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(五) 道路使用者付費收入
1999 年台北市議會財政建設委員會決議，要求市府應就公、民營事業 設施於市有道路上之利用程度研訂收費標準，以廣泛開闢財源，「北市市有 道路使用費計收標準」研擬初期預估市庫每年可進帳 10 億 3-19。「市區道 路使用費收費標準」附有「 市區道路使用費收費基準表」對豎桿、電力 設施物、電信設施物、交通設施物、電信、瓦斯、油品、石化設施用人（手）
孔、閥箱、自來水管線、家庭民生用瓦斯管線、電力管線、電信管線、油 品及石化管線、管路(道)、洞道等設施訂有使用費計算單位、公式及使用係 數。該標準基於使用者付費之原則，收取費用以增加市庫財政收入，卻未 納入私地主之土地同樣受到使用而應得到收費補償之規定，忽視同樣長期 受到公、民營事業機構使用土地之私地主權益。
貳、問題爭點
一、取消取得公保地期限之違憲疑慮
1993 年公布之司法院釋字第 336 號認為，1988 年修正公布之都市計畫 法第 50 條對公共設施保留地未設取得期限之規定「乃在維護都市計劃之整 體性，而都市計畫之實施，則為增進公共利益所必要，與憲法第 23 條及第 143 條並無牴觸。」換言之，大法官解釋認為都市計畫法對於公共設施保留 地未設取得期限之規定，並無違憲。據解釋令雖無違憲，然而由於「限制 使用」及「長期未被徵收」之現實情況，土地所有權人之權益仍然受到侵 害。都市計畫法第 50 條第 1 項及第 51 項規定，除不得為妨礙其指定目的 之使用外，僅得繼續為原來之使用或為妨礙目的較輕之使用，或申請為臨 時建築使用。被指定規劃為公共設施保留地之後，被合理補償及對待遙遙 無期，該不利益或與周圍土地使用上所得利益之差距，隨時間推移而遞增，
對人民財產權公平對待得合理性不斷受到挑戰與質疑。
財產權負有社會義務乃當代憲法之思潮，我國憲法第 143 條規定，「中 華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法 律之保障與限制。」上述規定可知，財產權負有社會義務須受必要之限制。
另，憲法第 23 條亦賦予政府為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社 會秩序，或增進公共利益之目的，可以法律限制財產權之自由行使。此一 規定亦是提供政府限制私人財產權之法律依據。政府或其他任何人不可無
3-19 聯合報 1999 年 8 月 10 日，第 17 版。
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償地限制或剝奪人民之財產權。亦即國家縱使基於公共利益等必要，依法 對人民之財產權剝奪應予以適當限制。1988 年修正都市計畫法第 50 條規 定，取消有關公共設施保留地之徵收期限，將我國公共設施保留地的保留 期限制度，從有期徒刑演變成無期徒刑，而導致原土地所有權人財產權受 到過度限制，以形同財產利益遭受特別犧牲，似應給予適當之補償，始能 符合憲法保障人民財產權之基本精神(賴宗裕，2016：553-554)。
陳明燦主張(2001：55-56、89-90)孫中山先生認為土地之「上級（最高）
所有權人」係屬國家，意旨國家可依整體建設之需，對土地進行有計畫之 利用、管理與支配等處分，此一理念即是對土地所有權課以社會（拘束）
義務，以達成「平均地權」之目標，顯見財產權之觀念已由「義務本位」， 禁制「權力本位」；再演進至「社會本位」。德國之相關作法，對於「有補 償義務之內容及限制規定」之情況，可透過「救援條款」方式予以處理，
其中，「困苦衡平給付」乃為常被使用之工具。「困苦衡平給付」之概念主 要源自於「可忍受性理論」等學說，其中較常應用之領域為「自然保育與 農業發展」，以解決期間之使用衝突，因知各邦亦陸續訂頒相關法令以資遵 循，以期能降低財產權社會義務之「強度」，進而提高其保障強度。
在政府未為徵收或價購之保留期間，其保留地所有權人均不得為「正 常」之使用行為，亦即會產生「土地使用」所有權人均不得為「正常」之 使用行為，亦即會產生「土地使用或收益禁止與限制 」之法律效力，並且 保留期間愈長，對保留地所有權人權益之負面影響愈鉅。因此，「取得期限」
與「損失補償」應是爭議之所在。其土地所有權人之權益長期處在「凍結」
狀態，因此，如何進行合理之「損失補償」，亦屬重要之議題。大法官釋字 第 336 號之公布，公共設施保留地所有權人所遭受之損失將被「合法化」，
此不僅違背法治國家之正當法律程序原則，亦容易滋生困擾與對立(陳明 燦，2001：101-201、104)。
大法官會議傾向於認為財產權課以過度的「社會拘束」，致人民受「特 別之犧牲」時，即屬於「徵收」侵害，必須進行補償。此一見解與德國普 通法院，基於平等原則所發展出的「特別犧牲理論」一致(賴宗裕，2016：
548、556)。隨著財產權保障思想的逐漸受到重視，在「所有權的調和」觀 念下，政府之行為或法規藉由限制或禁止財產權人之權利，而使其無法為 任何經濟上之合理使用，因而不公平的對財產權人造成負擔，使其承受原 應由大眾共同承受之財務負擔，即具有徵收之疑義，應給予適當之救濟。
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二、為保障人民財產權之他法補償所衍生之問題
根據我國司法院大法官歷次有關土地使用限制損失補償之解釋內容包 括 336、400 以及 440 號解釋令，「特別犧牲」一詞首見於 336 號，然實務 上，行政法院向來堅持「無法律之依據，人民即無從請求補償」。400 號說 明所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產 上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費 困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐 年辦理或以他法補償。440 號敘明主管機關對於既成道路或都市計畫道路用 地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行 使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。基 於解釋令之內容，主管機關相應提出他法補償之配套政策，雖然其中租稅 優惠、放寬臨時使用範圍、得與公有非公用土地交換等補救方案，對財產 權人具有一定程度上的補償作用，但是部分他法補償不僅效率有限，且衍 生諸多問題，茲列舉說明如下。
(一)捐地節稅
由於政府財源不足，無法如期徵收補償公共設施保留地之所有權人，
民間高收入之納稅義務人以低於公告現值購入公共設施保留地，在公告現 值之價值扣抵所得稅之作法曾經蔚為盛行。由於此舉影響政府實質稅收，
2004 年 1 月 1 日起改採實際取得成本列舉扣除金額後，申請人顯著減少。
稅務議題中經常可見之「避稅」(Tax Avoidance)以及「逃稅」(Tax Evasion)，避稅指的是採取完全合法的手段以減輕稅的負擔；逃稅意指採取 非法的手段減輕稅的負擔，兩詞可合併為「稅之逃避」(Tax Avoision)，兩 者對社會的資源分配與納稅人的行為選擇都有影響。在檢視漏稅缺口所產 生可能的成本時，可以發現政府財源明顯減少，或許可以想像政府提供如 常的服務，只是這個漏洞成本被以不同方式分配到納稅義務人身上，但實 際上可能會產生妥協的情況：有用的和無價值的政府計畫都被刪減。大家 都討厭「稅之騙子」(Tax Cheater)，但是這些稅之逃避究竟會不會傷害到其 他人，很難蓋棺論定，只能說他們的存在，對政府造成了一定的限制，這 個限制的好壞，基本上取決於政府做的是甚麼事，因為有些人會主張政府 浪費公帑的事件時有所聞。大部分的選民不擅長檢視關於政府效率的理論 與證據，他們知道自己支付稅款，也知道政府提供服務，但若沒有一個比 較的標準，他們將沒有辦法知道這是否有效率(Tullock, 2002: 63-70, 76)。
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(二)競標
行政院於 2003 年 11 月核定「中央補助直轄市及縣市政府取得既成道 路試辦計畫」，創設執行私有既成道路競標之機制，由中央補助地方部分經 費，協助地方政府設立財團法人採競價方式辦理收購都市計畫內私有既成 道路、公共設施保留地及非都市計畫內私有既成道路。但由於競價收購資 訊未廣為民眾知悉，得標者有集中在少數人或特定地區之情形，成效不彰
3-20。延續競標機制中央補助額度 15%，台北市政府工務局新建工程處歷年 公開競標私有既成道路之採購底價為公告現值 15%，以價低者得3-21。台北 市每年編列約三億元年度預算，平均僅能徵收十條既成道路，杯水車薪的 情況下，以此法取得，需要耗時數百年才能解決此一重大法律問題。監察 院調查報告指出3-22，試辦計畫開辦初期補助比率並未設限，由各地方政府 本諸競價精神，依政府採購法規定辦理，嗣行政院函示規定，自 2005 年 7 月 1 日起修正中央補助比率上限為收購土地公告現值 15%（超出部分由各 該地方政府自籌），各地方政府嗣後之既成道路取得標案，最高收購價格均 訂為公告土地現值 15%。政府悖離土地徵收條例及大法官釋字第 400 號解 釋之規範，不僅創設上開試辦計畫，企圖將政府依法應積極執行之公權力 行為，以契約自由原則為藉詞，遁入私法領域，更以與徵收補償顯不相當 之低價競標方式，藉以取得已開闢未徵收道路用地之產權。實務執行上，
2004 至 2007 年度政府合計取得既成道路 71.462 公頃，亦可謂相當程度達 到取得已開闢未徵收道路土地之目的。惟該成果卻係建立在政府怠於徵
2004 至 2007 年度政府合計取得既成道路 71.462 公頃，亦可謂相當程度達 到取得已開闢未徵收道路土地之目的。惟該成果卻係建立在政府怠於徵