五、章節安排
第二節 從政治協商會議到制憲國民大會
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第二節 從政治協商會議到制憲國民大會
1945 年 8 月 14 日，日本宣布無條件投降，八年抗戰，終告勝利，舉國歡 騰，民眾莫不沉浸在一片勝利狂歡中。在此同時，戰後中國，百廢待舉，接收 和復員等內政問題龐雜困難，急待解決。是年 9 月 4 日，蔣以國民政府主席身 分向全國民眾發表〈抗戰勝利告全國同胞書〉，指示戰後中國內政方針的要點，
其中第二點即明白宣示戰後中國將步向「政治民主化」的道路：
抗戰結束之後，民主憲政不容再緩。國民革命的最高理想是全民政治，
實現理想的最要關鍵，還政於民，而國民大會是國民政府還政於民必 經的階段，也是國民革命必須完成的重要程序。在抗戰發動之初，我 們預期抗戰勝利與憲政實施，畢其全功於一役。今當抗戰勝利結束之 際，我們認為：憲政實施愈早愈好，因此召開國民大會不可再事遷延。
我懇切希望全國同胞與各方賢達能一致真誠的為國為民盡量協助政府 這一個政策，促成國民大會的及早召開，以祈求民主政治的及早完成，
而不可再加以阻撓。41
儘管「結束訓政，實施憲政」是國民黨自 1929 年實施訓政以來一貫的政 治諾言，然而此一政治諾言卻因國家內憂外患不斷而未能兌現。抗戰勝利後，
國民黨重提「結束訓政，實施憲政」，是為延續領導國家抗戰勝利的聲望，以
「民主」之姿繼續執政。然而抗戰期間，中共趁勢崛起，其「聯合政府」的主 張，不僅凸顯中共欲「分杯羹」的政治雄心，也成功博取輿論同情的政治優勢；
同時，戰後美、蘇兩強主導世界政治格局的態勢已定，國際局勢的演遷，也深 深影響著國內政局的發展，所以戰後中共的挑戰，政府實不容小覷。蔣亦深諳 此理，於〈抗戰勝利告全國同胞書〉的第三點即暗示，「軍隊國家化」是「政 治民主化」的保證：
41〈抗戰勝利告全國同胞書—指出戰後和平建國方針〉(1945 年 9 月 4 日)，收入秦孝儀(主編)，
《先總統蔣公思想言論總集》卷 32(臺北：中央委員會黨史會，1984)，頁 127-128。
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我們知道，國家統一是抗戰勝利的保證條件，我們更要知道，國家統 一是民主憲政的唯一基礎。惟有統一的國家，纔能收獲最後勝利的成 果；亦惟有統一的國家，纔能保障民主制度，發揚民意，集中民力，
維護主權的獨立，完成建國的大計，以貢獻於國際和平與世界的繁榮。
我們要完成國家的統一，惟一的前提，是要我全國軍隊國家化，在我 國家領土之內，不可有私人的軍隊，亦不再有任何一黨軍隊；惟有軍 隊不受個人私利一黨私見支配，而後國家的統一，乃有真正確實的基 礎。42
對蔣和國民黨而言，國家長期以來的內憂外患，不斷阻撓其統一國家的終 極目標，抗戰的勝利不僅避免國家的滅亡，其後的接收和復員，更提供國家統 一的契機。然而此時國、共兩黨卻因受降權的歸屬而引發矛盾，為此，蔣三度 邀請毛澤東到重慶談判，國、共雙方經過月餘談判，在 1945 年 10 月 10 日，
終於共同簽署〈政府與中共代表會談紀要〉，史稱〈雙十協定〉。會談紀要共計 12 點，其中的第 2 點關於政治民主化問題，即表明國、共「一致認為應迅速 結束訓政，實施憲政，並應先採必要步驟；由國民政府召開政治協商會議，邀 集各黨代表及社會賢達，協商國是，討論和平建國方案及召開國民大會各項問 題。現雙方正與各方洽談政治協商會議名額、組織及其職權等項問題，雙方同 意一俟洽商完畢，政治協商會議即應迅速召開。」43此議即為 1946 年召開政 治協商會議的依據。
政治協商會議於 1946 年 1 月 10 日開幕，44會議成員計有 36 名，名單如 下表：45
42 〈抗戰勝利告全國同胞書—指出戰後和平建國方針〉(1945 年 9 月 4 日)，《先總統蔣公思想 言論總集》卷 32，頁 128-129。
43 〈政府與中共代表會談紀要〉(1945 年 10 月 10 日)，《中華民國重要史料初編－對日抗戰時 期》第七編戰後中國(二)，頁 98。
44 1946 年的政治協商會議對戰後中國政局影響甚鉅，已有不少專著專門探討，在此不再贅述。
45 〈政治協商會議會員提名錄〉，《中華民國重要史料初編－對日抗戰時期》第七編戰後中國 (二)，頁 111-117。當時國社黨、救國會、職教社、村治派、第三黨等黨派的席次隸屬民主同 盟的席次以內。
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表 1-2 1946 年政治協商會議與會代表名單
政黨 代表名單 名額
中國國民黨 孫科、吳鐵城、陳布雷、陳立夫、張厲 生、王世杰、邵力子、張群。
8
中國共產黨 周恩來、董必武、王若飛、葉劍英、吳 玉章、陸定一、鄧穎超。
7
中國青年黨 曾琦、陳啓天、楊永浚、余家菊、常乃 悳。
5
民主同盟 張瀾、羅隆基、張君勱、張東蓀、沈鈞 儒、張申府、黃炎培、梁漱溟、章伯鈞。
9
社會賢達 莫德惠、邵從恩、王雲五、傅斯年、胡 霖、郭沫若、錢永銘、繆嘉銘、李燭塵。
9
1946 年 1 月 13 日，政協議定會議議程，議題分成政治、軍事、國民大會、
憲法草案四類，其中政治又分成政府組織和施政綱領兩組，故議程共計分成五 大組進行。政治協商會議可分成兩階段，第一階段為大會討論，自 1 月 10－
19 日上午止，每日討論一類議題，在大會中廣泛交換意見。第二階段為分組 討論，自 1 月 19 日下午－1 月 31 日為止。各分組針對前一階段的提案和意見 進行討論，彙整協商結果後，再提交大會決議。1 月 31 日大會審查各分組提 案，獲大會一致表決通過，相關決議於 1946 年 2 月 1 日公布，是為「政協決 議」。一般咸認為是解決戰後中國政局最重要的指導原則。46
政協所討論的五大議題，其重要決議列舉如下：一、擴大政府組織：「中 國國民黨在國民大會未舉行以前，為準備實施憲政起見，修改國府組織法，以
46 有關 1946 年政治協商會議的研究成果十分豐碩，在此列舉三本：李炳南，《政治協商會議與 國共談判》(臺北：永業出版社，1993)。吳昆財，《政權之爭：戰後國共談判(1945 年 6 月-1946 年 5 月)》(臺北：唐山出版社，1994)。秦立海，《民主聯合政府與政治協商會議》(北京：人 民出版社，2008)，頁 27-282。
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充實國民政府委員會」。二、以〈和平建國綱領〉作為實施前施政之準繩。三、
軍事問題：訂定建軍、整軍原則、實行以政治軍辦法、實行整編辦法等四項辦 法。四、國民大會：定於 1946 年 5 月 5 日召開國民大會。五、憲法草案：由 政協組織憲草審議委員會，根據政協擬定之修改原則，並參酌各方意見，製成 五五憲草修正案，提供國民大會採納(如有必要時得將修正案提出協商會議協 商)，以兩個月為限。47
不過由於「政協決議」的實施仍有若干原則需進一步協商，因此政協閉幕 後，參與政協的黨派仍繼續協商，然而由於國民黨內部對「政協決議」頗多不 滿，遂使「政協決議」的真正落實埋下陰影，種下日後國、共內戰的遠因。首 先，1946 年 2 月 4 日，國民黨中央召開中央委員談話會，出席委員「均反對 政治協商會議之結果，而尤攻擊憲草案。」48如此一來，政協決議勢必為即將 召開的六屆二中全會所推翻。蔣本人亦對「政協決議」中的憲草修改原則不滿，
2 月 10 日邀集參加憲草審議委員會的國民黨代表，提出對憲法草案之意見 12 項，試圖影響憲草審議會。蓋蔣認為政協所決定的憲草修改原則，與總理遺教
「出入處頗多」，若欲以此修改原則作為定案，則「窒礙甚多」，「且絕不能拘 束國民大會而使之通過，亦為甚明之理」。蔣自陳「對於法律無暇研究，惟知 以總理遺教為依歸」，遂要求參與憲草審議委員會的國民黨代表要「盡保障三 民主義五權憲法之責任」，蔣還指出政協的憲草修改原則最不妥之三點，以備 憲草審議委員會開會時提出修改：
一、政治協商會議協商決定之憲草原則中，最不妥者，即為國民大會 不以集會之方法行使四權。而以全體國民各在其居住地點行使選 舉、罷免、創制、複決之四權。因我國民情散漫，公民智識更未 普及，假設各地人民得以組織國民大會之方式，而在原地行使四 權，設使有人利用此點，隨時號召各地之選民行使四權，則國家 基礎即隨時搖動，而陷於不安之狀態。故此項為最不妥善者。
47 關於政協決議事項的全文，參見：〈政治協商會議協議事項〉(1946 年 2 月 1 日)，收入秦孝 儀(主編)，《中華民國重要史料初編－對日抗戰時期》第七編戰後中國(二)，頁 229-243。
48《王世杰日記》第 3 冊，1946 年 2 月 4 日，頁 266。
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二、原則中又一不妥之點，必須注意再加研討者，即為中央政制。此 在憲政初實行時，尤關重要，應顧及我國之國情及事實。不可以 若干學者空想之理論，拼湊而成，致有扞格難行之處，使政府成 為無能之政府，而無法做事。
三、省得自制省憲一節，並不見於建國大綱，而縣為自治單位，則明 言於建國大綱者。余意省憲制定，在最近五、六年內當不致成為 事實，吾人無須重視。但省的地位之確定(如省得兼為自治單位之 論)，與省長民選之實行，須於縮小省區同時考慮，方不致演成散 漫割據之局面。49
為此，蔣亟欲在憲草審議委員會中，主導修改憲法草案的意見。501946 年 2 月 8 日，憲草審議委員會成立，與會成員名單見下表：51
表 1-3 憲草審議委員會名單
政 黨 成 員
中國國民黨 孫科、王寵惠、王世杰、邵力子、陳布雷 中國共產黨 周恩來、董必武、吳玉章、秦邦憲、何思敬 中國青年黨 曾琦、陳啓天、余家菊、楊永浚、常乃悳 民主同盟 張君勱、黃炎培、沈鈞儒、章伯鈞、羅隆基
學者專家 吳尚鷹、林彬、戴修駿、史尚寬、樓桐蓀、吳經熊(五五憲草 起草者)、周覽、李中襄、錢端升、周炳琳(曾參與憲政期成會 和憲政實施協進會)
2 月 14、15 日，憲草審議委員會討論國民大會問題，本來會中成員多數
49 〈對於憲法草案之提示〉(1946 年 2 月 10 日)，《中華民國重要史料初編－對日抗戰時期》第 七編戰後中國(二)，頁 487-488。
50 有關憲草審議委員會的討論經過，參見：楊天石，〈1946 年政協會後關於憲草修改原則之爭〉， 中央研究院近代史研究所主辦，『「蔣介石與現代中國再評價」國際學術研討會』論文集下冊，
50 有關憲草審議委員會的討論經過，參見：楊天石，〈1946 年政協會後關於憲草修改原則之爭〉， 中央研究院近代史研究所主辦，『「蔣介石與現代中國再評價」國際學術研討會』論文集下冊，