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一、選舉法規之頒布與選務機關之成立
1946 年 11 月 15 日，制憲國民大會於南京國民大會堂開幕。11 月 24 日，
第 19 次會議通過〈憲法實施之準備程序〉，其目的在使國民政府於訓政結束，
憲政尚未實施之過渡期間，以此作為行憲準備工作之準繩與依據。依照〈憲法 實施之準備程序〉第 2 條規定，憲法公布後，國民政府應於三個月內制定並公 布國民大會及五院等六種組織法；國民大會代表、總統副總統、立法委員、監 察委員等四種選舉罷免法。六種組織法和各項選舉法規，由國防最高委員會起 草並通過，交由國民政府發交立法院審議。立法院則成立憲法法規委員會，專 司審查六種組織法和相關選舉法規，並於 1947 年 3 月 25 日，提出立法院第 4 屆第 319 次會議，將國民大會組織法修正通過。又於同月 27、28、29、30 日，
舉行第 320 次會議，將國民大會代表選舉罷免法、立法院立法委員選舉罷免 法、監察院監察委員選舉罷免法完成立法程序，呈送國民政府，於是年 3 月 31 日明令公布。3此外，國民大會代表選舉罷免法、立法院立法委員選舉罷免 法、監察院監察委員施行條例亦分別於同年 5 月 1 日、6 月 14 日及 1948 年 5 月 28 日公布。4
國民大會代表、立法院立法委員選舉罷免法及其施行條例公布後，選務工 作有了法源依據。國民政府為統籌全國選舉事務，在中央設立國民大會代表、
立法院立法委員選舉總事務所(以下簡稱「選總所」)，各省市、各縣市及同等 區域設立選舉事務所，此外蒙古、西藏、僑民亦分別設立選舉事務所。5「選 總所」隸屬於國民政府。「選總所」設選舉委員會，置委員三人至五人，並指 定一人為主席，綜理全所事務，指揮監督辦理全國選舉事宜。
「選總所」委員之組成，經內政專門委員會推定認為「國大代表及立法委 員選舉總事務所委員名額應定為五人，其分配不必以明文作硬性之規定，主席
3 郎裕憲、陳文俊(編著)，《中華民國選舉史》(臺北：中央選舉委員會，1987)，頁 288、333、
360。
4 郎裕憲、陳文俊(編著)，《中華民國選舉史》，頁 289、334、360。
5 中央、省市、縣市與蒙藏、僑民選舉總事務所的組織與成員略有不同，在此不加贅述，參 見：郎裕憲、陳文俊(編著)，《中華民國選舉史》，頁 288-300。
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由內政部長擔任，青年、民社兩黨各有一委員外，所餘委員二人可由本黨遴 選」。6從「選總所」委員之安排，可見政黨的控制極為明顯。值得一提的是，
政府將「選總所」設置在國民政府底下的作法，與世界其他民主國家將選舉事 務放在內政部辦理的情形不同，檢視上述人事安排，可能與國民黨內部派系生 態有關。國民黨內各派系對各項選舉皆「躍躍欲試」，尤其 CC 派過去因訓政 之便，掌握中央和地方政府機關與黨部首長的任命權，CC 派亦想藉選舉攫取 民意機關的席次，延續其政治影響力，然行政院長為政學系代表張群，內政部 是其治下之行政機關，CC 派為方便直接指揮選務，尤其不願受政學系之箝制，
「選總所」的人事安排即為明證，例如：各省主管此事的民政廳長，大多與 CC 系有淵源。於是行政院不僅無法過問各項選舉相關法規之制定，各項選舉 的實際支援、發動、指導等，其權責亦不在「責任內閣」，此一情形張群亦深 知其中奧妙，曾向左舜生提及「選舉一層，張(群)表示非渠能力，將來可以派 人交涉或由國府委員會解決。」7由是觀之，或因「訓政」之累，或因中共等 主要反對黨未能參加選舉之故，國民黨在各項選舉中「球員兼裁判」的情形，
很難避免。
1947 年 5 月 5 日，國民政府公布選舉總事務所組織條例，6 月 13 日，特 派張厲生、洪蘭友、蔣勻田(民社黨)、劉東巖(青年黨)、金體乾為國民大會代 表及立法院立法委員選舉總事務所委員會委員，並指定張厲生為主席委員。8在 各省市、各縣市及同等區域方面，均採委員制，以各該區域內之行政長官為當 然委員兼主席。委員人選，在省市者，由選舉總事務所呈請中央派任。在縣市 者，由選舉總事務所派充。96 月 25 日，中央選舉總事務所成立後，各省、市、
6 〈第 76 次會議紀錄〉，臺北：黨史館藏，《中國國民黨第六屆中常會會議記錄》第 6 冊，1947 年 7 月 23 日，檔號：6.3/358。內政部內政專門委員會在擬定選舉委員會委員身分時，原文 最後尚有「必要時，亦不妨有社會賢達一人」一句，經國民黨中常會決議刪去後通過。
7 王嘯東、梅自芳、潘哲(整理)，〈第 138 次會議記錄〉，《中國青年黨第十屆中常會會議記 錄》第 3 冊，1947 年 4 月 23 日。當天晚上，左舜生與張群議定青年黨參加行政院部會名單 時，曾討論之後政府舉辦各項選舉事宜。
8 國民大會秘書處(編)，《第一屆國民大會實錄》(臺北：國民大會秘書處，1961)，頁 73。
9 郎裕憲、陳文俊(編著)，《中華民國選舉史》，頁 293。
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縣或同等區域之選舉事務所分別成立。隨後「選總所」即著手指派各省市選舉 委員，俾使各級選舉事務所能開始運作，同時「選總所」亦開始擬定選舉名額 與選區劃分、擬定選民資格、候選人資格與登記條件、選民名冊公告、選舉權 證發給等相關規定。10另「選總所」為便於推展選務工作，將各項辦理程序、
選舉手續等擬定時限，制定〈國民大會代表選舉進行程序〉，要求各級選舉事 務所分飭進行，然由於辦理期限過於倉促，國內部分區域戰火瀰漫，若干省市 事實上確有困難，無法如期完成。
國民政府遂於 9 月 27 日指令「選總所」，「國大代表投票日期，准予展延 一月，即 11 月 21 日至 23 日舉行」11，「選總所」接獲指示後，隨即修訂選舉 進行程序(參見附錄 3-1-1)。關於候選人提名方面，根據國民大會代表選舉罷 免法第 12 條規定「有被選舉權而願為候選人時，經 500 名以上選舉人之簽署，
或由政黨提名，得登記為候選人，公開競選，非經登記者，不得當選」。此條 規定候選人可經由選民簽署或政黨提名登記為候選人，然條文規定不夠明確，
致使此條文仍有若干疑義，例如：政黨提名部分，那些團體可定義為政黨？是 否所有政黨皆能提名競選？為此，國民政府特於 10 月 2 日訓令解釋，所謂政 黨者，「暫先以參加制憲之中國國民黨、青年黨、民主社會黨為限。」12此訓 令確認僅有國民黨、青年黨、民社黨三黨能用政黨提名的方式競選，其餘欲競 選的候選人只能透過選民簽署的方式登記參選。是以，為投入各項選舉，三黨 內部乃如火如荼的進行提名作業。
不過由於行憲國大代表選舉是中國第一次辦理全國普選的選舉，是政府預 備行憲的重要工作，是檢視憲政是否能上軌道的重要指標，因此參與競選的三 黨皆有意藉各項選舉爭取「民意」支持。然而過去國民黨長期一黨訓政，異黨 活動受到壓制，民、青兩黨在地方上的基礎薄弱，甚難在眾多國民黨員的競選 中脫穎而出，故要求國民黨給予一定的保障當選名額，才願意提名競選。國民 黨為爭取民社黨和青年黨的競選，勢必在黨內提名機制作讓步。因此國民黨的
10 參見：郎裕憲、陳文俊(編著)，《中華民國選舉史》，頁 288-321。
11〈國大選舉展期 國務會議決延緩一個月〉，《大公報》(天津，1947 年 9 月 27 日)，第 2 版。
12 郎裕憲、陳文俊(編著)，《中華民國選舉史》，頁 319。
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黨內提名機制之變化勢必影響三黨協商選舉提名的結果，為討論方便，本節將 先探討國民黨有關選舉提名機制的建立及其內部爭執，再討論三黨協商選舉提 名的經過。