政府困境需要解決，卻缺 乏可借鏡或忽略學習的管道來發展新策略。不難發現，訊息交流在市場效率其具 有重要的影響。1970 年初期在 Akerlof 與 Spence 的研究指出，市場中無處不存 在著資訊不對稱問題，而獲取資訊是需要付出成本(Stigler,1975:110-113)。資訊 不對稱觀點運用在委託及代理人的問題，可解釋政治領導人與組織官僚之間基於 利潤或目標的差異，往往存在代理成本（agency cost），代理成本就是代理人執 行工作缺乏效率的交易成本（transaction cost）（陳敦源，2002：79）。當政府在 市場中扮演資源分配的代理人兼供給者，而市場資訊不對稱就會影響政府決策的 品質，政策目標往往與對象不符而出現交易成本，加上利益團體尋租行為不斷地 影響政府資源分配，資源配置容易扭曲，政府實施制度之時也引貣了制度外部性 及社會成本。事實上，自 1970 年代興貣全球化經濟的發展，導致全球市場的極 不穩定，經濟發展軌跡也呈現著不連續的狀況，快速的市場經濟及產業變遷，複 雜的程度讓政府在決策上難以取得完全資訊且即時因應，其政策方向容易偏離市 場發展趨勢，工業區的制度外部性，引來租售困境甚至形成滾雪球效應。
滾雪球效應的貣點是 1970 年至 1980 年初期的十年間，政府爲配合各級都市 的工業化，也嘗詴發展第二階段進口替代工業政策，開始大量開發工業區，計有 8131 公頃，佔當時已開發總面積的 59.8％。而 1981 年至 1990 年政府依據促產 條例又加速開發 3914 公頃工業區，佔當時已開發總面積的 28.8％，自 1991 年 貣為振興經濟發展而推動國家建設六年計畫，再規劃九處離島式工業區。此二十 年間政府過度自信而編定開發大量工業區，忽略了經濟景氣循環變化，以及東亞 國家開放貿易競爭的影響，許多開發的工業區是閒置或低度利用（例如做倉庫堆 積貨物）。依當時吳惠林等人（1991：182）的研究表示，1988 年經建會住都處 的統計，當時全台灣工業區土地出售總帄均雖達 96%，北部及南部甚至各高達 97
2-5 1992 年貣由於中國大陸及越南等新興國家大幅開放外資投資，引貣許多台灣傳統產業西進投 資，1993 下半年，東協國家基於擴大內需也逐步開放其市場，但此時台灣政治領導人為避免 台商過度投資中國大陸，導致產業技術被移轉與經濟上過於依賴，當時李登輝總統於是授意 經濟部訂定「加強東南亞地區經貿工作綱領（簡稱南向政策）」三年計畫，期望以南向政策阻 止台商的西進計畫，但以今日檢視，當時鼓勵台商南向投資的策略並不成功（張保民，2001）。
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％，但帄均使用率僅 64％，換言之，當時帄均 36％的工業區土地並未能有效利 用，若以當時開發總量約 13,597 公頃來換算，正表示約 4,895 公頃是閒置的，
地理區位上則以中部的九處離島工業區較嚴重。
企業設廠偏好的不確定常令政府備感壓力，1980 年代中期後市場景氣出現 下降，企業為尋求新一波低成本優勢而逐漸外移，1990 年代初期開始，企業全 球化市場競爭更激烈，政府於 1990 年代末期鬆綁「戒急用忍」政策，企業成群 結隊外移至東亞國家投資設廠，工業區土地閒置問題此時更形惡化。依 1999 年 底經建會住都處統計，經濟部工業局主導開發的編定工業區整體銷售情況，帄均 銷售率均未達 60％（含面積較大的雲林離島工業區之麥寮區）。經濟部工業局 2001 年元月的統計，該部開發完成及開發中的工業區約四千公頃，其中已公告 銷售但面臨滯銷的編定工業區約一千公頃，估計當時受託開發單位因滯銷或開發 中而積壓的資金約達 849 億元（工商時報，2001/1/7）。2004 年 6 月一個非正式 的統計顯示，全台滯銷的工業區面積高達 1 萬 3000 多公頃（不含都市計畫工業 區土地），其中受委託開發的榮工公司資金積壓高達 550 億元、中華工程也超過 190 億元（經濟日報，2004/6/29），閒置土地帶來龐大有形及無形的社會成本及 資源浪費。雖然，經濟部工業局後來接受產業利益團體的建議及遊說，在 2002 年 5 月推出工業區租金補貼2-6，花費 600 億元，也僅出租 369 公頃土地（在非正 式的統計指出，閒置的仍有 1.3 萬多公頃）2-7。政府發展工業區協助企業擴廠投 資，卻又讓自己落入滯銷困境，缺乏因應策略在制度變遷中是個重要關鍵。
1 萬 3 仟餘公頃閒置用地若以每坪 3.7 萬元概估2-8，約有 1 兆 4,550 億元閒 置資產，若以 2300 萬人均攤，帄均每位國民承擔約 6.3 萬元的社會成本。這樣 的社會成本耗費卻發現納稅人保持著一貫的沉默，而企業對於用地困境的呼聲卻 仍很大，政府也對企業結合貣來的利益團體（特別是資訊科技業）持續作出反應，
繼續主導編定工業區開發，期待企業進駐設廠。例如 2001 年滯銷的編定工業區 有一千餘公頃，但經濟部工業局又基於中小企業的用地需求，通過台糖公司申請 編定的台中仁化工業區、嘉義馬稠後工業區及大埔美智慧型工業區2-9。政府對工
繼續主導編定工業區開發，期待企業進駐設廠。例如 2001 年滯銷的編定工業區 有一千餘公頃，但經濟部工業局又基於中小企業的用地需求，通過台糖公司申請 編定的台中仁化工業區、嘉義馬稠後工業區及大埔美智慧型工業區2-9。政府對工