以都市建設捐取得公共設施保留地之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班碩士論文. 治政以都市建設捐取得公共設施保留地之研究大立 ‧. ‧ 國. 學. A Study on Acquisition of Land Reserved for Public Facilities through Levying Urban Construction Charge. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 研究生：陳. i n U. 尚. v. 妤. 指導教授：賴宗裕博士. 中華民國一 ○ 八年六月 DOI:10.6814/NCCU201900922.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(3) 謝誌誠摯感謝恩師賴宗裕教授的指導；在兩年的寫作過程中，以其豐富的學術涵養及嚴謹的治學態度，不厭其煩地與學生思辨對話、授業解析，讓非科班出身的我，得以如期如願完成論文，感念師恩，銘記在心。在焦點座談與個別訪談的部分，感謝專家學者提供實務見解與多元論證，為研究內容注入豐沛的養分。承蒙陳明燦教授及洪鴻智教授於百忙之中擔任口試委員，事前悉心審閱，過程中提出精闢的批評與建議，使論文在最後階段，仍有機會調整，彌補闕漏與盲點，特此致謝。在政大地政求學問道的三年中，感謝顏愛靜老師、邊泰明老師、徐世榮老師、林左裕老師、陳立夫老師、林子欽老師、蔡育新老師、白仁德老師以. 政治大「朝聞道，夕死可矣」立。同時，感謝碩專班曾思源助教在學務後勤的服務，及林士淵老師等，讓我在課堂上深受啟發，拓展地政領域的新視野，誠所謂. ‧ 國. 學. 讓我們沒有後顧之憂。. 感謝期初報告之評論人蘇偉強學長，以及期末報告之評論人林銘峰先. ‧. 進提出寶貴的建議。感謝書瑜學姐的仗義，協助焦點座談會及口試的會務工作，彼此經常在夜深人靜埋首疾書時，相互加油打氣。在論文寫作過程，. sit. y. Nat. 感謝雲龍學長、俊堯學長、宥稜學姐、怡明、宏文、明哲、相怡、雲振、怡. io. 分享研究相關之文史資料。. al. er. 利、澤雯、曉彤以及俞瑄，給予我諸多鼓勵及幫助。感謝民間組織洪總幹事. n. v i n 這段辛苦充實的體驗，感謝由長至幼的家人們對我莫大的支持；接納 Ch U i e h n c g 我直觀式的跳躍思維，成就我追求真相的執著念想，包容我多重角色的未盡善美。中年有幸重返校園，研究之路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索；秉持求真之初衷，運行拙直之文筆，完成對生命的交代，充滿自我救贖的儀式感。謹以此短文，向一路同行的良師益友及家人至親，致上最真切的感謝。. 陳尚妤謹誌於國立政治大學地政學系碩士在職專班 2019 年 7 月. DOI:10.6814/NCCU201900922.


(5) 摘要台灣特殊歷史與政治發展背景，以計畫與建設先行，疏於財政評估與支應，主管機關在 1960 至 1980 年代將原為私有之土地劃設為公用之公共設施用地，其中尚未徵收或尚未以其他方式由政府取得其權利者為公共設施保留地。政府陸續以修法方式延長，乃至取消取得之年限，致發生已開闢實施之公共設施及未開闢、限制使用之公共設施保留地，長期未辦理徵收補償之不合理現象，截至 2017 年之統計，全國未取得之私有公共設施保留地面積為 27,959.63 公頃，若全數以金錢徵收補償取得，估計需財政經費數兆元。此舉導致人民財產權因此受到侵害，都市地區的民眾亦難以享受完善的公共設施服務，後續雖運用非金錢之他法補償手段取得土地，但卻產生諸多負面效應，問題之本在於政府未能善盡公共資源分配之調整者角色。. 治政大從法解釋角度綜合財產權之相關文獻，本研究發現我國司法制度對保立障人民財產權，以及財產權應負社會責任之衡平關係，已逐漸從模糊抽象 ‧ 國. 學. 演進至清晰具體，主管機關與相關單位應積極規劃加速取得私有公共設施保留地之公共政策與配套方案。綜觀世界都市建設之財源籌措，大多採取. ‧. 多元土地財政手段加以課徵費用，過程中必須有縝密且合理之徵費理念。過去為籌措財源取得土地，主管機關研擬都市建設捐徵收條例之草案，因. y. Nat. 捐之定位模糊、課徵項目繁瑣細碎，在審議過程中受到質疑而立法未果；同. sit. 時，由於民主社會之選舉制度，導致民意機關在決策過程中，往往做出反對. n. al. er. io. 及規避之行為決策，呈現出代議制度下之政府失靈現象。. i n U. v. 本研究運用焦點團體座談法以及個別訪談法深入探討，建議為加速取. Ch. engchi. 得公共設施保留地，應積極採取都市計畫手段、財務計畫手段，以及加強民眾參與之綜合機制。配合高齡化與少子化之社會結構變遷，地方政府應先進行通盤檢討，釐清必要之公共設施用地，對非必要之公共設施保留地加以解編還地於民。其次，採用費用填補之理念制定財務計畫，並基於使用者付費、受限者得償之理念，推動都市建設捐徵收條例之立法，該項臨時性的特別公課，應定期隨牌照稅最高為 5%附加徵收捐費，徵收年期上限為四年且不得超徵，若年限屆滿仍需繼續課徵再重新辦理；捐費收入由地方政府成立基金專戶，專款用於取得都市計畫地區已開闢及未開闢之公共設施保留地。搭配他法補償之相關制度，依特殊目的之設施需求，以及土地受限年期之長短，訂出分期分區之取得計畫，解決存在數十年不可逆之都市建設與土地財政問題，以確保人民財產權，並達提升都市生活品質之目標。關鍵字：都市計畫、公共設施、特別公課、財產權. DOI:10.6814/NCCU201900922.


(7) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 目錄第一章. 緒論 .......................................................................................................... 1-1. 第一節. 研究動機與目的..................................................................................... 1-1. 第二節. 研究範圍及內容..................................................................................... 1-6. 第三節. 研究方法及流程..................................................................................... 1-9. 第二章. 文獻回顧與理論基礎 .............................................................................. 2-1. 第一節. 文獻回顧................................................................................................. 2-1. 第二節. 理論基礎............................................................................................... 2-35. 第一節. 都市建設捐發展脈絡之探討............................................................... 3-19. 研究設計與訪談分析 .............................................................................. 4-1. ‧. 第四章. 學. 第二節. 立. 公共設施保留地發展脈絡之分析......................................................... 3-1. 研究設計................................................................................................. 4-1. Nat. y. 第一節. 政治大. 公共設施保留地及都市建設捐發展脈絡 .............................................. 3-1. ‧ 國. 第三章. 第三節. 綜合分析............................................................................................... 4-18. n. al. er. sit. 焦點座談與個別訪談分析..................................................................... 4-7. io. 第二節. 第五章. Ch. i n U. v. 都市建設捐徵收條例草案之研擬 .......................................................... 5-1. engchi. 第一節. 都市建設捐之課徵目標......................................................................... 5-1. 第二節. 都市建設捐徵收條例草案之架構研擬................................................. 5-5. 第三節. 都市建設捐徵收條例草案之試擬....................................................... 5-17. 第六章. 結論與建議 .............................................................................................. 6-1. 第一節. 結論......................................................................................................... 6-2. 第二節. 建議......................................................................................................... 6-6. 參考文獻 .................................................................................................................. 參 1 附錄一. 焦點團體座談會討論議題 ................................................................... 附 1-1. 附錄二. 個別訪談討論議題 ............................................................................... 附 2-1 I. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(8) 目錄. 圖目錄圖 1-1：研究流程圖 ................................................................................................1-12 圖 2-1：中央統籌分配稅款比例說明圖 ................................................................2-10 圖 2-2：財政公課類型分析 ....................................................................................2-23 圖 3-1：公共設施保留地取得問題之政策發展階段 ............................................3-17 圖 4-1：焦點團體座談流程圖 ................................................................................. 4-4 圖 4-2：個別訪談流程圖 ......................................................................................... 4-6 圖 4-3：取得公共設施保留地之計畫建議 ............................................................4-23 圖 5-1：都市建設捐徵收條例草案之架構 ..............................................................5-6. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. II. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(9) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 表目錄表 1-1：研究方法之應用目的 ................................................................................ 1-11 表 2-1：大法官解釋令歷次有關土地使用限制損失補償之分析比較 .................. 2-3 表 2-2：都市發展決策的四個特性 .......................................................................... 2-6 表 2-3：都市計畫法第 77 條規定之都市建設財源 ................................................ 2-8 表 2-4：地方政府收入來源 ...................................................................................... 2-9 表 2-5：2005 至 2015 年開發中國家平均每年對公共設施資金需求 ................. 2-24 表 2-6：土地財政主要工具表 ................................................................................ 2-31 表 2-7：國際都市建設財政籌措方式之分析比較 ................................................ 2-34 表 3-1：中央政府加強籌措財源取得公共設施保留地增修訂之法規 .................. 3-4. 政治大表 3-3：公共設施保留地課徵土地增值稅修法歷程表 .......................................... 3-8 立表 3-4：都市建設捐之理念與立法發展歷程 ........................................................ 3-20 表 3-2：我國的公共設施保留地取得問題與對策 .................................................. 3-6. ‧ 國. 學. 表 3-5：1974 年版都市建設捐條例草案說明表 ................................................... 3-21 表 3-6：1982 年版都市建設捐條例草案說明表 ................................................... 3-22. ‧. 表 3-7：1988 年版都市建設捐條例草案說明表 ................................................... 3-22 表 3-8：歷年都市建設捐草案版本比較表 ............................................................ 3-23. Nat. sit. y. 表 3-9：1989 年立法委員審查都市建設捐條例草案之意見 ............................... 3-25. io. er. 表 4-1：焦點座談會與談人基本資料表 .................................................................. 4-2 表 4-2：焦點座談會會務分配表 .............................................................................. 4-3. n. al. i n U. v. 表 4-3：個別訪談受訪人基本資料表 ...................................................................... 4-5. Ch. engchi. 表 4-4：個別訪談之安排表 ...................................................................................... 4-5 表 4-5：參與者對加速取得公共設施保留地之建議統計表 .................................. 4-7 表 4-6：參與者對都市建設捐課徵項目之建議統計表 ........................................ 4-12 表 4-7：參與者對都市建設捐課徵項目費率之意見統計表 ................................ 4-13 表 4-8：參與者對都市建設捐課徵開徵年限之意見統計表 ................................ 4-15 表 4-9：參與者對地方政府制定捐費使用辦法之建議統計表 ............................ 4-16 表 5-1：都市建設捐徵收條例草案條文對照表 .................................................... 5-21. III. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(10) 目錄. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. IV. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(11) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 第一章第一節. 緒論. 研究動機與目的. 壹、研究動機《管子·乘馬》言道：「地者，政之本也，是故地可以正政也，地不平均和調，則政不可正也；政不正，則事不可理也。」時代背景造就台灣都市計畫發展之特殊性. 1-1. ，實施都市計畫、事業計畫與財務計畫理應相互支. 應，編列足夠之預算方能進行公共設施用地之取得及設施之興闢。基於都市計畫之發展，主管機關將原為私有之土地劃設為公用之公共設施用地，因財源不足未能使各級都市計畫主管機關取得充分之財源，導致難以依法. 政治大. 加以徵收補償。在面臨屆期徵收的關鍵時刻，陸續以修法方式延長，乃至取消取得之年限，致發生已開闢實施之公共設施及未開闢、限制使用之公. 立. 共設施保留地，未辦理徵收補償之不合理現象。. ‧ 國. 學. 政府於 1960 年代採取發行債券籌措徵收財源、進行通盤檢討解編或縮編，及鼓勵私人投資建設等方式，但具體成效有限。1970 年代眼見加強籌. ‧. 措財源仍無法因應徵收補償之缺口，隨即改採延長取得年限之策略。面對滾雪球般的財務壓力，及不得不推進都市建設之現實 1-2，主管機關遂於 1988. Nat. 1-3. 。都市地區之開發建設，帶動土地價值上漲. io. er. 收之私有土地宣告無期徒刑. sit. y. 年修改都市計畫法，刪除公共設施保留地取得期限之規定，無異於向未徵甚至產生外溢效果，當然包含該私有之土地，致政府未取得土地之財政赤. n. al. 1-1. 1-2. 1-3. Ch. engchi. i n U. v. 台灣都市計畫之法律制度始於 1936 年，國民政府在 1939 年制定都市計畫法，嗣經 9 次修正至今，1945 年中華民國接管台灣後，仍沿用之。1949 年後有一百萬以上軍民移居台灣地區，尤其多占用公有都市土地建屋(即違章建築)居住，台灣地區當時之都市計畫令亦無法有效落實施行，直到 1964 及 1973 年二度大幅增補都市計畫法內容後，1964 年始行廢止日治時期 1936 年公布之「都市計畫令」，台灣地區之都市計畫法律體系始告確立適用於全部台灣地區(林明鏘，2014：174)。國民政府來台，從一開始作為復國跳板的統治思維，1950 年代 85%的國防預算明示，政府無心也無力照顧龐大移民及眷戶基本的住宅需求。戰後移民潮約有三分之一湧入首都台北，使得全市人口由 1946 年日人離台後的 27 萬餘人暴增為 1951 年的 56 萬餘人，然而當時都市發展的基盤建設跟不上人口成長速率，多數落腳於台北的移民只得自力救濟，各類非正式的棚屋、違建以克難之名在未開闢的公共設施用地上積累蔓延。 1960 年代執政者體認國際現實，轉化為捍衛文化中國的正統性與主體性，逐步借助國際力量，積極進行現代化的建設並制定都市計畫區域範圍(康旻杰，2015：27)。 1988 年取消取得公共設施保留地期限之修法時，同時增訂維護土地所有權益之相關補救規定，包括租稅優惠、申請臨時建築資格之放寬及其他配套方案等，但仍只是減輕負擔，並非解決問題。 1-1. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(12) 第一章緒論. 字雪上加霜：換言之，顯然政府已錯過取得公共設施保留地之最佳時機 1-4。政府欠缺足夠財源徵收公共設施保留地的主因之一，在於過去土地政策制度未能真正落實漲價歸公之理念，地方政府礙於財力有限，必須強化施政重點，施政目標與方向易於傾向將預算置於讓人民有感且顯而易見之項目，然已開闢之公共設施及債務負擔為不可逆之現實，應集思廣益尋求加速處理之解決方向，以落實憲法保障人民財產之權利，並健全法治社會之發展。私有公共設施保留地所有權人因政府財政困難無法加以徵收補償，導致所有權人數十年無法自由處分及利用，造成人民財產權之損失，在大法官釋字第 336 號首次定義其為「特別犧牲」，承認人民財產權使用受限而形成個人特別犧牲有補償之必要；釋字第 400 號具體說明國家應依法辦理徵. 政治大號明確表達，人民因都市計畫損害權利具有行政救濟請求權；釋字第 747 立號容許蒙受特別犧牲者，於無法律明文之情況下，得直接依據憲法規定向收加以補償；釋字第 440 號承認財產權之持續限制亦應補償；釋字第 742. ‧ 國. 學. 主管機關請求損失補償，使得主管機關已負有補償之義務，故不能拒絕。我國憲法第 15 條即揭櫫人民之財產權應予保障 1-5，同時於第 23 條規定財. ‧. 產權應負有公共利益之社會責任。法治國家以具體而具有民主正當性的法律條文為主要法源，憲法保障人民對法安定性的信賴，國家機關之怠惰，. y. Nat. sit. 其不利益不應歸由人民承擔。大法官解釋之法治觀念不斷演進，即特別犧. er. io. 牲之抽象解釋、補償要求至具體請求權與行政救濟權之確立，顯然他法補償已經不夠俱足，而以確定請求權方式進一步保障人民之財產權，主管機. n. al. Ch. i n U. 關應嚴肅且積極面對公共設施保留地之取得問題。. engchi. v. 釋字第 400 號說明，各級政府如因經費困難，不能對既成道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。自其 1996 年公告以來，主管機關陸續提出金錢以外之補償方式，結果顯示效率有限，並衍生其他問題，例如以捐地節稅，民間高收入之納稅義務人以低於公告現值購入公共設施保留地，並以公告現值之價值扣抵所得稅之作法，大量影響政府實際稅收，爾後修改相關規定；競標機制始於 2003 年，因專案執. 1-4. 1-5. 著眼於都市發展帶動土地價格上漲，政府取得公共設施保留地的成本不斷上升，1989 年時任內政部次長劉兆田在立法院說明時表示：「都市建設非做不可，愈早收購土地，從事建設愈划得來。」(立法院，1989a：196)。從清末進行土地清賦到日據時代全面普查測量土地，台灣土地制度的健全初步建立雛形，釐清土地產權歸屬，也間接強化華人社會有土斯有財的傳統思想，並奠定保障私人土地財產權的法律觀念；1947 年公布施行之憲法明文規定使得人民財產權獲得保障 (殷允芃等人，2013：174-178、261-262)。 1-2. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(13) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 行預算有限、成效有限且競標之底價往往低於法定徵收補償之價格. 1-6. ；主. 管機關透過公共設施保留地之容積移轉制度取得部分之土地，但引發環境與設施的容受力下降損及公共利益、私人資本套利尋租等問題，為解決容積移轉之利益落入私人所規劃之容積銀行制度，僅適用於不動產交易之熱區。取得公共設施保留地之替代方法很多，還有發行公債、區段徵收、市地重劃、都市更新協助開闢道路、與公有非公用土地交換等等。然而總結這些替代方案之取得成效實際有限，截至 2017 年之內政部營建署之統計，全國未取得之私有公共設施保留地面積為 27,959.63 公頃，具體換算約有 1,075 座大安森林公園之大，透過他法補償，政府取得之土地產權細碎、位置分散，進行整體規劃顯有困難，遑論興闢建設，影響都市地區之生活環境品質。. 政治大童遊樂場，應依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置；除具有特殊立情形外，其佔用土地總面積不得少於全部計畫面積百分之十，各縣市普遍未能達到法定標準. 學. ‧ 國. 依現行都市計畫法第 45 條規定，公園、體育場所、綠地、廣場及兒. 1-7. 。我們的都市環境裡存在一個不爭的事實，那就是實. 際發展的容積量比計畫容積量超出許多，該現象部分來自於容積率制度實. ‧. 施得過晚，部分是來自於容積率實施前的搶建行為。所以說，都市計畫區內每人可以享受的公共設施服務量原本就已經不足，公共設施保留地容積. y. Nat. sit. 移轉後都是容積總量增加，每個人享受到的公共服務量更少，都市環境品. er. io. 質將會更低落(邊泰明，2011：370)。公共設施保留地屬於現代化都市發展之公共財貨，亦為全體都市居民生活及生產之集體消費空間，中央及地方. n. al. Ch. i n U. v. 政府有責任將這些公共財，有計畫性地、階段性地提出施政方針，分期分. engchi. 區依法取得土地，或落實定期通盤檢討，解編不必要之用地，還地於民。都市公共設施保留地是都市計畫的產物，1973 年修法都市計畫法第 77 條增訂都市建設捐為實施都市計畫所需經費來源之一，而都市建設捐之徵收，另以法律定之。後續主管機關數次成立專案小組研擬草案，但未有實質立法進展。鑑於地方政府為實施都市計畫之財政需求，1986 年全國行政會議，省市地方政府提案，建議早日制定都市建設捐徵收條例，俾使地方政府得據以開徵都市建設捐。1988 年都市建設捐徵收條例草案研擬完成，基於與都市建設有關、受益者付費、徵收基礎廣闊、徵收成本較小、通則 1-6. 1-7. 台北市政府工務局新建工程處歷年公開競標私有既成道路之採購底價為公告現值 15%，以價低者得。台北市每年編列約三億元年度預算，平均僅能徵收十條既成道路。內政部營建署 2017 年底統計各縣市公園、綠地、廣場、兒童遊樂場及體育之計畫面積占都市計畫面積百分比前三高依序為澎湖縣 10.2%、高雄市 8.6%、屏東縣 6.3%，台北市 5%居中，新北市 1.2 居末。 1-3. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(14) 第一章緒論. 性質/地方自治及專款專用等六大原則，並言明捐費之使用領域，包括都市計畫公共設施用地取得、都市計畫公共設施之建設及維護、興建大眾捷運系統及其他有關都市建設事項。將都市公共設施的開發建設成本回歸都市地區居民負擔，除可解決地方財政經費短絀之外，並建立公共設施建設與維護成本之機制，以符合社會公平 1-8。1989 年提交審議時，立法委員為體察民意，避免增加人民稅賦負擔，並不傾向以加稅方式取得財源。普遍共識為應透過檢討財政收支劃分法增加地方預算財源，並召開公聽會以獲得民意之認同，財政部遂主動撤回草案。公共設施保留地，顧名思義，被徵收後的土地最終目的仍在公共使用，政府在過程中只是化私地為公地的「調整者」角色，但是由於政府組織的僵化、老化，政府官員觀念視野的偏狹，遂使「調整者」變成「債務人」. 政治大眾，則又成為一個無能力提供公共設施的供應者。研究政府行為之公共立選擇學者針對集體決策的過程進行觀察研究，認為政治程序中決策者，其的角色。政府面對保留地地主而言，是一個無能力的購買者；面對社會大 1-9. ‧ 國. 學. 行為動機與私部門的決策者並無二致，例如從政者望能夠獲取並維持政治權力，官僚則在希望能夠得到效用極大的滿足；以此一「政府」進行配置. ‧. 工作的冀望，可能會因「政府失靈」而落空， (林彥吉，1996：21-22)。回歸問題核心仍在於政府財政經費不足，1988 年以來各縣市政府徵收土地的. y. Nat. sit. 徵收經費來源，主要為中央及省府 75%補助款及地方政府 25%自籌款，地. er. io. 方自籌款中有一部分係徵收土地回收的增值稅及發行的土地債券，至於下一階段的設施興闢建設經費則尚無著落(游明進，1991：1)。. al. n. v i n Ch 綜上所述，多次修改都市計畫乃運用國家機器的力量，暫時將危機封 engchi U 存在時間的維度，並無法從根本上解決問題癥結，甚至引發了多重的後遺症。都市社會學家將都市公共服務視為集體消費，通常具有非生產性、無利可圖等特性(陳忠信，1990：68)，由於台灣地區特殊歷史與政治發展背景，使其都市發展進程迥異於先進發達國家。按正常做法是政府在都市發展之初地價尚低時，即將所需土地照價收買建設公共設施，等到都市發展起來，地價上漲時，再將土地視狀況出售或出租予開發者，依照計畫開發。然已開闢之公共設施及債務負擔為不可逆之現實，且大法官釋憲針對保障人民財產權益臻健全，政府應該承擔責任，制定並落實相關家政策，調和各種. 1-8. 1-9. 立法院，1988，「院總第 666 號(政府提案第 3383 號) 」，『立法院議案關係文書』：報 45-報 58。中國時報社論(1988/5/23)，1988，「在公共設施保留地上政府應擔任『調整者』角色」，頁 11-14，收錄於『公共設施保留地』，立法報章資料專輯第 19 輯，台北：立法院。 1-4. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(15) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 矛盾與困難，並在依法有據的前提下，加以制定與施行。基於上述的種種問題與矛盾，本研究擬根據都市計畫法第 77 條之現有法源，以「都市建設捐」為主軸，探討加速取得公共設施保留地的綜合方案，以踐行憲法保障人民財產權之規定，並促進都市建設之健全發展。. 貳、研究目的我國都市計畫地區從 1945 年光復時之 73 處，增至 2017 年 429 處，計畫面積從 25,300 公頃增至 483,014 公頃，國民政府遷台後數年體認國際現實局勢，遂以快速提振經濟為國家重要發展方針，積極進行現代化的建設，並制定都市計畫區域範圍。政策延宕及朝令夕改，造成盤根錯節的歷史共業；解嚴後代議制度的發展，民意代表往往為尋求選民的認同與支持而反. 政治大. 對加徵捐費。提出「大歷史觀」之學者黃仁宇(2004：299)在「萬歷十五年」論道：「當一個人口眾多的國家，各人行動全憑儒家簡單粗淺而又無法固. 立. 定的原則所限制，而法律又缺乏創造性，則其社會發展的程度，必然受到. ‧ 國. 學. 限制。即便是宗旨善良，也不能補助技術之不及。」本文希望就台灣都市計畫地區長久以來未能妥善處理的公共設施保留地議題，探討合理可行的解決方式，目的如下：. ‧. 一、本研究梳理公共設施保留地完整之歷史發展脈絡，期建立台灣公共設. Nat. sit. y. 施保留地相對完整之發展沿革，以釐清問題本質之客觀背景。. n. al. 捐」為主軸，提出整合性之內容建議。. Ch. engchi. er. io. 二、本研究針對如何加速公共設施保留地之取得進行探討，以「都市建設. i n U. v. 1-5. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(16) 第一章緒論. 第二節. 研究範圍及內容. 壹、研究範圍台灣都市計畫地區公共設施保留地之問題牽涉的層面既廣又深，包括都市計畫、財政計畫、財產權保障及立法協商等，如同一錯綜複雜之有機體，無法進行單一面向之拆解；應先梳理事件完整的發展脈絡，務實地加以探討因果關係，還原歷史真相，正視問題本質，方能提出務實之建議。由於本研究之目的在於提出適切之可行方案，因此，以過去文史資料及立法紀錄為本、對政府部門在不同階段推出的替代性政策進行回顧與檢討，探討取得各縣市都市計畫內之私有公共設施保留地之相關策略。一、空間範圍. 政治大. 本研究之空間範圍為台灣都市計畫地區之私有公共設施保留地，含未. 立. 取得已開闢及未開闢之公共設施用地，亦即採取「權利移轉說」作為判斷. ‧ 國. 學. 基準，而非「開發完成說」1-10。. 貳、研究內容. ‧. 透過研究動機及研究目的確立研究範圍的設定，本研究的主題將分為. y. Nat. 文獻回顧與理論基礎、公共設施保留地問題及都市建設捐發展脈絡，透過. n. al. er. io. 體的結論及建議。. sit. 研究設計進行焦點團體座談及個別訪談，經綜合分析訪談內容後，提出具. 一、文獻回顧與理論基礎. Ch. engchi. i n U. v. 首先，回顧台灣都市計畫地區公共設施保留地取得問題、現有法定之財源籌措方式、公共設施保留地取得方式檢討、都市建設捐之財政性質探討，以及回顧國際上都市建設財源之籌措實務，分析其中之利弊，從而汲取適合本課題參考借鏡之解決策略。其次，援引「集體消費理論」闡述公共設施之公共財本質，並以「公共選擇理論」之官僚體制下的政府失靈及代議制度下的政府失靈，分析取得土地效率不彰之關鍵因素，以作為後續探討之基礎。. 1-10. 根據大法官 400 號解釋令，既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷。基於道路因公共利益供公眾通行，同樣具有特別犧牲之性質，本研究設定將既成道路亦納入空間範圍。 1-6. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(17) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 二、公共設施保留地問題及都市建設捐發展脈絡根據立法院檔案及當時新聞報導等歷史資料，梳理自 1939 年公告實施都市計畫法以來，公共設施保留地取得政策更迭、政府部門施行各種以金錢補償或他法補償之替代方案，及其執行之效率與所產生的影響。其次，分析比較歷年都市建設捐草案之內容，包括課徵理念、稅捐費之性質定位、課徵項目及使用範圍等，並探討立法推動過程中窒礙之種種因素。三、研究設計與訪談分析本研究將歸納第一、二、三章之重點，研擬訪談之內容，邀請議題所涉各方之專家學者與政策執行者進行焦點座談，包括法學、財政及都市計畫等領域。再向財政專家進行個別訪談，進一步探討都市建設捐之性質定. 政治大談之各方見解與建議後，進行綜合分析，進而針對都市建設捐徵收條例草立案之課徵目標、課徵架構、草案試擬，及地方政府後續執行提出相關建議。位，與地方政府在財政施政領域的實務經驗。歸納彙整焦點座談與個別訪. ‧ 國. 學. 四、都市建設捐徵收條例草案之研擬. ‧. 分析歷年都市建設捐徵收條例草案、參考訪談結果以及世界都市建設財源籌措之案例，依照現代都市需求，及人口少子化、老齡化之社會發展. Nat. sit. io. al. n. 參、名詞定義. er. 之參考。. y. 趨勢，提出綜合性的解決方針及配套方案，提供立法及行政機關制定政策. 一、公共設施保留地. Ch. engchi. i n U. v. 都市計畫內之公共設施用地，係專供公共設施、公共設備或公用事業設施之用地，屬公有公用之性質。惟，私有土地經都市計畫規劃後，尚未徵收或尚未以其他方式由政府取得其權利者為「公共設施保留地」(王進祥，2018：4)。據內政部之解釋函令 1-11，可分為以下兩類： (一)依都市計畫法第 48 條至第 51 條之立法意旨，係指依同法所定都市計畫擬定、變更程序及同法第四十二條規定劃設之公共設施用地中，留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得者。 1-11. 內政部，1998，「都市計畫法所稱「公共設施保留地」之認定疑義」，內政部 87.6.30 台內營字第八七七二一七六號函。 1-7. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(18) 第一章緒論. (二)經各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所開闢使用，但尚未依法取得之公共設施用地，依前述都市計畫法之立法意旨，仍屬公共設施保留地。二、都市建設捐 1-12 源於 1973 年 9 月 6 日都市計畫法修正公布第 77 條規定，地方政府及鄉、鎮、縣轄市公所為實施都市計畫所需經費，其籌措之款項，列有都市建設捐之收入。同法條第二項規定，都市建設捐之徵收，另以法律定之。迄今未制定都市建設捐徵收條例。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. 1-12. Ch. engchi. i n U. v. 內政部營建署，「雙語詞彙對照表」，https://www.cpami.gov.tw/index.php?option=com_c ontent&view=article&id=101&Itemid=86，取用日期：2018 年 3 月 14 日。按營建署之說明，都市建設捐課徵對象為受益民眾，為便於課徵，常將建設捐附加於財產稅上。「捐」與「稅」性質不同，後者係屬長期性、普遍性之課徵，納稅人所得到之回報或受益屬間接性質，而「捐」則是為某特定目的而課徵，課徵對象為直接受益者，「捐」具有期限性及局部性。. 1-8. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(19) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 第三節研究方法及流程壹、研究方法社會科學之質化方法在描述發現與溝通方面具有相當的彈性，如果研究者非常嚴肅地運用他自己第一手經驗，便能建立基礎知識，而重新推論出新的研究優先順序，這種新崛起的建構知識方式，自然成為政策制定資訊的主要來源。政策研究者接納多元利害關係人之經驗、立場、態度、價值與世界觀，當然會造成社會研究的不確定性；在多元與自由化的民主文化中，任何政策皆需要有多元的解釋與價值，以涵蓋各種利害關係團體的利益與觀點(丘昌泰，1991：89)。本研究議題涉及面向廣泛，經文獻回顧發現，與本議題相關之研究方法大致可歸納為質化及量化；質化研究多數採. 政治大. 用文獻分析法及深度訪談法，量化研究多數採用問卷調查法、成本效益分析法、敘述統計分析法、ArcGIS 系統分析、建立理論模型假設等。經綜合. 立. 考量，本研究採用文獻分析法、歷史法、焦點團體座談法以及個別訪談法. ‧ 國. 資料，以期對相關政策提出具體之建議。. ‧. 一、文獻分析法. 學. 四種質化研究方法，最後再運用比較、分析、歸納等方式整理蒐集而來之. y. Nat. 本研究針對政府部門因財源短絀，造成無法如期徵收補償公共設施保. sit. 留地所有權人之發展過程及學界所提出之見解，進行資料蒐集，包括財產. er. io. 權論述、政府財政結構、取得公共設施保留地替代方案之檢討等；再針對. al. n. v i n Ch 行廣泛整合比較，以建立整體觀的邏輯思維，為後續焦點座談與個別訪談 engchi U 提供足夠的背景資料及理論依據。都市發展過程中所應具備的規劃理念、財源籌措及國際都市發展之經驗進. 二、歷史法都市計畫、土地開發與土地使用管制等公共政策於實踐中，可能存在爭議性或複雜性之問題，應以合乎科學之方法(如歸納法、比較法及類比法) 加以分析檢討。由於台灣都市計畫發展之特殊環境與歷史背景，應順著脈絡發展之時間軸梳理公共設施保留地問題與政策之更迭，以及政府部門施行的替代方案及其所產生的影響。除了分析法律意涵與統計數據之外，更應客觀地透過當時報章媒體或社論中，探索公共設施保留地取得之各方利害關係人之想法與實務爭點，以及都市建設捐徵收條例在立法過程中產生窒礙難行之種種因素。從相關史料中，檢驗歷史紀錄及遺跡，追究事實真相，並尋求其相關性，再予以概括論斷(賴宗裕，2018：2)。 1-9. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(20) 第一章緒論. 三、焦點團體座談法(Focus Group Interview) 台灣都市計畫、地政及財政各成獨立體系，雖有行政作業上之聯繫，但在精神與實質作法未能妥善結合，導致實務上事業計畫經費沒有財務計畫的有效配合，造成都市計畫與財務計畫脫鉤；政府部門數十年來想方設法尋求他法取得，卻衍生諸多都市發展問題及公益與私利之衝突矛盾；惟試圖解決該問題並具有法源依據之都市建設捐條例，在數十年間研擬諸多草案版本始終未能順利立法通過。本研究希望採取焦點團體座談，深入探索其中錯綜複雜之脈絡，以蒐集具有啟發性及前瞻性之研究資料。焦點團體研究法是指一群具有某些特定特質的人，於舒適包容的環境中，提供見解給研究者進行質化研究之方法(Krueger & Casey, 2009: 4)。透過集體討論之行為，研究者得以蒐集與談人對主題相關之意見與行為。討論是發展、. 政治大「習癖」(Habitus)之重要元素，運用焦點團體之研究方法可以協助研究者立探究集體表徵(Collective Representation)，藉此對意義之建構與行動之衝管理、確認個人認同之過程，對談互相交流所產生之共通點，是形成社會. ‧ 國. 學. 擊，提供寶貴之看法 1-13。該研究方法之目標，並不在於建立共識，重點在於透過團體動力之效應，引發與談人對探討主題之覺知、感受、態度與想. ‧. 法，從而廣泛蒐集多元意見，而非順從他人之觀點。應用焦點團體研究法蒐集質化資料，具有探索發現已知與未知、深入了解脈絡與背景，及如何. y. Nat. sit. 詮釋相關資料之三大優點(Morgan, 1998: 12)。焦點團體座談之結果，有利. er. io. 於進一步修正前置假設與研究設計，實務上，一些公眾組織在實施某政策前，會先採焦點團體座談進行政策之發展與測試，有助於發現合適的法規、. n. al. Ch. i n U. v. 條文、法律或政策所需之規範與準則(Krueger & Casey, 2009: 12)。四、個別訪談法. engchi. 憲法第 19 條規定人民有依法律納稅之義務。其明示無法律明文，人民無納稅之義務，即所謂「租稅法律主義」。美國大法官 Holmes 曾說：「納稅是文明的代價(Adams, 2001: xxv) 」在現代化國家治理中，財政為庶政之母，國家或地方的稅捐收入是各級政府之物質基礎，政府有了充裕的財力，方能進行各項建設與投資，提高社會福利及公共設施服務水準，增加經濟活力促進社會發展。根據財政收支劃分法第 18 條及都市計畫法第 77 條之規定，確立了都市建設經費來源，即都市建設捐之之正當合法性，然我國 1-13. Callaghan, G., 2005, Accessing habitus: relating structure and agency through focus group research. Retrieved March 5, 2019 from Sociological Research Online database on the World Wide Web: http://www.socresonline.org.uk/10/3/callaghan.html 1-10. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(21) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 現行法對稅捐的概念並未加以明確定義。本研究認為對於都市建設捐之財政性質，有釐清探討之必要，因此設計個別訪談法，與財稅專家學者討論確認稅捐性質，並進一步了解地方財政的運作情形。本研究先將訂出訪談大綱及相關議題，由受訪者依據實際研究及經驗提供專業意見，進而分析出相關結論與建議。表 1-1：研究方法之應用目的研究方法. 應用目的. 文獻分析法. 以過去文史資料及立法紀錄為本，對政府部門在不同階. 歷史法. 段推出的替代性政策進行回顧檢討，期建立台灣公共設施保留地相對完整之發展沿革，以釐清問題本質之客觀背景；並藉此分析都市建設捐徵收條例草案數十年來未. 政治大透過與談人從各種理論與實務面向，發表對政府長期未立能完成立法之因素。. 焦點團體座談法. 能取得私有公共設施保留地之癥結、因此所衍生諸多問. 個別訪談法. ‧ 國. 學. 題之看法、建議之解決方案，及其對主管機關數十年尋求立法未果之都市建設捐徵收條例之觀點，進而綜合分. ‧. 析出加速取得公共設施保留地之建議。. 資料來源：本研究整理. y. Nat. er. io. sit. 貳、研究流程. 本研究主要分為六章如圖 1-1 所示，第一章為「緒論」說明本研究動. n. al. Ch. i n U. v. 機、目的、範圍及方法；第二章為「文獻回顧與理論基礎」，回顧台灣地區. engchi. 公共設施保留地問題、現有法定之財源籌措方式、公共設施保留地取得方式檢討，並回顧國際上都市建設財源之實務，作為研究之參考依據。理論基礎援引「集體消費」理念闡述公共設施之公共財本質，並以「公共選擇理論」之官僚體制及代議制度之政府失靈現象，分析取得土地效率不彰之關鍵因素。第三章為「公共設施保留地及都市建設捐發展脈絡」，根據歷史資料及文獻，歸納分析公共設施保留地問題演進歷程、都市建設捐研擬之變遷及推動立法的過程；第四章為「研究設計與訪談分析」，彙整第一、二、三章之重點，研擬訪談內容，採訪專家學者之專業見解，探討如何加速取得公共設施保留地，並作為研擬都市建設捐徵收條例草案之重要參考。第五章為「都市建設捐徵收條例草案之研擬」，整理相關文獻及訪談結果，提出都市建設捐徵收條例草案之課徵目標、架構及草案試擬等內容。第六章為「結論及建議」，依據研究結果提出結論及建議。 1-11. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(22) 第一章緒論. 第緒一論章. 研究動機與目的. 研究範圍與內容. 課題本質與影響之探討. 理論基礎. 國際都市建設財源之實務回顧. 立. 公共選擇理論. 都市建設捐發展脈絡之探討. 公共設施保留地發展脈絡之分析. ‧ 研究設計. y. n. al. sit. 進行焦點座談及個別訪談. er. io. 第都條五市例章建草設案捐之徵研收擬. 集體消費理論. 之實務政治大. Nat. 第研訪四究談章設分計析與. 文獻回顧. 學. 第公市三共建章設設施捐保發留展地脈及絡都. 文獻回顧與理論基礎. ‧ 國. 第文二獻章回顧與理論基礎. Ch. i n U. 訪談結果分析. engchi. v. 都市建設捐徵收條例草案之研擬. 課徵目標. 架構研擬. 第結建六論議章與. 草案試擬. 結論與建議. 圖 1-1：研究流程圖資料來源：本研究繪製. 1-12. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(23) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 本章第一節先就課題本質與影響進行探討，回顧台灣地區公共設施保留地問題、現有法定之財源籌措方式、公共設施保留地取得方式檢討、其及都市建設捐之財政性質探討，從多重面向解構問題，進而釐清爭點。其次，回顧國際上都市建設財源之籌措實務，分析其中之利弊，從而汲取適合本課題參考借鏡之解決策略。第二節首先針對都市公共設施通常具有非生產性、無利可圖等特點，採用「集體消費理論」闡述公共設施之公共財本質；其次，以「公共選擇理論」之官僚體制下的政府失靈、代議制度下的政府失靈，分析取得公共設施保留地政策效率不彰之關鍵因素，以作為後續研擬綜合建議之基礎。. 學. ‧ 國. 立. 政治大第一節文獻回顧. 壹、課題本質與影響之探討一、公共設施保留地問題回顧. ‧. 台灣地區近代都市發展進程有著特殊的歷史背景，由於都市計畫與財. Nat. sit. y. 政計畫配套失靈，導致政府未能按時程依法取得公共設施保留地，不僅侵. io. er. 害了人民的財產權，都市環境品質亦無法適當提升。再者，基於財源不足而提出的他法補償，在執行的過程中亦對租稅正義、社會公平及環境容受. n. al. i n U. v. 力等方面造成衝擊。此外，計畫用地取得之零碎與不足，使得都市公共建. Ch. engchi. 設無法進行整體性及連續性的發展，致都市硬體設備缺乏競爭力、居民生活福祉有待改善。 (一)對財產權之侵害 1. 保障財產權之重要性 Munzer(1990: 81-87)重新詮釋 Hegel 的思想，認為在平等原則下，財產權是藉由讓人民擁有保護道德與政治之權利，促進人格權的健全發展。在投射理論(Projection Theory)之基礎下，財產權亦具有增進自我意識、自我整合之功能，人民透過自由行使財產權利，獲得自我創造之機會；人民自我整合健全，在社會中的表現越臻良好。我國憲法第 15 條即揭櫫人民之財產權應予保障，李惠宗(2016：56、58、135)主張法治國家係建立在社會共同體所同意的客觀法律秩序，其以人民得預見法律規範內容及其法律效果 2-1. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(24) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 為要素，此種可預見性，以具體而具有民主正當性的法律條文為主要法源。信賴利益保護基本上源於憲法保障人民對法安定性的信賴，以及憲法對財產權保障之規定，國家機關之怠惰，其不利益不應歸由人民承擔。 2. 損失補償請求權與行政救濟之觀念變遷 (1)特別犧牲理論之援引特別犧牲之理論源於德國，我國司法院大法官釋字第 336 號首見「特別犧牲」一詞，說明因人民財產權使用受限而形成個人特別犧牲並應予補償之必要性。李建良(2006：711、725)認為公共設施保留地，因保留加於土地所有權人之不利益，隨時間之延長將呈遞增之結果；若對權利之個別損害，已達特別犧牲之程度者，自應予以補償，始合乎憲法保障財產權之意. 政治大人民可主張該項限制違背憲法，而請求除去之。李震山(2009：638-639)強立調特別犧牲應予補償之理由在於逾越犧牲界線，國家應保障人民之尊嚴，. 旨；因財產權之限制而受有特別犧牲之損害，而法律上缺乏補償之規定時，. ‧ 國. 學. 一方面係尊重人民就其作為人之基本權利範圍內之自律自主權；另一方面係反映在國家不能將人民工具化或物化，過度渲染犧牲小我、完成大我之. ‧. 團體意識，以違反人性之犧牲為代價。對於特別犧牲之補償，係對人格自主權侵害的彌補與尊重，即屬尊重人性尊嚴之具體表現。林明鏘(2014：196). Nat. sit. y. 亦主張人民財產權因公共設施保留地未辦理徵收補償，事實上先供公共設. io. er. 施使用，受到非法剝奪，在制度上應承認受害人民享有公法上之徵收補償請求權，始能速迫各級主管機關面對並解決該法律問題。. al. n. v i n Ch 在實務上，行政法院對於蒙受特別犧牲者之損失補償，向以「無法律 engchi U 規定，即無補償」為其一貫見解(陳立夫，2017：17)。釋字第 400、440 及 747 號解釋亦援引「特別犧牲」之說法，逐步從承認「財產權之持續限制亦應補償」至明確闡釋特別犧牲者具有「徵收地上權之請求權」，如表 2-1 所示。釋字第 742 號之解釋文中明確表達「都市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。」再者，陳立夫(2017：29-30)主張釋字第 747 號容許蒙受特別犧牲者，於無法律明文之情況下，得直接依據憲法規定向主管機關請求損失補償，其他蒙受特別犧牲者如釋字第 400、440 號，基於平等原則，自亦得直接依據憲法第 15 條規定向主管機關請求損失補償；此際，因主管機關已負有補償之義務，故不能拒絕，但對於其補償方法、補償額度、主管機關仍分別有行政裁量及判斷餘地之權限。 2-2. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(25) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 表 2-1：大法官解釋令歷次有關土地使用限制損失補償之分析比較解釋號數. 336. 400. 解釋爭點. 權利損失與救濟. 損失補償請求權與救濟途徑. 都市計畫法第 50 條關於公提出「特別犧牲」一詞，無法律依據，因此共設施保留地未設取得期但未敘明財產權受限程人民無損失補償之限之規定，是否牴觸憲法第度之定義。請求權。 15 條保障財產權之意旨。政府對於私有之既成道路土地不予徵收，是否牴觸憲法第 15 條保障財產權之意旨。. 因形成公用地役關係，所有權人對於土地已從自由使用收益，構成「特別犧牲」。. 僅說明國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，未具體解釋人民有無損失補償之請求權。. 在依法徵收或價購之前政治埋設地下設施物妨礙土大地權利人對其權利之行. 應享有受相當補償之權利，且承認財產權之持續限制亦使，致生損失，形成其個應補償，未具體解人之「特別犧牲」。釋人民有無損失補償之請求權 2-1。. 742. 都市計畫定期通盤檢討變更，如其中具體項目有直接限制一定區域內特定人或可得確定多數人之權益或增加其負擔者，得否就其該部分提起訴願或行政訴訟。. 基於有權利即有救濟之憲法原則，應許其就該部分提起訴願或行政訴訟以資救濟，始符憲法第 16 條保障人民訴願權與訴訟權之意旨。. io. y. sit. 因權利受損，適用訴願法及行政訴訟法有關違法行政處分之救濟規定。. er. Nat. al. ‧. ‧ 國. 立. 學. 440. 台北市市區道路管理規則第 15 條對於使用既成道路或都市計畫用地之地下部分，既不徵購又未設補償規定，是否與憲法保障人民財產權之意指相符。. n. v i n Ch 土地所有權人因公路穿越逾越所有權人社會責任 U i e h n c g 地下，至逾越其社會責任所所應忍受範圍，形成個人 747. 土地所有權人得依本解釋意旨，請求應忍受範圍，得否請求需用之「特別犧牲」，而不依需用土地人向主管土地人向主管機關申請徵徵收規定向主管機關申機關申請徵收地上收地上權。請徵收地上權者，土地所權。有權人得請求需用土地人向主管機關申請徵收地上權。. 資料來源：本研究整理. 2-1. 李建良認為釋字 440 號明白承認「財產權之持續限制亦應補償」，較之釋字第 400 號之保護意旨又向前邁進一步。但 440 號末尾指出：「至既成道路或都市計畫用地之徵收或購買，應依本院釋字第 400 號解釋及都市計畫法第 48 條之規定辦理。」仍維持釋字第 400 號之基本立場，未能有所突破，殊為可惜(2006：721-722)。 2-3. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(26) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. (2)特別犧牲之判斷原則台灣地區長久以來未依法取得私有公共設施保留地，學界普遍認為是對人民財產權的一種侵害。按大法官第 400 及 440 號解釋令，說明對於財產權人之形成特別犧牲者，政府應籌措財源或以他法加以補償，大法官認為對於財產權之限制，應從其「目的」、「手段」及「結果」，以衡量判斷是否構成財產權之限制，並加以論定是否構成財產權人之特別犧牲(或屬財產權人應負擔之社會義務)。其次，學說上關於特別犧牲之判斷基準，有認為：(1)如對財產權之侵害已屬完全剝奪所有權，或其限制已使所有權本來之效用已無從發揮，形成剝奪時，即構成特別犧牲；(2)如對所有權之限制未達前項之程度時，則依限制目的可再分為：①為增進公益之積極目的所為之偶然的、外在的侵害應認為構成特別犧牲；②但若為防免災害之發生. 政治大別犧牲者。對於土地利用之限制，可就限制之目的、手段形態、限制程度、立損失程度、土地狀況及條件、社會需要(社會情狀)、限制期間、有無既得權而對財產權之使用加以限制，則屬內在於財產權之社會制約，並未構成特. ‧ 國. 學. 益等複數要素，綜合判斷是否形成土地所有權人之特別犧牲(陳立夫， 2011：157-158；2017：20)。就特別犧牲之年限定義，在學說及實務上至今. ‧. 仍未有普遍一致之見解。陳立夫(2003：34-35)主張，公共設施保留地之使用限制是否構成特別犧牲，就限制期間而言，應以都市計畫之計畫期程 25. y. Nat. sit. 年為限，所有權人所蒙受之損失是為重大，應可解為已達特別犧牲之程度。. er. io. 公共設施依都市計畫法之規劃進度，主要係預計 25 年內之發展情形為. al. n. v i n Ch 面向，這種未雨綢繆之行政計畫，係以人口之增減作為計畫之重要基礎， engchi U 具有期效性及其規範之約束力，故不能以徵收財源短絀作為無限期徵收補. 之訂定，包括區域範圍內之經濟、交通、衛生、國防、文教及休閒娛樂等. 償公共設施保留地之正當理由。廖義男(2008：132)認為，地方政府以經費不足為由，對長期保留之公共設施保留地不進行取得，其理由並不正當，其怠於作為亦可歸責。對實施及維護都市計畫整體性之目的而言，應已過分而違反比例原則，應已構成違法侵害人民財產權之情形，土地所有權人應可提起行政救濟及請求國家賠償。就台灣都市地區公共設施保留地之特別犧牲者，在執行分期分區取得時，應考量其凍結使用之久暫性，以及已開闢完全無法使用或未開闢可臨時使用等等，作為取得計畫之順序考量因素。. 2-4. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(27) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. (二)他法補償之兩面刃未依法徵收補償取得之公共設施保留地具有「公益犧牲補償」及「缺乏市場價值」之特殊性質，政府部門因此給予所有權人稅負減免，以為補償方式之一，例如從 1977 年起陸續修法減徵、免徵土地增值稅。然發展至容積移轉制度公布實施之後，符合各地方容積移轉制度規定之公共設施保留地，在具有利基誘因之客觀條件下，逐漸被民間投資業者視為具有「市場價值」之商品，進而投入資金加以取得，對於經由買賣移轉非原始取得之所有權人，在後續之移轉亦適用免徵土地增值稅之規定，造成隨都市地價上漲之增值未能落實漲價歸公，且易流於短期炒作移轉之結果。該項質變之模糊不明是否背離最初立法意旨之期待，有待進一步的探討與論述。由犧牲化至商品化質變所產生之消費者剩餘，一般會被經濟市場視為租利. 政治大資源的使用為一些人獲取租金，而這租金的來源是一些會產生負的社會價立值的活動，舉例而言，私人的壟斷常是尋租的結果。大部分的人會憎惡從. 而為之競逐之標的。公共選擇學者 Tullock(2002: 43-45)對尋租的定義認為：. ‧ 國. 學. 消費者到壟斷者的移轉，因為壟斷者贏取了消費者剩餘；然而從整體社會的角度來看，他們並沒有損失，所以要擔心的只是所得重分配之問題。申. ‧. 言之，針對他法補償制度之設計，應考量分配公平正義之要素，在政策實踐中進行滾動式檢討。由此不難理解捐地節稅修法以實際取得成本做為抵. y. Nat. sit. 稅之規定，以及容積銀行制度由政府做莊避免該租利淪為私利之立法意. er. io. 旨，然畢竟這些基於政府財源不足所衍生的替代政策如同一把兩面刃，一方面取得了部分私有公共設施保留地，另一方面造成諸多分配公平正義等. n. al. Ch. 問題，造成社會觀感分歧。 (三)對都市發展之影響. engchi. i n U. v. 根據台北市工務局公園路燈工程管理處之統計，台北市已完成闢建之公園綠地 937 處，人均綠地面積約為 5.85 平方公尺 2-2，人均享有公共設施之比率普遍低落，對於市民福祉、產業發展、都市定位及都市競爭力皆有所影響，台灣都市地區公共設施之發展由於土地取得遲滯，導致未能有系統且及時加以興闢。隨著都市不斷發展演進，Jacobs(1961: 564-565, 584-585) 強調城市像生命科學一樣，有許多變數同時異動，並以微妙的方式相互關聯而成為一個有機體。過去將城市簡化為封閉之二維變數關係的規劃理念. 2-2. 台北市政府工務局新工處，2018，「台北市已開闢公共設施用地處數及面積統計」， https://parks.taipei/parks/m1/pkl_parks_m1s2.php，取用日期：2019 年 3 月 15 日。 2-5. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(28) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 並無法解決城市的問題，應以生命科學的社會工程取而代之，才可能賦予城市生命力。活力十足的城市具有解決問題所需的了解、溝通、創造和發明的神奇本能，如同擁有自我再生的種子，有足夠的能量對自身以外的問題與需要，永續發展下去。在全球化的衝擊下，都市建設發展面臨諸多挑戰與困境，Hopkins(2001: 25-27)主張都市發展各項決策具有互賴性(Interdependence)、不可分割性 (Indivisibility)、不可逆性(Irreversibility)及不完全預見性(Imperfect Foresight) 等特性，簡稱「4 I」原則，如表 2-2 所示。互賴性意指某一行動結果受到另一行動之影響，反之亦然。不可分割性表述不能採取任意縮小量體而行動，例如一條道路，唯有當我們完整的興建連接兩個區位，其功能才是真正有用的。不可逆性是指我們採取某一行動，之後再以其他行動取代之，. 政治大界定，但不確定性依舊存在。台灣都市地區存在許多面積龐大、產權細碎、立位置分散之私有公共設施保留地，進行整體規劃顯有困難，遑論興闢建設，必須付出顯著的代價。不完全預見性說明，即使在決策時某些預期可以被. ‧ 國. 學. 就國家發展願景及提升城市競爭力而言，儘速建立取得私有公共設施保留地之整體觀及財政觀，刻不容緩。. ‧. 表 2-2：都市發展決策的四個特性. io. (Irreversibility). y. (Indivisibility). n. al. 不可逆性. sit. (Interdependence). 不可分割性. 不完全預見性 (Imperfect Foresight). er. Nat. 互賴性. Ch. engchi. i n U. v. 定 A 行動結果受 B 行動義的影響. 行動增量的規模影響行動的價值. 可採取的行動要回復到先前的狀態需要成本. 未來有一種以上的可能. 範取決於道路通行（或例. 土地（或道路）價值. 連接兩個區位的道路必須完整，且寬度足以容納車輛. 道路改道或拓寬需成本. 工作機會能以不同的速率在不同的區位增加. 隱行動不能分開考慮喻. 連續的邊際調整不具效率或不可能. 歷史及動態是重要的. 不確定性不可排除. 反考慮行動組合的影響應. 考慮變動的規模. 採取行動之前，考考慮行動、後果及價慮相關的行動值的不確定性. 可用土地）. 資料來源：Hopkins, 2001: 26 2-6. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(29) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. (四)都市計畫法之相關問題依照都市計畫法第 26 條及都市計畫定期通盤檢討實施辦法第 25 條之規定，都市計畫經發布實施後，不得隨時任意變更。但擬定計畫之機關每 3 年內或 5 年內至少應通盤檢討一次，對於非必要之公共設施用地，應變更其使用。已劃設而未取得之公共設施用地，有保留必要者，應策訂其「取得策略」，擬具可行之「事業及財務計畫」，納入計畫書規定。申言之，若主管機關依法定期進行通盤檢討，視實際需求解編公共設施保留地，抑或制定財務計畫並擬定取得策略，勢必會大量減少目前公共設施保留地未能取得之問題。台灣都市計畫法的內容以及管制手段大都源自美國或西方歐美社會的. 政治大. 專業知識繼受，與華人社會生活習慣並不相同；所以在具體實踐經驗上顯示，都市計畫法之應然與實際呈現狀況，有相當大的落差，此種落差，在. 立. 法學界稱之為「規範赤字」現象，造成法律的威信大受挑戰，人民並不完. ‧ 國. 學. 全依據都市計畫法規範的內容，進行庶民生活，連地方主管機關都想迴避法規範之內容，不確實依法行政，因為居民抗爭的壓力過大，透過民意代表或議會對行政機關的不斷施壓，使得都市計畫法的施行，總是會有相當. ‧. 大的規範赤字出現。都市計畫法為實現改善居民生活環境與促進城鄉均衡. y. Nat. 發展，往往課以各級主管機關一定之作為義務，但各級都計主管機關常因. n. al. Ch. er. io. 範效力(林明鏘，2014：174-176、179)。. sit. 人力、財力甚至專業能力之缺乏，致都市計畫法該等條文，無從發揮其規. i n U. v. 都市計畫主要計畫書需載明實施進度，並明文該實施進度應就其計畫. engchi. 地區範圍預計之發展趨勢及地方財力，訂定分區發展優先次序，且每 3-5 年至少應通盤檢討一次；其中之公共設施保留地經通盤檢討若無變更之必要，主管機關應儘速加以取得。林明鏘(2014：185)強調唯有透過通盤檢討，才能共同考量土地環境之承載總重，預測地區人口成長或衰退趨勢，以及市場產集之未來發展情事，而非補破網或拼布式的個案變更所能取代。廖義男(2018：126-127)於分析釋字第 747 號時認為，若主管機關怠於執行此項職務，實已違反都市計畫之規定而構成違法。即使其執行解為有行政裁量之空間，此行政裁量之空間隨保留狀態若長達 30 年之時間應已縮減為零，而已無不作為之裁量餘地。基於 747 號創設土地所有權人應有主動請求地上權之徵收請求權，按同一法理，亦應承認公共設施保留地長期未為取得之特別犧牲者，具有徵收請求權，主管機關應無不為徵收之裁量餘地，而須為地價之補償。 2-7. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(30) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 二、現有法定之財源籌措方式 (一)都市計畫法第 77 條之規定 1. 經費籌措之來源為改善居民生活環境，並促進市、鎮、鄉街有計畫之均衡發展，都市計畫法應運而生；都市生活之經濟、交通、衛生、保安、國防、文教、康樂等重要設施，係經由都市計畫事業的實質建設而加以成就。都市計畫法 77 條明訂實施都市計畫所需之經費，應從年度預算、工程受益費之收入、土地增值稅部分收入之提撥、私人團體之捐獻、中央或縣政府之補助、其他辦理都市計畫事業之盈餘，以及都市建設捐之收入，都市建設捐之徵收，另以法律定之，如表 2-3 所示。然都市建設捐自 1973 年修法增列以來，數. 政治大表 2-3：都市計畫法第 77立條規定之都市建設財源十年來遲遲未能順利立法完成。. 說明. ‧ 國. 學. 來源. 一、編列年度預算二、工程受益費之收入. ‧. 地方政府每年編列工務預算。工程受益費徵收條例於 1971 年公布實施，近年各縣市幾近停徵。三、土地增值稅部分收土地增值稅稅收主要來自於都會型城市，土地增值稅入之提撥 2-3 稅收占各縣市政府稅課收入(不含統籌分配稅款)比重，大多超過二成，為縣市政府主要財源之一(財政部統計處，2013：3 )。四、私人團體之捐獻如：捐地節稅，造成政府稅收嚴重損失，因此 2004 年 1 月 1 日起，個人購地捐贈公共設施保留地給政府，在申報綜所稅捐贈列舉扣除金額時，必須改採土地實際取得成本認定(王智賢、羅子誼，2005：193-194)。五、中央或縣政府之補助如：中央都市更新基金、中央補助直轄市及縣市政府取得既成道路之經費等，經費有限。六、其他辦理都市計畫事業之源自地方政府辦理區段徵收或市地重劃等相關事業所盈餘取得之經費，如「臺北市土地重劃抵費地出售盈餘款基金」，經費有限。七、都市建設捐之收入 1973 年修法增列都市建設捐為地方政府財源籌措方式之一；1974 至 1988 年多次提出草案，但未能立法完成。資料來源：本研究整理. n. er. io. sit. y. Nat. al. 2-3. Ch. engchi. i n U. v. 平均地權條例第 51 條規定土地增值稅之收入「以供育幼、養老、救濟、濟貧、衛生、扶助殘障等公共福利事業、興建國民住宅、徵收公共設施保留地、興辦公共設施及推廣國民教育之用。」其涵蓋面向之廣，實際分派至興辦公共設施之經費有限。 2-8. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(31) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 2. 現有財源之分配制度 Musgrave(1978：6)指出政府財政有三項基本目標：建立資源的有效配置、合理調整所得與財富分配、維持就業與物價的安定，強調「配置」、「分配」及「安定」的重要性。國家政策必須尋求以商品化為邏輯的資本積累，過程予以去商品化為邏輯的社會化過程間的動態平衡，在資本積累與民主正當性間尋求動態平衡(陳忠信，1990：76)。政府部門對於環境初步的建構必須有大量的資金（例如，交通網路的建設），許多對建構環境的投資有所謂的外部效應，當一條新的道路建立之後，即使未曾參與投資的人仍然可以享有交通便利，因為搭便車的心理，所以資本階級對這方面的投資意願會很低，因而國家必須藉由稅收來取得資金以發展在環境與土地的建設(陳東升，1995：31)。. 治政大及分類，皆規定於「財政收支劃分法」，依據財劃法，地方政府收入來源如立表 2-4 所示：學. ‧ 國. 我國屬於中央集權之財政制度，有關各級政府財政收支之劃分、調劑. 表 2-4：地方政府收入來源稅課收入. 地方稅：房屋稅、地價稅、土地增值稅等。. ‧. 國稅：遺產稅及贈與稅、菸酒稅。. sit. y. Nat. 統籌分配稅款：中央統籌、縣統籌。地方立法課徵：臨時課稅、附加徵收。. io. 非稅課收入. al. er. 收入來源. 規費、罰款、財產等收入。. n. v i n 調劑型收入 C h 一般型補助、專案型補助、計畫型補助。 engchi U 資料來源：財政部 2-4. 中央統籌分配款原為地方政府應有的稅課收入，在平衡同級政府間財政不均是其為何要建置之主要理由：其功能在於彌平地方財政不均，縮減城鄉差距，而以透明化的公式統籌分配之，其立意雖美，卻爭議不休。有關各級政府之分配比例，以及同級政府在公式中指標之權數，都不易以學理或科學方式處理，仍為政治運作下的產物，此為爭議之所在；因權數的變動，攸關各地方政府分配額度，因而就不得不爭，如圖 2-1。其實，導致各地方政府爭錢的最大原因，仍是地方財政收入不足，連一向被視為最富. 2-4. 財政部，「地方政府收入來源」，http://www.mof.gov.tw/public/Attachment/1121917255 940.pdf，取用日期：2018 年 1 月 12 日。 2-9. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(32) 第二章. 文獻回顧與理論基礎. 裕的台北市，也需舉債度日(于宗先、王金利，2008：65)。地方政府財源不足且日益惡化，因此各地方政府除了爭取中央統籌分配款之外，同時也極力爭取中央對地方之補助款。除了地方平均所得會影響公共支出外，上級政府對地方補助也是重要的影響因素。在台灣現行的財政收支劃分法諸多限制下，地方政府也常依賴上級政府的補助來興建公共設施，但是上級補助地方之多寡與公共支出呈現何種關係，以及補助額度是否存在著政治力之介入，都會影響到公共建設之施政品質。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖 2-1：中央統籌分配稅款比例說明圖. i n U. 資料來源：賴宗裕，2016：223. Ch. engchi. v. 稅目之劃歸，地方政府雖可表述意見，但決定權仍在於中央政府。1999 年修訂之財政收支劃分法，賦予地方政府依「地方稅法通則」之稅課立法權，以提高地方政府之財政自主性，該稅法通則於 2002 年才經立法院通過後實施。2010 年「中央統籌分配稅款分配辦法」修法後，將直轄市分配比例調高，而縣市分配比例則降低。地方政府的權限受到許多限制，無法自主地進行地方自治。地方財政的問題是現今台灣中央與地方最大的爭議處。「財政收支劃分法」將大量的稅收集中中央，只剩下小額稅收給地方政府，使得地方政府難以推動各項建設。台灣財政赤字已是不爭的事實，由於近年來政府採取若干租稅減免措施，包括某些租稅項目的稅率下降，如政府為了推動經濟自由化與國際化，逐年調降關稅。就賦稅平滑理論(Tax Smoothing Theory)而言，稅率在長期. 2-10. DOI:10.6814/NCCU201900922.

(33) 以都市建設捐取得公共設施保留地之研究. 上是穩定的，具隨機性。台灣長期稅收份額呈下降走勢，因而符合理論所要求的經常支出占 GNP 的比例也應下降，但實際情形：政府歲出份額並未隨 GNP 的增長而下降，卻具有「Wagner 公共支出擴大」現象。爰此，政府歷年來預算赤字主要源自於支出不斷膨脹而稅收不增反減之結果。政府自 1990 年以來，造成財政赤字續擴大，不是因為對抗景氣循環而採取擴張性財政政策，而是因倒行逆施之結果(于宗先、王金利，2008：267-268)。是以，若全數依賴中央政府補助取得私有公共設施保留地，並不切實際。檢視台灣地區現行法律規定，地方為興辦都市建設之財源，除了稅收及中央補助款之外，尚有課徵都市建設捐一途。 3. 以都市建設捐為財源之探討. 政治大. 隨著現代化進程演進，都市計畫範圍不斷擴大，政府卻沒有充裕的財源進行用地取得及興闢，使得都市計畫淪為形式上為規劃而規劃之窘境，. 立. 與現實情況明顯脫節。吳明真(1977：參-陸、207-214)針對 1970-1980 年代. ‧ 國. 學. 公共設施保留地取得方式不當、法令規定之缺失及財源不足等三面向探討，參酌各國解決相關問題之措施、檢討當時稅制並提出原則性之建議；其認為都市建設捐為都市建設重要財源之一，但開徵新稅影響層面甚鉅，. ‧. 因此該捐費之徵收應審慎研議，並於適當時機實施。蕭正祥(1990：1-4, 85-89). y. Nat. 探討為何財源較為充裕之台北市，在執行徵收收公共設施保留地之政策亦. sit. 有延宕之情況產生；針對財源部分，研究結果建議應儘速制訂都市建設施. n. al. er. io. 徵收條例、提高土地公告現值接近市價以增加土地增值稅之收入、提撥汽. i n U. v. 車燃料使用費一定比例做為徵收之價款，及繼續發行公債以支應不足之差額。. Ch. engchi. 目前中央與地方自治團體財務狀況不佳，且社會福利支出的迫切優先需求，林明鏘(2014：189)主張要求中央或地方政府實列都市建設經費，用以取得公共設施保留地、興闢建設及維修養護等面向並不務實。如能將都市建設捐之法規條文善加立法執行，課徵收入專款專用於都市建設經費，方有機會解決都市建設長久以來之沉疴，並符合租稅法律主義之基本要求。政府歷次修法，最後取消取得公共設施保留地之期限限制，但又無財源徵收，如此勢必使地主權益受到嚴重損害，曾廣田(1980：190-194)參照國際間英、美、日、韓、泰等國家開徵類似性質的租稅，主張開徵都市建設捐目前已被認為最可靠的財源之一。我國現階段的都市發展，開徵都市建設捐為必要的手段，雖然整頓舊稅極為重要，但開徵新稅亦時勢所趨。基於受益原則及考慮納稅能力，稽徵原則(1)按受益原則仍以財產為課徵標 2-11. DOI:10.6814/NCCU201900922.