第五章 都市建設捐徵收條例草案之研擬
第二節 都市建設捐徵收條例草案之架構研擬
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第二節 都市建設捐徵收條例草案之架構研擬
為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，都市 計畫法應運而生；都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康 樂等重要設施，係經由都市計畫事業的實質建設而加以成就。都市計畫法 77 條明訂將都市建設捐為實施都市計畫所需之經費來源之一，確保有足夠 之都市財政加以建設。都市建設捐之研議已歷經數十年、擬具數個不同版 本草案，歷年行政部門希望健全都市建設財源，以發展都市建設而戮力研 擬推動，然宥於民意機關深諳人民對加稅之厭惡趨避，且對條文內容之合 理性未有共識，始終莫衷一是，未能完成立法。本研究基於前節所擬之課 徵政策目標，並參酌歷年草案版本及國際都市籌措都市建設財源之情形，
因為過往先開發後籌款的特殊建設模式，在都市地區地價已上漲「不可逆」
之現實情況下，都市建設捐作為一種「臨時性之特別公課」，基於「使用者 付費」及「特別公課」之課徵理念，應排除不動產財產稅附加，避免造成 重複課稅的錯覺；同時應屏除基於受益負擔之增值回饋(受益費)課徵理 念，專款專用於取得公共設施保留地之經費，作為公平合理之財源。本研 究按我國都市發展與社會經濟之特性，於本節建立課徵都市建設捐之架 構，如圖 5-1 所示，作為研擬課徵辦法之基礎，此架構之重要內容說明如 下。
一、相關立法法源
為滿足公共財政實現公共任務之所需，政府應有充足之財源收入。都 市計畫法第 26 條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 25 條之規定，都市 計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每 3 年內或 5 年內至少應通盤檢討一次，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。
已劃設而未取得之公共設施用地，有保留必要者，應策訂其「取得策略」，
擬具可行之「事業及財務計畫」，納入計畫書規定。都市計畫法第 77 條規 定「地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費包括編列年 度預算、工程受益費之收入、土地增值稅部分收入之提撥、私人團體之捐 獻、中央或縣政府之補助、其他辦理都市計畫事業之盈餘及都市建設捐之 收入，都市建設捐之徵收，另以法律定之」。都市計畫法確立了都市建設 經費來源，即「都市建設捐」之正當合法性。
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制定徵收及使用辦法 1. 地 方 政 府 私 有 公共 設 施
保留地統計資料
2. 地 方 政 府 重 新 檢討 公 共 設施發展計畫
3. 建 立 取 得 土 地 績效 之 財 政誘因機制
通盤檢討。
圖 5-1：都市建設捐徵收條例草案之架構 資料來源：本研究繪製
都市建設捐徵收條例草案
指定課徵地區 (都市計畫地區)
選擇課徵方式
確立課徵時機
成立專戶專款專用
(相關立法法源)
確立課徵項目 牌照稅附加徵收
地方政府擬定，地方 民意機關審議通過，
報請行政院備查。
確立課徵標準
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二、法定課徵機關
都市建設捐之法定課徵機關為地方政府，都市計畫法第 13 條規定都市 計畫擬定之機關為地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所；地方制度法第 16 條規 定直轄市民、縣 (市) 民、鄉 (鎮、市) 民對於地方公共設施有使用之權，
第 18 至 20 條規定地方自治事項包括財務收支及管理、稅捐、公共債務、
財產之經營及處分。第 27 條規定直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）
公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治 條例之授權，訂定自治規則，第 35 至 37 條地方民意機關有權議決特別稅 課、臨時稅課及附加稅課。地方稅法通則規定直轄市政府、縣 (市) 政府、
鄉 (鎮、市) 公所得視自治財政需要，開徵特別稅課、臨時稅課或附加稅課，
並應擬具地方稅自治條例，經民意機關完成三讀立法程序後公布實施。地 方稅自治條例公布前，應報請各該自治監督機關、財政部及行政院主計處 備查。
三、指定課徵地區
截至 2017 年之統計，台灣之都市計畫區總計有 429 處，面積總計有 483,014 公頃，依據都市計畫法第 77 條之意旨，都市建設捐乃為實施都市 計畫所需之經費，爰此，應以全台之都市計畫地區為課徵範圍。惟因都市 計畫屬地方自治事項，端賴地方政府按該地之需求，決定未來是否提出課 徵辦法，並經地方民意機關議決通過後實施。
四、地方政府重新檢討公共設施發展計畫
都市計畫地區公共設施的規劃是以計畫人口為依據，然預測人口及實 際人口之間存在之落差，會導致用地保留之面積超過實際所需，造成土地 利用之損失，且間接影響公共設施資源之有效利用。目前台灣都市計畫人 口數約 2,500 萬，實際居住人口僅約 1,877 萬。從都市計畫角度，考量出生 率下降之少子化趨勢，與急速老化之社會結構，應先檢討目前都市公共設 施之超量計畫。再者，進入網路時代後，由於人類行為之改變，我們所需 的公共設施之類型已與過去不同，應考慮增加公民參與，擴大創意發想，
打造合乎民眾需求、友善宜居之都市環境。因此，要從根本解決公共設施 保留地取得之問題，應先重新檢討公共設施發展計畫，茲分述如下：
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(一)訂立公共設施服務發展目標
根據國家發展委員會對中華民國人口 2018 年至 2065 年之推估5-3，我 國總人口將於 2020 年至 2027 年間達到最高峰後轉為負成長，預估 2050 年 至 2059 年間，總人口將降至 2,000 萬人以下。人口結構方面，2018 至 2030 年之間，總人口約減少 16 萬人，惟老年人口平均每年增加 18 萬人、青壯 年人口每年平均減少 16 萬人，及幼年人口平均每年減少 3 萬人，推估人口 紅利將於 2027 年消失。繼 2018 年邁入高齡化社會之後，預估將於 2026 年 成為超高齡社會，到了 2034 年，全國每 2 人就有 1 人超過 50 歲。過去所 制定之都市計畫顯然已無法因應人口結構變遷之所需，相關主管機關應盡 速責成專案小組，因時、因地、因人(人口)制定出短中長期之公共設施服務 發展目標。
(二)進行都市計畫通盤檢討
各地方自治機關因缺乏專業人力，所以常未能「按時」進行通盤檢討，
形成由各主管機關掌握主動、全面性之通盤檢討變成少數之情形，大部分 反而是因人民申請之個案變更，由主動易為被動，通盤宏觀檢討變成微觀 修補；都市計畫上的良法美意，卻因為行政人力不足，缺乏變更彈性與效 力不彰。要回復通盤檢討制度之宏觀功能，只有二種可行之方案，其一為 充實各級都計主管機關之專業人員，但在目前大幅緊縮各級公務人力之不 利客觀條件下，甚難採行。其二為委託私人團體，按時為通盤檢討，並將 檢討內容呈報各級主管機關所設之都市計畫委員會參酌審議，惟須落實都 市計畫法第 77 條籌措財源之規定，否則巧婦難為無米之炊，亦屬枉然之建 議(林明鏘，2014：184-185)。在具體落實通盤檢討之工作上，建議把握幾 項重要原則，分述如下：
1. 區域整體考量：根據內政部營建署 2017 年底資料統計，全國都市計畫處 數計 429 處，現行若採個別都市計畫檢討公共設施用地方式，恐造成 各計畫區公共設施用地重覆留設或開闢後閒置之情形。應以縣市為單 位、生活圈為考量進行檢討，促使有限之土地資源合理利用。
5-3 國家發展委員會，「中華民國人口推估 2018 至 2065 年」，https://pop-proj.ndc.gov.tw/
upload/download/%E4%B8%AD%E8%8F%AF%E6%B0%91%E5%9C%8B%E4%BA%B A%E5%8F%A3%E6%8E%A8%E4%BC%B0(2018%E8%87%B32065%E5%B9%B4)%E7
%B0%A1%E5%A0%B1.pdf，取用日期：2019 年 4 月 10 日。
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2. 研擬公辦開發政策：探討政府公辦整體開發方式取得興闢必要之公共設 施保留地，落實受益者負擔、改善環境品質，同時減輕政府取得公共設 施保留地之財務負擔。
3. 鼓勵辦理都市更新：按都市更新建築容積獎勵辦法條例之規定，協助開 闢或管理維護更新單元內或其周邊公共設施，其產權登記為公有者，得 依法計算獎勵容積。透過都市更新改善環境品質之同時，得以減輕政府 取得公共設施保留地之財務負擔。
(三)檢討現有公共設施服務水準
1. 檢視公共維生系統設施用地及其地下管線之安全性能，例如：水、電、
瓦斯、污水處理等，以保障居民生活、生命及財產之安全。
2. 檢視都市防災系統之暢通及健全，例如消防救災設施、滯洪設施、防災 道路等，以維持防災體系之順利運作。
3. 檢視休閒遊憩空間之提供是否充足，例如：都市計畫法第 45 條規定之公 園、綠地、廣場、體育場所及兒童遊樂用地五大設施應符合法律之面積 規定，以提升居民休閒生活品質。
4. 檢視都市空間與密度是否朝高齡者友善之方向設計，使都市空間能引導 社會經濟之發展，達到成功老化、在宅老化與延緩退休之服務水準。
(四)針對不必要之公共設施保留地進行解編
都市成長與都市化之過程，產生土地開發與公共設施需求問題，對於 政府財政負擔產生極大之壓力。從都市政策之觀點而言，政府除了必須運 用規劃手段，指導都市發展與土地資源之利用外，亦須衡量財政收支，如 何平衡運用於不同規模都市間之資源有效分配問題，政府須面對財政、財 務、效率及公平地處理有限的財源，並研究如何降低都市化所形成之成本 問題(賴宗裕，2016：229)。過去由於政府財源不足，只能透過都市計畫先 行劃定保留用地，暫時凍結潛在所需之用地，公、私有公共設施保留地之 所有權分別共有之情況普遍存在，導致公共設施未能有系統地加以興闢，
使所有權人蒙受特別犧牲之同時，土地亦未能獲得有效利用之雙輸情況。
因此，除了已開闢之公共設施用地之外，應清查檢討未開闢之保留用地，
因此，除了已開闢之公共設施用地之外，應清查檢討未開闢之保留用地，