五、章節安排
第一節 抗戰期間的憲政運動和黨派關係
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取結束黨治，實施憲政的政治改革。唯在追求抗戰勝利的大前提下，朝野對「民 主憲政」的政治訴求如何落實，以爭取民心支持，是有一番角力與攻防。1944 年，在國府一連串軍事挫敗，威聲跌至谷底時，中共順勢提出「聯合政府」的 主張，為戰時大後方的民主憲政運動，投下一顆震撼彈，此對戰後中國邁向憲 政之途影響至為重大？是以本章擬扼要回顧抗戰期間到戰後初期的中國政 局，探討朝野黨派關係如何影響憲政運動的推動，瞭解其對戰後中國政治的影 響。
第一節 抗戰期間的憲政運動和黨派關係
1937 年 7 月 7 日，抗戰軍興，中日戰爭正式爆發。國民政府為因應戰爭 需要，現有政治體制必須做一權宜變動。8 月 12 日，國民黨中常會通過設立 國防最高會議，作為全國國防最高決策機關，統籌全國有關國防事宜。4同時 在其底下設置國防參議會，由國防最高會議主席指定或聘任若干人，為政府抗 戰政策提供意見。所聘任的人選多為國內各黨派或團體的代表人物，青年黨代 表曾琦即指出，國防參議會人數「最初僅十餘名，其後增至二十五名，其中國 民黨員極少，政府確有網羅在野領袖之意。」5據梁漱溟回憶，國防參議會是 在 8 月 17 日於南京中山陵開第一次會議，由於經常參與開會者不超過二十人，
開會時談話「親切、從容、不拘形式」，最多時候一週開四次會。開會交換意 見以口頭提出，甚少文字規定。蔣甚少到會主持，大都由汪精衛代蔣主持會議。
第一次開會時，張伯苓曾詢及參議員選任標準為何？汪答以「重在在野黨派、
社會賢達和具有專長的人。」另外，胡適則詢及參議會如何實行參議？汪回答：
「一是政府認為時局無比嚴重，特請大家來共商國事，亟願聆取各方意見。－
4 有關國防最高會議的研究，參見：劉維開，〈國防會議與國防聯席會議之召開與影響〉，《近代 中國》，163(臺北，2005.12): 32 -52。
5 曾琦，〈五年來朝野協力之回顧〉，收入沈雲龍(輯)，《曾慕韓先生遺著》(臺北：中國靑年黨中 央執行行委員會，1954)，頁 154。
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就是說看大家有什麼建議。二是政府為應付時局或將有些計畫方案之類，要交 到會上請大家共同參酌。三是政府隨時以國際情勢、前方戰況以及應付對策，
告知大家，使大家得以了解而支持政府。」6表面上，國民黨並未公開承認各 黨派和團體的合法性，但從汪的回答中，可以知道國民黨已有團結全國各黨派 和團體戮力抗日之打算。然而國防參議會僅有諮詢權，與會人士多認為政府應 成立正式的民意機構，才能真正團結全國民意共同抗日，國民黨則以舉辦選舉 有困難，與現有決策體制有扞格等原因拒絕之。
其後，隨著戰事吃緊，國民政府西遷武漢，1938 年 3 月 29 日－4 月 1 日，
國民黨在武漢召開臨時全國代表大會，會中，蔣獲選為國民黨總裁，確立其在 黨內的最高領導地位。會中並制定〈抗戰建國綱領〉，以期抗戰與建國同時並 進。此外，於外交、軍事、政治、經濟、民眾運動，教育等各方面，全會上亦 確立進行方針，希冀集中全民意志，達成「抗戰必勝建國必成」之目標。其中 在政治部分第 12 條即規定：「組織國民參政機關，團結全國力量，集中全國之 思慮及識見，以利決策之決定與實行。」國民黨即根據上項規定，制定了〈國 民參政會組織條例〉，其中第 3 條原規定參政員為 150 名，選任標準有四，其 中與在野人士最密切相關者為丁項「曾在各重要文化團體或經濟團體服務三年 以上，著有信望，或努力國事，信望久著之人員中，選任 50 名。」此項規定 實際上是為遴選在野黨派或團體代表人物而設，儘管這類人數已達國民參政會 總數的三分之一，數量不算少，但這樣的人數仍不敷分配。所以在 6 月 17 日，
國府又將丁項人數增為 100 名，俾使所有在野黨派和團體均能有代表出席，表 達意見。
就在國民參政會籌備成立之時，蔣亦在思考如何調整國民黨與在野黨派的 關係，其中又以化多黨為一黨的想法最為重要。為此，蔣曾與中共和青年黨商 談有關合併事宜。1938 年 2 月 10 日，蔣偕陳立夫與周恩來會面，表達國、共 能否合併之意。蔣表示：「一、不限制各方對主義的信仰。二、無意取消各黨 派或不允許其存在，唯願融為一體。」不過周恩來表示：「黨不能取消，國共
6 梁漱溟，《憶往談舊錄》(北京：中國文史出版社，1997)，頁 155。
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(1898-1949)》，頁 427-428。9 李璜，《學鈍室回憶錄》下卷(香港：明報月刊社，1982)，頁 436。當年 7 月，蔣示意張群，
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氣氛，然蔣欲化多黨為一黨的想法無法實現，使其對在野黨派的態度漸趨保守 與猜疑。1939 年 1 月 21－30 日，國民黨舉行五屆五中全會，會中雖仍主張堅 持抗戰到底政策，但對於在野黨派的態度卻有了明顯的轉變，不僅制定溶共、
防共、限共、反共的方針，更通過〈防治異黨活動辦法〉，15不復有抗戰初期，
尚能包容在野黨派的襟懷。16故自 1939 年起，國民黨雖仍表現團結在野黨派 一致抗日之意，但實際上，已對異黨活動設下種種箝制，此舉讓在野黨派大感 不滿。因此當 1939 年 9 月 9 日國民參政會第一屆第四次大會在重慶召開時，
大會提案即有七件是與憲政有關的，可見當時在野黨派要求政府實施憲政的呼 聲甚殷。其中又以左舜生、張君勱、章伯鈞三人領銜提出的〈請結束黨治，立 施憲政，以安定人心，發揚民力，而利抗戰案〉(此案由左舜生掛名第一，簡 稱左案)以及〈改革政治以應付非常局面案〉(此案由張君勱掛名第一，簡稱張 案)兩案最受人矚目，左案提出三點建議：
一、由政府授權國民參政會本屆大會，推選若干人，組織憲法起草委 員會，以制定一可使全國共同遵守之憲法。
二、在國民大會未召集之前，行政院暫對國民參政會負責，省縣市政 府，分別暫對各級臨時民意機關負責。
三、於最短期內，頒布憲法，結束黨治，全國各黨各派，一律公開活 動，平流并進，永杜糾紛，共維國命。17
至於張案則提出兩點建議「第一、立即結束黨治，實行憲政。第二、立即 成立舉國一致之戰時行政院。」18國民黨中央對左舜生、張君勱、章伯鈞等人
黎明，《第三種力量與抗戰時期的中國政治》(上海：上海書店，2004)。
15 中共中央文獻研究室(編)，《周恩來年譜(1898-1949)》，頁 432。
16 為因應抗戰需要，國民黨內成立國防最高委員會，作為抗戰期間統一黨政軍指揮的決策機 構，關於國防最高委員會的研究，可參見：李雲漢，〈抗戰期間的黨政關係(1937-1945)〉，《慶 祝抗戰勝利五十週年兩岸學術研討會論文集》(臺北：中國近代史學會、聯合報系文化基金會，
1996.09)，頁 1-19。石柏林，〈論抗戰時期國民政府的戰時政治體制〉，《抗日戰爭研究》，(北 京：中國社會科學院近代史研究所，1994)，頁 28。劉維開，〈國防最高委員會的組織與運作〉，
《國立政治大學歷史學報》，21(臺北，2004.05):135-164。
17 左舜生、張君勱、章伯鈞(等提)，〈請結束黨治，立施憲政，以安定人心，發揚民力，而利抗 戰案〉，收入孟廣涵(主編)，《國民參政會紀實》上卷(重慶：重慶出版社，1988)，頁 585。
18 張君勱、左舜生、章伯鈞(等提)，〈改革政治以應付非常局面案〉，《國民參政會紀實》上卷，
頁 588。
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提出「結束黨治」等兩案的提出，頗為重視，因為此舉勢必對國民黨現有的訓 政體制帶來衝擊，因此國民黨中央為尋求對策，減輕「結束黨治」等提案的壓 力，遂命雷震連夜將「結束黨治」的提案送到國民黨中央黨部來研議。幾經研 究，即由國民黨參政員孔庚領銜提出〈請政府遵照中國國民黨第五次全國代表 大會決議案，定期召集國民大會，制定憲法，開始憲政案〉，孔案內文為：「謹 按政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議，原已定期召集國民大會，並 經積極籌備。嗣以抗戰軍興，致陷停頓，惟抗戰軍事攸賴長期努力，建國工作 必須同時進展，爰建議政府召開國民大會，制定憲法，開始憲政」19。此案表 明國民黨是有意要結束訓政的，嗣因日本侵華，才把召集國民大會制定憲法之 事耽擱下來，並非國民黨有意長期實施一黨獨裁的。隨後國民參政會合併有關 憲政的七項提案，作成如下決議：
甲、治本部分
(一)請政府明令定期召集國民大會，制定憲法，實行憲政。
(二)由議會指定參政員若干人，組織國民參政會憲政期成會，協助政府 促成憲政。
乙、治標部分
(一)請政府明令宣布，全國人民，除漢奸外，在法律上其政治地位，一 律平等。
(二)為因應戰時需要，政府行政機構，應加充實並改進，藉以集中全國 各方人才，從事抗戰建國工作，爭取最後勝利。20
而為回應參政員要求政府立即「結束黨治，實施憲政」的要求，蔣隨即命 令雷震草擬憲政期成會名單，並於 1939 年 9 月 18 日，國民參政會閉幕時公布，
憲政期成會名單共計 25 人，21主要任務是針對國民黨所制定的〈五五憲草〉
19 孔庚(等提)，〈請政府遵照中國國民黨第五次全國代表大會決議案定期召集國民大會制憲憲法 開始憲政案〉，《國民參政會紀實》上卷，頁 583。
20 〈召集國民大會實行憲政決議案〉，《國民參政會紀實》上卷，頁 593。
21 25 人名單分別為：國民黨計 12 人：周炳琳(法律學者，兼參政會副秘書長)，周覽(學者)，馬 亮、王家楨(東北人)，褚輔成(民 2 北京眾議院副議長)；許孝炎、李中襄(CC 派)，李永新(蒙
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(1912-1945)》(臺北：稻鄉出版社，2010)，頁 115-116。22 相關討論內容，參見：聞黎明，《第三種力量與抗戰時期的中國政治》(上海：上海書店，2004) 頁 101-119。
23 有關國民參政會憲政期成會報告書全文，參見：國民參政會史料編纂委員會(編)，《國民參 政會史料》(臺北：國民參政會在台歷屆參政員聯誼會，1962)，頁 166-180。
24 黃自進、潘光哲(編輯)，《蔣中正總統五記－困勉記》下冊(臺北：國史館，2012)。頁 709。
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「語侵羅隆基等。國社黨及青年黨諸參政員頗懊喪。」25為避免參政會為此案 爭論不休，遂將〈期成憲草〉的相關意見「併送政府」參考。如此一來，〈期 成憲草〉因無法在參政會通過，而政府又將其束之高閣，故嚴格言之，以〈期
「語侵羅隆基等。國社黨及青年黨諸參政員頗懊喪。」25為避免參政會為此案 爭論不休，遂將〈期成憲草〉的相關意見「併送政府」參考。如此一來，〈期 成憲草〉因無法在參政會通過，而政府又將其束之高閣，故嚴格言之，以〈期