第三章 法律監督的由來與變遷
第一節 ：蘇聯的法律監督制度
三、 小結
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負責起訴，大陪審團只負責審查是否應當起訴，而具體起訴工作則被警察機關侵 蝕。
同時，類似歐洲大陸的發展，作為國王和王室利益代理人的公共事務訴訟代 理人也開始出現。1315 年，首次出現正式任命國王代理人的記載。1399 年，亨 利四世賦予王室代理人在所有王室法院發言權力。此時的國王代理人與歐洲大陸 類似，具有廣泛的，不限於司法活動的職權。1461 年，英國國王任命第一位「英 格蘭皇家檢察總長」，第一次出現檢察總長的稱謂。1515 年，正式設立「副檢察 總長」職務，由此開始，皇家檢察總長和副檢察總長開始承擔涉及王室利益的案 件的訴訟工作。
而由於皇家檢察總長和副檢察總長的職務較為廣泛，具體的訴訟準備工作就 落到了財政律師的身上。1685 年開始，財政律師開始承擔行政起訴，1841 年以 後，其職能範圍進一步擴展到指導協助警察辦理起訴事宜。
而直到 1879 年和 1884 年《犯罪起訴法》，設立皇家檢察長職務，承擔起部 分公訴職能，財政律師被賦予公訴職能。但這一時期，檢察長與警察仍然是共同 分擔起訴事務。直到 1985 年《犯罪起訴法》本部，檢察官才根據法律享有獨立 的作出起訴與否決定權。起訴工作從分散由此開始統一。
三、小結
從上述檢察制度的發展來看，檢察制度在西方法制體系之下，其核心權能就 是代表國家對犯罪行為進行公訴。在不同的國家和體系和時空之下，檢察官承擔 的角色有很大的不同，其職能範圍也千差萬別，但就其共同點來說，都是代表國 家對犯罪的追訴。就歷史發展來看，封建時期，「朕即國家」，隨著訴訟制度的改 變，以及王權的增強，君主對司法的控制力增大之後，國王代理人制度逐漸形成，
並且伴隨君王的權力增加而從國王的私人管家，代表國王處理私人訴訟的角色，
逐漸向代表王室，乃至於代表國家轉換。君國不分的體制，使得國王的代理人同 時也就成為了國家的代理人，為其實行公訴打下了基礎。而犯罪案件對於社會公 共利益以及國家的重大危害，以及重大犯罪案件受害人進行私力救濟，通過私人 訴訟來審判犯罪者的難度非常大，最終導致對犯罪的追訴成為了國家公訴的職能 範圍。
因此，一般的檢察概念，是以代表國家對刑事犯罪進行公訴為核心。其針對 的是公民犯罪而非公權力的運行。檢察工作本身就是一種公權力的運行。而社會 主義國家的檢察監督制度中的檢察，則有著完全不同的內涵，更多的關注在公權 力的運行和法制的保障，公民犯罪的追訴是其中的一部分，卻並非其核心。
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第二節：作為法律監督的檢察
一、 導論
由於人民檢察院「法律監督機關」的性質，檢察的性質在大陸具有了特殊的 意義。檢察院作為法律監督機關，其檢察權自然而然的有了法律監督權的性質，
其職能也不同於一般檢察院的職能，而更多的承擔起法律監督的角色。然而這裡 面首先出現的一個矛盾是，儘管在憲法的規定中，人民檢察院的定位是法律監督 機關，但其名稱卻並非是「監督院」之類的反映監督色彩的名稱，「檢察」的功 能並未因法律監督機關的性質而消失7。因此就導致在外表上，檢察院同時扮演 了兩個機關的角色，即法律監督機關和檢察機關。而有趣的是，在立法之初，對 於檢察院的命名，起初產生的爭論中，曾有人主張把「檢察」改為「監督」，而 反對意見中，劉少奇認為如果叫「監督」，會讓人以為不要「檢察」了8。為了保 證檢察功能不被監督功能吞掉，而保持了檢察院的命名，在今天看來，頗為有趣。
但這並不能代表，對於檢察機關履行一般檢察概念中的檢察職能時的性質認定，
就可以和法律監督分割開來。至少在今天的實踐領域，這兩者具有病態的統一。
在「法律監督」這樣的憲法性質之下的檢察院，實際上將外表和一般檢察概 念之下的批准逮捕和公訴的職權，也都沾染了「法律監督」的性質。最明顯的表 現就在於，檢察院中負責批准逮捕的部門，其名稱並非民間俗稱的「批捕科」或 類似名稱，而是「偵查監督科」，似乎必須有監督二字，才能使得自己的權力具 有憲法上的正當性。而其運行的原理，也在於通過批准逮捕的審查程序，監督偵 查機關（公安機關和國家安全機關）在案件偵查階段是否有違法操作的現象（如 刑訊逼供、違法取證等）。
也就是說，在看待大陸的人民檢察的性質時，無論其外在的行為表現為何，
在本質上，都具有法律監督的色彩，都是檢察院行使法律監督權的體現。尤其在 公訴這一一般檢察概念的核心要素上，需要特別清晰認識。在外表的檢察之下，
所有的檢察行為，都具有法律監督的本質。
二、 法律監督的概念、分類與標準
（一）法律監督的基本概念
法律監督的概念，在社會主義法律體系中，最早來源於蘇聯建立之後，列寧
7 該章節所說的檢察，未特別說明，一般指一般意義的檢察。
8許崇德，中華人民共和國憲法史，福建人民出版社，2005 年 5 月，2 版，頁 238
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對於國家結構的設計，在最高層的集全機關，即蘇維埃代表大會之下，認為需要 進行二次分權，即在蘇維埃代表大會之下設立行政機關，審判機關，以及專門監 督法律實施，維護法制統一的法律監督機關。在列寧的法律思想中，非常強調法 律必須被遵守，「如果沒有一個能夠迫使人們遵守法律的機關，那麼權利也就等 於零」9。而檢察機關公訴的功能與「迫使人們遵守法律」的要求正好相符，因 此自然就成為了法律監督機關的不二之選。然而作為憲法層次的法律監督機關，
其功能並不會簡單的和檢察機關的傳統功能一致，只負責迫使普通公民遵守刑事 法律的規範要求。作為最高蘇維埃之下的專門的法律監督部門，公民不僅不是其 唯一的監督對象，更是其監督對象中次要的一環。而真正重要的，在於對國家機 關，尤其是地方國家機關及其工作人員的遵守法律，維護法制的監督。
因此，法律監督的概念，一開始是指對於國家機關、國家機關工作人員以及 公民是否遵守法律進行監督。
而在許多文件和著作中所謂的「一般監督」，大體上是法律監督的下位概念。
而一般監督與法律監督的區別，在於法律監督更加概括，而一般監督在定義上雖 然也是針對所有國家機關、工作人員和公民是否守法進行一般的、普遍的監督，
但在實踐領域，其範圍相對較為限縮，是針對地方行政機關和立法機關及其工作 人員是否嚴格執行法律以及公民是否守法的監督，卻不包括偵查監督等部分。該 部分可以參考 1954 年《人民檢察院組織法》規定，其中對於人民檢察院的職權，
分為六個，即：（一）對於地方國家機關的決議、命令和措施是否合法，國家機 關工作人員和公民是否遵守法律，進行監督；(二)對於刑事案件進行偵查，提起 公訴，支持公訴；(三)對於偵查機關的偵查活動是否合法，實行監督；(四)對於 人民法院的審判活動是否合法，實行監督；(五)對於刑事案件判決的執行和勞動 改造機關的活動是否合法，實行監督；(六)對於有關國家和人民利益的重要民事 案件有權提起訴訟或者參加訴訟。而除去第六個之外，當時的最高人民檢察院也 針對五個職權設置了五個部門，即一般監督廳、偵查廳、偵查監督廳、審判監督 廳及勞改監督廳。通過對比，大體可以觀察出一般監督的範圍，也可以看出，法 律監督的第一任務就是一般監督。
當然，這裡一般監督的概念和法律監督似乎有所重複。其實一般監督應該可 以說是刨除了其他四項職權的法律監督。而這四項職權的單獨分列則是為檢察工 作本身方便。因此，本文中的法律監督，其概念仍然是廣泛的，「對國家機關、
國家機關工作人員以及公民是否守法的監督」，在未特別說明的情況下，並不指 一般監督。
（二）法律監督的分類
在法律監督制度進入中國之後，對於檢察院的法律監督職能，則依據具體工 作內容進行了更加細緻的分類，隨著時間推進也有增減，但基本上包括針對行政
9 列寧，列寧全集，第 25 卷，人民出版社，1959 年 7 月，頁 458
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機關、行政機關工作人員以及普通公民中國大陸是否遵守法律的一般監督，針對 司法審判是否正確適用法律的審判監督，針對監所工作的監所檢察監督，針對公 安國安機關偵查工作是否有違法的偵查監督，民事行政公訴，以及直接的特定類 型犯罪偵察。但上述這些職能，實際上都屬於法律監督的範疇。因此，本文將法 律監督分為兩大類型，即針對國家機關的法律監督，以及針對公民是否守法的法 律監督。
（1）針對國家機關的法律監督
在這一大類之下，實際上還要具體分為針對行政機關的行政監督、針對人民 法院的審判監督10，以及針對地方人大的地方立法監督。
行政監督：
包括對行政機關和行政機關工作人員的監督兩個方面。這也是國家機關法律 監督中最為重要的部分。中國大陸行政權的獨大是目前對法治建設最為嚴重的威 脅。中國大陸在經歷了文革的浩劫之後，深感自己的發展嚴重滯後，亟需奮起直 追。而中國大陸的體制本身是一種集權體制，任何的大型國家建設和發展計劃的 執行，都必須由國家主導才能進行。而這當中，經濟建設的主要操盤手就是行政
包括對行政機關和行政機關工作人員的監督兩個方面。這也是國家機關法律 監督中最為重要的部分。中國大陸行政權的獨大是目前對法治建設最為嚴重的威 脅。中國大陸在經歷了文革的浩劫之後，深感自己的發展嚴重滯後，亟需奮起直 追。而中國大陸的體制本身是一種集權體制，任何的大型國家建設和發展計劃的 執行，都必須由國家主導才能進行。而這當中，經濟建設的主要操盤手就是行政