第六章 ：檢察監督制度的重構
第一節 ：檢察監督的職權
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
87 |
第六章：檢察監督制度的重構
第一節：檢察監督的職權
一、 檢察與檢察監督的分離
檢察監督，雖然在概念上非常簡單的可以歸納為對國家機關、國家機關工作 人員以及公民是否遵守法律的監督，但實際上由於傳統檢察概念和監督概念的混 淆，檢察監督的職權一直處於一種晦暗不明的狀態。前文不斷提到，檢察機關內 部將傳統檢察的訴訟工作和訴訟監督工作統一起來，都由檢察機關以法律監督的 名義進行，無論是在蘇聯還是在中國大陸，都形成了非常糟糕的後果。因此，在 正式建構檢察監督職能之前，對這一問題進行解決，是必不可少的。
首先，必須將刑事案件的偵查訴訟從訴訟監督中剝離出去。對於人民法院的 法律監督自然是法律監督中重要的一環，但這並不代表著對審判工作的監督要在 訴訟程序中進行，更不意味著要以訴訟行為作為監督的手段。這種監督，實際上 已經超越了監督的範疇，而進入到干涉審判獨立的領域。而這種以法律監督機關 的代表參與刑事訴訟中去，對於訴訟的破壞效果，在蘇聯的體制之下就已經非常 明顯。一是公訴方球員兼裁判，影響了審判的公正性；二是公訴方同時作為法律 監督者，以法律為訴訟行為的準繩，而非訴訟當事人的利益，導致訴訟對抗性可 能下降，同時也使得被代理的犯罪行為受害者們的訴訟利益受到損害。
因此，可以認為，檢察的概念本身帶有傳統的訴訟屬性和法律監督屬性的雙 重屬性。在實際操作中，將這兩種屬性分割開來，以不同的部門和程序來處理，
實際上更加有利於事權清晰，使檢察人員明確自己的身份定位，保證檢察監督工 作的順利開展。
在此基礎之上，我認為檢察機構要實現其法律監督的職能，真正回歸憲法的 法律監督機關的角色，以下職能是必不可缺的：對地方人大的地方立法進行監督；
對於地方行政機關及中央各部委的行政立法進行監督；對於地方行政機關及中央 各部委的具體行政行為是否合法，進行監督；對於人民法院的審判工作是否合法 進行監督；對於公務人員的公職犯罪行為，進行偵查和起訴；對於刑事案件的判 決執行以及監所機關的活動是否合法進行監督；依照公民的請求，經審查決定對 行政機關提起行政訴訟。
以下，對筆者認為較為重要的幾個職能進行說明。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
88 |
二、 具體的檢察監督職能
（一）、對地方人大立法的法律監督
地方人大雖然是地方人民行使權力的權力機關，但其在領導關係上是屬於受 上級人大的領導，其立法行為也必然受到法律規範的制約。而中國是一個非常龐 大而又多元的國家，各地方之間的文化、地理、氣候、民族等等都非常不同，各 式各樣的地方立法自然也層出不窮。但同時中國又是一個單一制的國家，如何保 證中央法律能夠準確貫徹到地方，就是一個艱巨的任務。同時，由於中國大陸的 政治體制對於官員考核看重績效，導致地方為了自身政治利益可能會故意作出違 背法律而有助於自身建立政績的地方立法。在這個過程中，地方立法機關的立法 工作，如果進行的好，則可以幫助法律更好地根據地方特點實施開來，如果進行 不好，則容易導致地方立法不符合法律的要求。
因此，針對地方立法工作，地方檢察機關應進行切實的監督。由於目前中國 大陸憲法的規定，地方檢察機關有地方人大產生，對它負責，受它監督。因此，
同級檢察機關和人大之間只能是單向的監督關係。這裡如何對地方立法機關進行 監督，將在後面說明。
（二）、對行政機關的行政立法監督
中國大陸目前的行政立法非常龐大且豐富，這也是行政權獨大的一個重要原 因及體現。針對這一現象，檢察機關對於行政機關的行政立法監督就顯得非常重 要。這種監督主要體現在兩個方面，一是對立法程序的監督，是否符合《立法法》
的程序要求，特別立法是否有獲得人大及人大常委會的授權或委託。而是對內容 的監督，看其是否有法律保留的內容，以及和上位法之間是否存在衝突的情況。
在監督的層級上，則由於行政機關和檢察機關並沒有領導關係，因此檢察機 關可以對同級及下級行政機關進行監督。
（三）、對行政機關具體行政行為的監督
這裡的監督分為兩種形式。一是針對具體行政行為，以法律監督的程序進行 監督。另一種則是依據公民的要求或特別情況下，經審查後代為提起行政訴訟。
這種訴訟在本質上也還是對行政機關的監督。但在審查階段必須非常嚴謹，防止 形成以保障法律為根本目的的行為和當事人訴訟利益之間的衝突。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
89 |
（四）、對於公務人員職務犯罪行為的偵查起訴
在公務人員職務犯罪領域，尤其是行政系統，由於偵查機關和犯罪者之間經 常發生職務上的聯繫，因此不宜讓公安機關承擔起該類犯罪的偵查工作。同時，
職務犯罪行為本身也是國家工作人員違反刑法的行為，屬於法律監督所需要處理 的部分，因此，由檢察機關擔任起訴工作是合適的。
但這裡必須強調的是，這是針對個人的犯罪監督，而非針對司法審判工作的 監督。檢察院在參與審判過程時，必須嚴格區分兩個角色，在組織和權責上都防 止混淆。
（五）、對審判機關的工作是否合法進行監督
針對人民法院的審判工作進行監督，是為了保證人民法院正確適用法律。然 而由於司法的特殊性，出於對審判獨立的憲法規則的尊重和維護，在具體的審判 活動中，檢察機關並不能承擔任何監督的職能。對於人民法院的監督，應該是集 中在審判中體現出來的法律理解和適用上的具體法律問題的監督，而非個案本身 審判結果的監督。即審判監督只影響人民法院對於相關法律法規的理解是否正確，
而不影響審判結果本身。
（六）、對於刑事案件的執行和監所活動是否合法進行監督
（七）、對於公民是否守法的監督，採取否定的態度
本文對於檢察監督的理解，基本上建立在檢察機關是一個憲法機關，其目的 在於保證國家機關和工作人員對法律的準確執行和遵守。至於公民，則無需太過 強求。
一方面，憲法作為根本大法，其規範的是國家而非個人，作為憲法上法律監 督機關的檢察院，也應該秉持這一觀點，將檢察監督的重點放在國家公權力是否 遵守法律和憲法上面，而非公民本身。
蘇聯的檢察機關可以參與民事訴訟，可以以法律監督的名義去監督國民是否 遵守法律，很大程度上是由於其是一個非常強烈的集體主義的國家，同時伴隨著 強大的計劃經濟體制，在民事生活當中，公與私的區分並沒有那麼重要。而中國 大陸在改革開放之後已經實現了社會主義市場經濟，公民在日常生活中的公私區 分已經非常明顯，在這種情況下公權力已經不宜過度干涉私人的生活。
另一方面，目前的司法制度，已經能夠比較好的處理公民之間的法律糾紛和 公民不守法的問題。從民事法律關係來看，這種私的法律關係中，如果發生公民
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
90 |
不守法的情況，出於意思自治的民法原則，如果當事人自己不去提起訴訟，則代 表其並不想追究對方的違法行為，公部門也無需多此一舉自找沒趣。而在刑事法 律的領域，本文提出將公訴作為單獨的職能劃定單獨部門處理。依據目前的刑事 犯罪的偵察和起訴的程序，經過相應變動後，也足以應付公民犯罪的處理，刑法 和刑罰體系對於犯罪行為已經有了非常足夠的應對。因此，也就沒必要再以法律 監督的名義進行追究。
因此，儘管在法律監督的含義中，確實包含對公民是否守法的監督，但在目 前的制度設計之下，筆者認為沒有必要再特別設置檢察監督的職權來處理。