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無可避免地存在財產權界定不清的公共領域。當人們彼此依其特定習慣來互動及 決定著資源配置，而依附且可利用的公共領域將有許多可能性，若個人擁有對資 源利用的特殊知識，就能取用這資源領域的潛在價值（Barzel, 1997:142-143;
Vatn, 2005），這種潛在價值，就是一種市場機會的財富溢出，也像是一種外部利 益，這使擁有特定訊息者可有機會獲取較大利益（Barzel, 1997:144）。
對於外部利益如何內部化為企業利潤，政府治理發揮了分工作用，政府在我 國工業區的投資開發與制度變遷過程具有重要功能。首先，投入資源開發工業 區，對於企業意圖發展生產要素（包括土地與資本）的規模擴張，形成激勵作用，
其次，以工業區形成的空間聚集效應，往往發展出企業的比較利益及建構生產優 勢，這種比較利益優勢往往可以表現在：（1）營運成本的節約；（2）生產利潤的 發展。因此，企業透過決策分析，進入工業區投資設廠，往往受到政府資源引起 比較利益下的成本節約或利潤提升之效果，這個過程對於整體經濟發展至關重 要。基於增進集體利益的重要，人們集思廣益發展各種財產權制度來約束彼此的 互動與私益擴大，使得個人取得資源溢出在公共領域中的價值，不但增進自身利 益，也引起經濟發展環境的改善。其實這就是 Barzel（1997）解釋了財產權界定 與潛在公共利益(本研究主要關注在合作利益)之間的關係，當新財產權被創造及 交易，將引導人們對公共領域資源的取用產生新秩序，潛在價值也被交易。但是，
誰來發起這財產權價值的交易行動與秩序，則是政府治理的課題。
二、政府工業區治理與制度變遷的空間博弈
若將政府的產業制度及制度變遷細分化，其實正對應了企業在分工差異的技 術範疇與規模經濟，政府對工業區的治理過程，正可透過產業制度的改變而影響 企業隨之改變的規模，然而，這觀點並不新奇。惟若是因為顧客出現及對品質要 求，引起企業拓展新的技術範疇及工廠規模，這就常被政府忽略，以致政府資源 更關注於工業區內的企業發展，忽略了區外企業也需要相應的服務。吸引區外企 業遷廠進入工業區，政府對工業區治理，需要引起區外企業的顧客轉換，企業被 顧客要求就會選擇開啟另一個技術與規模來因應。以上分析表明，政府制度變 遷，也對應了企業技術與規模變遷，更對應了客戶的轉變，以新技術迎合顧客嚴 苛的要求，於是空間競爭上會以技術來與群聚競爭者之間適當區隔，在區位上，
會迎合鄰近顧客。若企業在這兩者方陎並不重視，就可能視機會狀況在區外或區 內選址設廠，而檢視市場新顧客何以出現？是政府成功治理工業區的重要策略。
(一)政府的工業區治理不易完善
一致的集體行動及廣泛採取合作策略是市場發展的關鍵，但政府執行起來也
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會遭遇困難。政府對工業區治理除了具有規範生產活動外部性的管理意義之外，
政府治理其實就像對企業下達暗示，形成一種互動默契及空間博弈，避免各自走 各自的路，雙方採取合作的結果就能發展資源的潛在價值，經濟發展有無限可 能。因此，在生產活動與區位選址的治理意義，使企業自發的改變區位，以新技 術與規模因應顧客要求，成了治理過程需要發展的策略。惟政府的工業區治理比 起依制度行事，事實上並不容易。政府在區域政策上，需要考量帄衡城鄉及區域 間的發展差異，合理配置生產勞動力與基礎建設，以及提升地方資源使用效率，
為企業們建立分工網絡與形成產業群聚，政府通常先要在區位上作出決策與制度 安排，也必頇考量各種產業中的企業家偏好與意圖，惟政府要能完全掌握企業的 設廠投資偏好並不容易，以致無可避免在某些局部地理空間的範圍，政府投資開 發的工業區，無法完全租售而出現資產閒置問題。
工業區的閒置問題，也依不同時間或不同區域的需求條件，存在不同的閒置 數量與嚴重程度。例如 1990 年代中期，經濟部工業局忽略了市場經濟景氣下降，
陸續開發離島工業區，結果引起上萬公頃土地租售不易的問題。因此，政府基於 有限理性決策引起的制度缺陷，使本研究關注到政府自身組織功能的缺陷，需要 能解決之後，才有助於工業區的妥善治理。如本研究第一章所揭示，政府組織功 能缺陷主要來自兩個原因：一是政府自身制定制度及研擬政策缺乏精準的成本與 利潤估算。在成本方陎，政府對工業區開發的有限理性決策，也是缺乏精確的成 本衡量，特別是潛在的成本估算更難；在利潤方陎，政府無法如企業組織一般，
依循利潤導向來追求利潤極大化，政府必需更多關注於潛在社會利益與分配公帄 的激勵與引導。二是政府在執行資源配置上，其自身利益與企業利益往往不同，
政府更重視政治利益的實現，以致政府開發工業區的區位、規模與公共設施內 容，往往難以符合及顧全企業設廠所需的各種條件。
(二)政府與企業各自考量自身利益的差異
引發工業區制度變遷過程引起的土地資產閒置問題，理解其中的道理並不困 難，因為，政府的功能與企業之間在本質上的差異，往往容易受到忽略。政府開 發工業區提供企業以發展更適規模經濟，雙方實質上獲益可能是衝突或對立的。
例如政府投入的成本卻成為企業節約成本下的利得，同時，政府的區位決策與企 業的區位決策的立場也可能是對立的，例如政府預設發展空間聚集經濟利益，而 企業卻更重視空間區隔來保障自身利益。當雙方在發展工業區的過程，偏好不同 及利益衝突，於是政府與企業各自在極大化自身利益考量下決策，密切合作就相 當不易；或是兩者之間的合作出現，有著難以觀察到的隨機性，各自追求利潤的 差異引起合作的不穩定，有時形成合作結果，有時形成不合作結果，當更多的不