第五章 ：中華民國監察院制度與檢察監督制度之比較
第二節 ：監察制度與中華民國的憲政
二、 行憲前的監察制度
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
67 |
權之一），其沒有一個更高的權力主體在管理和規範他，這種情況下只能依靠同 級別的權力來達到一種制約的平衡。
而五權分立的理念，則是建立在權能分離的理論基礎之上的。權能分離之下，
所謂的「五權」，其實並非我們所理解的那種高高在上的，沒有更高級別限制的，
政權治權統一的「權力」，而是依據治理的需要，設置專門的事務處理部門并根 據具體事務的區分而分配的「治權」。這種權力之所以被稱作「治權」，就是因為 其本質是依附於「治理」的目的，是以「能」為限制而非權力本身。在這種情況 下，五權之上，我們還有一個更高級別的，有著管理和規範治權的政權機關存在。
也就是說，五權分立，與其說是「權力」分立，倒不如說是「職能」分立。這種 情況下，各國家機關在一個機關（政權機關）的領導之下為達成共同的目標努力，
沒有那麼強大的分立需求，且互相之間因職能分立而不存在互相侵犯或整體上的 為防止某治權部門過於強大而需要去制衡的需求。其對於權力分立當中非常重要 的兩點需求，即互相獨立的需求以及互相制衡的需求，都遠沒有美國三權分立制 度當中的需求那麼強大。
也就是說，五權分立的制度，在權能分離的理念之下，其實與孫中山先生所 借鑒的權力分立制衡的理論其實已經是建立在不同基礎之上的建築了。在權能分 離之下，作為治權的五權，更多的是一種職能上的分立，是一種各司其職的分立 理念而非相互制衡的分立理念。治權機關的規範和限制，其主要是通過國民大會 這一上層的政權機關的工作以及設置專門的監督監察機關來完成。而各個治權機 關之間是否要去互相的制衡，其實就並不是非常重要了，既無需求，也無必要。
然而這裡就存在了一個問題，即一開始對於五權分立的理論理解，就存在了 基本的誤區：五權分立就是一種新型的權力分立制衡，只不過根據中國特色加入 了監察和考試而已，就權力制度運行的根本理論而言，是一樣的。這一理解本身 在整個憲政體制穩定的情況之下其實並不會產生大的問題，畢竟在沒有必要和需 求的情況下，即使如此理解，也不會有人主動去發動分立制衡的權力運作。然而 問題在於，當這種錯誤理解越來越深，而導致憲法本身在修憲過程中發揮影響，
而大家又沒有意識到錯誤時，就會導致憲政體系產生破壞。而監察制度在中華民 國的發展和現狀，就是其中一個明顯的實例。
二、 行憲前的監察制度
（一）孫中山先生的監察理論
監察制度在中國的歷史悠久，而在外國則濫觴於瑞典，一八零九年瑞典為平 衡國王與國會的權力，通過瑞典新憲法，依法務總長為雛形，而創立國會監察使 制度72。之後各國亦開始引進監察制度。在各國的監察制度中，可大體分為國會
72 李伸一，監察權之理論與實務，2005 年 5 月，2 版，頁 4
‧
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
70 | 81這種特質，自然是考慮西方三權分立之下監察權多付屬於議會權限這一現象而 言。而五權分立之下的監察權，所謂五權分立之一權，其獨立之特質，自毋庸諱 言。但除此之外，獨立之特質的考慮，還有防範監察權為政治因素所左右而成為 統治者工具的考慮。82這一考慮，大概是來源於對古代諫官制度之下的御史或諫 議大夫這種諫官雖有形式獨立，但其仍然權力由君王授予，實際上對於君王的監 督，只是形式上的獨立監督，實際上還是受制於人。為防止民國出現獨裁的統治 者或強權人物對監察的干涉和利用，獨立地位的賦予也是必須的。
然而，就監察院的特質，在本文看來，最重要的一點在於監察院只是監督而 非審判機關。儘管孫中山先生曾言監察院是「審判官吏的機關」，但這種說法本 身只是一種類比，其目的在於說明監察院獨立之必要性。而在民國七年在其所著 之孫文學說中，就認為，「各院人員失職，由監察院向國民大會彈劾之；而監察 院人員失職國民大會自行彈劾而罷黜之。國民大會職權專司憲法之修改及制裁公 僕之失職。」83這一判斷應該說是正確的，即監察院對於官員之監察彈劾，其最 終判斷機關為國民大會而非監察院本身。此一設定一來保證了監察院不會因為球 員兼裁判而一權獨大，挾持其他四院，另一方面也保證了國民大會作為人民行使 權力的政權機關對於治權機關的監督權限。這種設計，是符合權能分離以及主權 在民的理論基礎的。
而孫中山先生關於監察院以及五權憲法的理念，實際上一直到了 1947 年才 真正實現，在此之前，由於連年的戰爭以及權力更迭，導致監察制度一直處於變 化之中。
（二）國民政府遷臺前的監察制度
（1）國民政府成立前之彈劾權
在辛亥革命之後，受美國三權分立制度的影響，當時新成立的政權，對於國 家制度的設計，多採取美國制度的複製為主。因此在監察制度的設計上，也以議 會監察為主。
辛亥革命成功之後，頒布《臨時政府組織大綱》，然而對於該組織大綱，孫 中山先生因身在國外，並未參與，五權憲法之理念在該文件中並沒得到體現，尤 其對於監察制度，並沒有任何規定。在其回國之後，曾向參議院提出《中華民國 臨時政府組織法草案》，其中有「察吏院」的設置，但該草案並沒有被接受。之 後，於民國元年三月十一日公佈《中華民國臨時約法》，其中仍然沒有提出五權 憲法的主張，但有關參議院之職權，則加入了彈劾大總統、國務員的部分。其中
81 同注 23，頁 85
82 同前注，頁 86
83 同注 74，頁 261
‧
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
72 |
四條規定：「治權之行政、立法、司法、考試、監察五項，託付於國民政府總攬 而執行之」。之後公佈《國民政府組織法》，明定監察院為國民政府最高監察機關，
依法行使彈劾與審計兩權。
在這之後，在民國十九年公佈《中華民國約法草案》，規定訓政時期應成立 監察院，作為國民政府的最高國家監察機關，負責審查決算及一切會計，并彈劾 及審理官吏之違法或溺職行為。民國十九年十一月中國國民黨第三屆四中全會議 決新政治方案，以監察院之行使職權不容再緩，選於右任為院長進行組織，最終 在民國二十年二月二日於右任宣誓就職，訓政時期監察院正式成立。86之後，依 據現實需要，監察院之監察委員增加至二十九人到四十九人，又於民國二十二年 提派晉陜及熱察綏區監察使，民國二十四年又有江蘇、皖贛、閩浙、湘鄂、豫魯、
河北、甘寧青等監察區監察使。各區監察使的設置，也使監察制度能夠推及全國。
民國二十五年，國民政府公佈《中華民國憲法草案》，即「五五憲草」，規定 監察院為中央政府行使監察權的最高機關，其職權包括：彈劾、懲戒、審計，而 為執行這些權力，並可向各院、部、會提出質詢。之後，抗日戰爭爆發，民國二 十六年十二月十七日，國民政府頒布《非常時期監察權行使暫行辦法》，除原有 權限外，規定廣行監察於事前。87
抗戰勝利之後，社會各界因經歷多年戰亂之苦，和平建國成為全國人民的一 致願望。而國共的對立也因抗戰結束成為最大的政治問題。於是，由各黨派代表 共商國是的「政治協商會議」（簡稱「政協會議」）在民國 35 年一月十日在重慶 召開。在此後的一個月內，決定修改「五五憲草」，其中包括廢除國民大會之有 型組織、總統及立法委員均由選民直接選舉、行政院對立法院負責、雙方各以不 信任投票及解散權互相制衡等。而監察委員從改由地方議會選舉產生，并擁有考 試院及司法院之人事同意權。88該草案對於孫中山先生五權憲法之精神實際上做 了巨大的修改，但由於政治協商會議本就是各黨派共同協商，互相妥協，因此自 然不可能以國民黨一黨的精神和理念來處理憲法問題，為達成和平建國的目的，
最終提出的憲法草案，在大體上雖然保留了五權憲法的基本架構，但實際上已經 變化巨大。民國三十六年一月一日，憲法正式公佈，同年十二月二十五日實施。
由此，制憲大業終於宣告完成。