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三、問題現況分析
(一)公共設施保留地廢除徵收期限侵害人民財產權
土地法第 214 條及舊都市計畫法第 49 條中皆有保留期限之規定，以 避免徵收保留期限漫無限制，造成人民的損害及與地盡其利之意旨相違 背。1964 年修正公布都市計畫法第 49 條規定，公共設施保留地徵收期間為 5 年，逾期視為撤銷徵收，特殊情形經上級政府核准，至多延長 5 年，故徵 收期限最長有 10 年。然政府礙於財政不足，無法全部徵收已指定之公共設 施保留地，又囿於都市計畫地區內公共設施用地的留設，對於維護都市計 畫之功能及公共利益有其必要性，因此期限屆滿前，於 1973 年先修正延長 最長期限為 15 年，1988 年仍因徵收費用過高，各地方政府不能完全配合法 定之時程辦理，立法院再修正完全廢除徵收期限，政府即不再受限於徵收 法定期限，亦免於逾期視為撤銷徵收之困境，但實質上造成了未徵收補償 之私有公共設施保留地所有權人長期以來財產權受到侵害，台灣都市計畫 地區公共設施保留地取得問題演進歷程如附表 2-1 所示。截至 2017 年之內 政部營建署之統計，全國未取得之私有公共設施保留地面積為 27,959.63 公 頃，具體換算約有 1,075 座大安森林公園之大。
附表 2-1：我國的公共設施保留地取得問題與對策
時間 內容
1939 年 國民政府公布實施「都市計畫法」，未針對公共設施保留地設定取得年 限。
1964 年 「都市計畫法」修訂，公共設施保留地之徵收期限不得超過 5 年，延 長期間至多 5 年，故徵收期限最長為 10 年。
1973 年 「都市計畫法」修訂，尚未取得之公共設施保留地自本法修正公布之 日起 10 年內取得之，延長期間至多 5 年，故徵收期限最長為 15 年。
1975 年 「都市計畫通盤檢討實施辦法」公告實施，規定已劃設而未取得之公 共設施用地，應全面清查檢討實際需要，有保留必要者，應策訂其取 得策略，擬具可行之事業及財務計畫，納入計畫書規定。
1988 年 「都市計畫法」修訂，刪除公共設施保留地取得期限之規定。
1994 年 大法官解釋令第 336 號對於公共設施保留地未設取得期限之規定，與 憲法並無牴觸。至為兼顧土地所有權人之權益，主管機關應如何檢討 修正有關法律，係立法問題。
1996 年 大法官解釋令第 400 號公告，說明既成道路符合一定要件而成立公用 地役關係者，其所有權人對土地已無從自由使用收益，形成因公益而 特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。
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時間 內容
1997 年 大法官解釋令第 440 號公告，說明既成道路或都市計畫道路用地，在 依法徵收或價購之前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行 使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。
時間 內容
1999 年 「都市計畫容積移轉實施辦法」公告實施，私有都市計畫公共設施保 留地得依法申請容積移轉。
2000-2003 年
土地所有權人依法(所得稅法第 17 條/遺贈稅法第 10 條)進行捐地節稅 盛行，2004 年後以實際取得成本為基準。
2003 年 「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」公告實 施；「中央補助直轄市及縣市政府取得計成道路試辦計畫」試辦 3 年，
每年編列 15 億元辦理 。
2004 年 修正「都市計畫容積移轉實施辦法」，規定直轄市、縣(市)主管機關辦 理容積移轉，得考量都市發展密度、發展總量及公共設施劃設水準，
於該辦法修正施行後一年內，訂定審查許可條件，提經該管都市計劃 委員會或都市設計審議委員會審議通過後實施。
2009 年 修正「都市計畫法」第 83 條之 1，增訂「折繳代金」購買容積之規定。
2010 年 「都市更新建築容積獎勵辦法條例」修正公告，協助開闢或管理維護 更新單元內或其周邊公共設施，其產權登記為公有者，得依法計算獎 勵容積。
2014 年 內政部增訂「都市計畫容積移轉實施辦法」，折繳代金之用途，應專 款專用於取得與接受基地同一主要計畫區之私有都市計畫公共設 施保留地為限。
資料來源：本研究整理 (二)他法補償衍生諸多問題
1988 年取消取得公共設施保留地期限之修法時，同時增訂維護土地所 有權益之相關補救規定，包括地價補償、租稅優惠、申請臨時建築資格之 放寬及其他配套方案等。大法官第 400 及 440 號解釋令分別於 1996 年及 1997 年公布以後，相關主管機關研擬他法補償之措施，包括提出捐地節稅、
競標、容積移轉等相關政策，產生影響實質稅收、效率緩不濟急、衝擊都 市容受力、私人資本介入公共財尋租等負面效應。我國都市計畫實務上，
事業計畫經費沒有財務計畫的有效配合，造成都市計畫與財務計畫脫鉤，
此一癥結為制度上之弱點，導致公共設施保留地問題數十年無法獲得合理 的解決，問題之演進可以歸納為五階段，如附圖 2-1 所示：
附圖 2-1：公共設施保留地取得問題之政策發展階段 資料來源：本研究繪製
(三)推動都市建設捐之立法未果
1973 年都市計畫法修正公布，增列都市建設捐為地方政府財源籌措方 式之一以來，相關主管機關就當時經濟環境與社會背景陸續研擬出不同版 本，其理念與立法發展歷程如附表 2-2 所示，立法意旨皆圍繞在促進都市 發展、增進生活舒適便捷、都市建設成本的公平負擔，並期望對被劃設為 公共設施保留地之所有權人儘速進行補償，歷年都市建設捐草案版本比較 表如附表 2-3 所示，然最終皆無法順利立法完成。在財政的議題上，民之 所好為支出，民之所惡為租稅，導致民意代表在決策過程中，偏好選區的 利益勝過整體的社會福利，在公共設施保留地取得期限之修法及都市建設 捐條例之立法過程，是行政機關及民意代表在協商過程中，透過辯論、讓 步及妥協下所產生的結果。
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資料來源：游明進(1991：74)
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三、建議改善之方向
(一)擬採課徵都市建設捐取得財源
都市地區公共設施為無排他性、無敵對性之公共財，具有公共利益，
公共設施對周邊生活環境品質之改善具有正向效益，甚至產生空間外溢之 效果；其建設之財源若皆由政府負責提供，容易造成全體納稅者變相補貼 都市地區之建設，形成資源使用不公之迷思。目前中央與地方自治團體財 務狀況不佳，且社會福利支出的迫切優先需求，如平均地權條例第 51 條、
菸品健康福利捐及房地合一所得稅等，規定部分優先用於養老、長照等福 利工作，從而產生財政排擠現象；要求中央或地方政府實列都市建設經費，
用以取得公共設施保留地、興闢建設及維修養護等面向並不務實。本研究 探討都市計畫法第 77 條所規定之「都市建設捐」之可行性及具體內容，希 冀透過立法程序，以使用受益者付費之原則，課徵捐費獲得穩定之財源，
專款專用於公共設施用地之取得及都市建設，以陸續分期分區解決都市建 設長久以來之沉疴。
(二)都市建設捐之稅捐性質分析
經文獻回顧之分析與歸納，本研究主張都市建設捐係屬基於特殊籌措 資金之目的而課徵之「特別公課」。大法官釋字第 426 號解釋令指出「國家 為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並 限定其課徵所得之用途，在學理上稱為特別公課。」「特別公課」乃是為了 完成經濟行政領域的特殊任務，而對特定群體賦予特殊的金錢給付義務，
其收入亦流向特定之用途(何愛文，1994：11)，如此可避免造成公共預算之 負擔。傳統之租稅理論已無法因應現代給付國家租稅功能之轉變，因此特 別公課因運而生，作為現代財政國家面臨財政不足及租稅功能不彰之財政 收入來源，藉此貫徹經濟上之干預與重分配。
(三)試擬都市建設捐條例徵收之內容
都市建設捐之立法與開徵，從建立地方財政制度而言，本於取之都市、
用之都市之理財原則，兼具指定用途與受益負擔之觀念，為非稅公課之擴 大應用，用以專款專用公共設施保留地之取得及公共設施之興闢維護。再 者，以「捐」為課徵之名，應在立法同時，明確徵收期限，以收名實相符 之效。然就政府倡議開徵任何新的稅捐或稅制改革而言，有形無形都會遭 遇阻力，例如過去基於國防政策之需開徵防衛捐，基於教育政策之需開徵 教育捐等情形。惟政府在政策上決定勢在必行，雖有困難阻力，應儘量爭
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取人民之支持與合作，付諸實施。本研究針對都市建設捐徵收條例之試擬，
提出之重點內容包括：
1. 課徵機構為地方政府。由地方政府擬具徵收計畫書，提請同級民意機關 並報請上級政府備查。
2. 課徵內容為各縣市機動車輛牌照稅，以及實施都市計畫地區範圍內使用 之水、電費。
3. 課徵額度為隨牌照稅之 1%至 2%、水費及電費之 5%至 10%附加徵收。
4. 課徵主體：牌照稅以機動車輛所有人為繳納義務人；水費及電費以不動 產所有權人或用戶為繳納義務人。
5. 捐費之課徵時機與方式為委託監理機關於徵收牌照稅時隨同徵收、委託 自來水公司及電力公司於收取水費及電費時隨同價款徵收。
6. 課徵年限為五年，年限屆滿仍需繼續課徵者，再重新辦理。
7. 使用範圍：都市計畫公共設施用地之取得；都市計畫公共設施之興闢、
整建及維護。
地方政府為籌措都市計畫所需經費，本於地方自治精神，由地方擬具 都市建設捐之徵收及使用辦法，提請民意機關決議，並報請上級政府備查
地方政府為籌措都市計畫所需經費，本於地方自治精神，由地方擬具 都市建設捐之徵收及使用辦法，提請民意機關決議，並報請上級政府備查