圖 2-2 財政公課類型分析 資料來源：本研究繪製
貳、國際上都市建設財源之實務回顧
由於人口大量且快速往都市集中，使得國家組織對公共設施之規劃、
興建乃至財源取得等面向，面臨巨大的挑戰。根據估算顯示(Estache and Fay, 2009: 20-21)，2005 至 2015 年開發中國家平均每年對公共設施資金需求約 占 GDP 的 6.5%，如表 2-5 所示，換算約每年 1.1 兆美元。許多開發中國家 因為都市不斷擴大，財政能力未能滿足公共設施發展之需求，面對快速增
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資料來源：Estache and Fay, 2009: 21Cheema(1993: 7, 13-14)主張都市管理應採用整體觀的哲學理念，各城
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付費、私有化(委外服務)、土地財政手段、特別公課等七種經費來源，茲分 述如下：
一、借貸
地方政府以借貸籌措公共設施經費可分為發行公債及向特定金融機構 借款。然而，在操作實務上，經常會出現因道德危機(Moral Hazard)而引發 之超貸，經常造成中央政府無法管控的財政負擔，使總體經濟政策更加錯 綜複雜。為避免超貸風險，應健全法規機制，讓資訊及會計系統透明化、
對超貸訂出罰款、嚴格要求地方政府自償貸款、透過政治程序評定地方政 府信用等級，加以預防遏阻之(Alm, 2015: 237-239)。
二、跨政府財政移轉(Intergovernmental Transfer)
為了調整政府水平及垂直之間財政不平衡、適應政治差異及考量、平 衡外部性、在地方達成中央政策的目標等目的，通常會基於特定專案計畫 而分派整體補助款(Alm, 2015: 239-240)。財政移轉制度應建立公開透明公 平分配標準，納入財政努力誘因機制，避免助長地方政府財政依賴，導致 權責不清與資源浪費(張李淑容、劉小蘭，2010: 91)。
三、地方稅收
國際上之稅收基本模式可分為三類(Alm, 2015: 244)：
(一)盎格魯薩克遜模式(Anglo-Saxon Model)：收取財產稅，優點是在使用受 益與當地公共財成本之間建立起清楚又直接的關聯性，市民擇其所好之 公共財地區而居，當地政府利用財產稅收入提供公共財，如加拿大、美 國、英國。
(二)北歐模式(Scandinavian Model)：地方政府有相當的自主權決定稅收，通 常是透過個人所得稅的附加費取得財源，如瑞士、比利時、克羅埃西亞 以及北歐國家。
( 三 ) 德 國 模 式 (German Model) ： 當 地 政 府 主 要 透 過 營 業 稅 及 稅 收 分 成 (Tax-sharing)取得財源，如奧地利、德國以及波蘭。
優質的地方稅制應該有幾項特點，(1)稅基固定；(2)稅收充足且可預 測；(3)稅費具體並由當地居民負擔；(4)稅制公平；(5)課徵簡便。然而一旦 稅收、補助、財政移轉無法滿足財政需求時，地方政府就必須嚴肅考慮採 取使用者付費的方式補足經費缺口(Alm, 2015: 258)。
四、使用者付費
使用者付費被視為營運與維護費用的最佳收入來源。地方政府一旦無 法經由稅收、補助、跨政府資金移轉取得足夠財源，勢必就要向使用者收 費以填補財政缺口，如挪威從 1980 年起，使用者付費已經成為當地政府財 政經費中增長最快速的來源(Alm, 2015: 243；Borge, 2000: 703-704)。加拿大 使用道路的收費項目主要有：燃料稅、汽油稅、牌照稅、停車費、過路費；
Haritos 市對其牌照稅的收費原則為回收必要的道路成本及管理成本(章秀 秀，1990：41-42)。
五、私有化(委外服務)
私有化(委外服務)是一種透過鼓勵競爭的方式，取得降低成本、提升品 質之效。貝里斯與瓜地馬拉因其國內並無合乎需求之服務市場，進而開放 外商競標道路養護工程(Alm, 2015: 242)。南非 Transnet 作為一個自負盈虧 的半官方單位，肩負交通運輸設施現代化與擴大之責任，於是 Transnet 與 政府機構訂出 5 年投資策略，將主要高速公路交給私部門興建並收取過路 費，Transnet 則致力於鐵路貨運系統現代化、升級都市海港以促進國際貿易 及管線設置。此外，Transnet 釋出服務事業的份額給私部門，如南非航空、
旅客鐵路服務、城際公車服務、機場餐飲、IT 系統等事業體，提升公共服 務效率與品質(Peterson, 2009: 88)。
六、土地財政手段(Land-based Financing)
籌措都市公共設施財源已成為各國都市治理的挑戰，開發中國家越來 越仰賴土地財政手段得到經費挹注。調整公有資產結構之配置，有助於在 前期取得資金收入，減少依賴舉債，並避免因舉債而衍生之財政危機 (Peterson, 2008: 1, 10-11)。以土地財政手段取得都市公共設施可歸納為開發 捐、影響費、增值回饋、公私合夥、土地徵收價購，運用利差取得財源、
以及土地資產管理收益等 6 種模式。
(一)開發捐(Developer Exactions)
開發捐制度要求開發商負擔自有建案以外的設施，例如建案的聯外道 路、高速公路、自來水管線或汙水處理等設施的建置或負擔費用(Peterson, 2008: 1)。智利禁止直轄市政府透過借貸取得建設經費，其財源僅限於財產 稅及車輛登記費之收入，而且費率由中央制定，中央收取 40%財產稅及 50%
車輛登記費，作為重新分配給地方政府之補助款，然隨著城市的不斷發展，
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地方財政日趨短絀。1990 年代，聖地牙哥都會區之兩個急速成長之直轄市，
採取向開發商收取建案聯外道路之開發捐，無須經過中央或地方立法機構 同意，為當地財政手段之創舉，大部分收入用於道路建設(Peterson, 2009:
78-79)。
(二)影響費(Impact Fees)
影響費是為了因應新開發案促進都市成長，產生對公共設施之需求增 加，用以課徵支付衍生的外部公共設施成本，是美國公共設施的重要財源 之一，然開發商可能會將該費用轉嫁到新建案的消費者身上(Peterson, 2009:
9; 2008:2)。美國鳳凰城運用影響費收入規劃長期公共設施投資計畫，根據 不同區位成長所造成的影響、新增使用量及成本的負擔進行收費分析，將 消防、警力、公園、圖書館、主要道路系統、雨水疏導系統、自來水、廢 水處理等 8 項公共設施分別進行成本估算，評估因素包括土地使用、建物 與基地大小、水表流量、距公共設施管線之遠近及其他區位特性等2-16。 (三)增值回饋(Value Capture)
收取增值稅(Betterment Levies)是體現增值回饋最直接的方式，英國曾 經針對公共投資而造成地價上漲課徵 40%之增值稅；大英國協的國家過去 也多採用該方式取得財源；西班牙及拉丁美洲國家亦如是。波蘭在 1997 年 通過土地管理法案(Land Management Act)，允許當地政府針對興辦公共設 施而造成鄰近私有土地的市價增值，課徵相鄰增值稅(Adjacency Levies)，
公共設施包括道路、下水道、自來水、電力、瓦斯及電信等，該法案准許 當地政府最高以興辦公共設施成本 50%來計算增值稅的課徵。然而，礙於 增值估價之爭議所引發的訴訟費用高達實際稅收的 30%，因此，不到一年，
該法案即遭到廢止(Peterson, 2009: 36, 39-40)。
美國採用特別受益費(Special Assessment)是地方政府在「特定區域範 圍」內，或稱「特別估價區」(Special Assessment District / SAD)、「受益估 價區」(Benefit Assessment District / BAD)、「地方改善區」(Local Improvement District / LID)及「鄉村改善區」(Rural Improvement District / RID)，向因某 些公共建設而受益的土地所有權人徵收財產增值之利得費。受益範圍的劃 定及課徵費額是特別受益費最為困難的技術，容易引發收費之爭議，地方
2-16 City of Phoenix, 2018, “Annual Impact Fee Report 2017-2018(pre-audit).” Retrieved March 18, 2019 from City of Phoenix Online database on the World Wide Web:
https://www.phoenix.gov/pddsite/Documents/PZ/pdd_pz_pdf_00483.pdf
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政府官員對範圍劃定相當慎重，且法院不提供指南或認定標準 (Zhao &
Larson, 2011: 321-323, 327-328 )。
哥倫比亞曾運用課徵增值稅取得公共建設之財源，由於土地增值估價 引發無數法律爭議，導致 1980 至 1990 年稅收急遽下降。1997 至 2007 年，
波哥大將課徵方式簡化為一般公共設施稅，淡化土地增值的概念，加重工 商用地、減輕住宅用地的稅費、評估土地大小、距離公共設施遠近，並將 納稅人所得水準與賦稅能力納入考量，在這十年間，將超過 10 億美元的稅 收用於全市 217 處之公共建設，歸功於這項稅制改革。波哥大的成功經驗 致使其他哥倫比亞城市起而效尤，進而改良推行之(Peterson, 2008: 3; 2009:
62-65)。
加拿大政府對於許多地方改良的公共工程建設，如街道、人行道的鋪 設、下水道工程、防洪疏濬工程及停車場等，向這些工程受益之財產所有 權人徵收地方改良費，以此收入來融通這些公共工程之支出(章秀秀，
1990：50)。中國大陸也運用增值回饋方式取得公共建設經費，地方政府先 把擬興建高速公路周邊之土地移轉予公私合營開發公司，開發公司將名下 之土地作為擔保申請貸款，待興建完成後，再將這些增值土地出售或出租，
用以償還借貸(Peterson, 2008: 3)。增值回饋獲取財源也運用在軌道建設，例 如上海地鐵 9 號線的建設中，地方政府開始向松江新城地塊之開發者收取 軌道費(徐鍵，2009：12)。
(四)公私合夥(Public-Private Partnership, PPP)
公司合夥的形式可以分為三類：(1)開發業者獲贈公有土地，並以投資 公共設施為回饋條件；(2)出售公有土地予開發業者，並將資金收入挹注公 共設施投資；(3)分享投資公共設施興建所產生的土地增值利益。埃及開羅 政府進行沙漠土地開發時，也會應用公私合夥的方式進行。私部門投資興 建內部及外部公共設施，並將部分公共設施用地(Serviced Land)移轉予政 府，免費換取沙漠可開發之土地，政府毋須籌措財源興建公共設施。菲律 賓 政 府 以 公 私 合 夥 方 式 成 功 開 發 馬 尼 拉 大 都 會 之 博 尼 法 西 奧 環 球 城 (Bonifacio Global City)。1992 年通過得共和國法案第 7227 號，允許政府出 售土地，活化軍事基地進行有效利用，增設基地活化發展局(BCDA)進行開 發。BCDA 與私人企業成立合資公司，政府出售 150 公頃的土地給該公司，
並保留 45%的股份，該合資公司由私人企業經營管理。出售土地所得經費 50%用於投資蘇比克與克拉克經濟特區之公共設施、32.5%用於國防武力現
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代化及軍宅建設、5%興建遊民安置宅、2.5%挹注 Makati、Pateros、Taguig 市政經費、10%為政府一般預算(Peterson, 2009: 5, 98-100, 104)。
(五)土地徵收價購，運用利差取得財源 (Acquisition and Sale of Excess Land) 政府行使公權力徵收(Eminent Domain)私有土地，以籌措公共設施經費 之模式爭議日趨擴大。中國地方政府雖然提供土地補償及拆遷安置補償，
取得農村集體土地，但補償總額仍遠低於市價。地方政府取得土地後，再 以市價出租使用權籌得公共設施建設財源。印度各州土地徵收規定略有不 同，卡納塔克州(Karnataka)法律規定公部門得基於公共利益或發展產業之
取得農村集體土地，但補償總額仍遠低於市價。地方政府取得土地後，再 以市價出租使用權籌得公共設施建設財源。印度各州土地徵收規定略有不 同，卡納塔克州(Karnataka)法律規定公部門得基於公共利益或發展產業之