都市建設捐之課徵目標

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

5-1

第五章 都市建設捐徵收條例草案之研擬

政府公共政策應追求最大多數人的幸福。英國哲學家邊沁主張，所謂 至善就是為最多人帶來最大的幸福，並認為國家、市場和科學界唯一值得 追求的目標就是提升全球的幸福(Harari 著，林俊宏譯，2017：26)，都市公 共政策亦應如是。都市是承載人類群聚活動的綜合體，都市裡的公共設施 是伴隨著經濟生產所衍生的特殊空間，形塑經濟與非經濟之都市化過程。

都市化現象源於人口增加及國家經濟結構轉變，該趨勢除了增加人與人之 間經濟上之依賴外，所衍生的擁擠現象開啟了政府新的角色：防範潛在衝 突之發生。政府為了疏導擁擠現象必須採取種種規範性的措施並加速公共 設施之建設，而各種政策與規範的實施，均會造成政府支出之增加。

第一節 都市建設捐之課徵目標

都市作為「集體消費」之空間單元，在人口密度集中的都市是提供公 共財貨與服務有效率和便利的形式，然私部門因其無利可圖而迴避參與公 共服務之投資(Castells, 1977: 459-462)。公共設施係為增進公共利益之建 設，且多數公共設施對周邊生活環境品質的改善，具有正向效益，甚至產 生空間外溢效果；公共設施作為集體消費之財貨，國家組織於是乎從社會 資源的「提供者」進化為「再分配者」。由於政府不是利潤的追求者，必然 會有財源的問題，就政府提供公共財而言，財源籌措最常見的方法是課稅、

使用費收入及其他收益(莊翰華，1997：54-55)。

台灣都市地區公共設施保留地長期以來未能依法取得，且公共設施普 遍不足之情況，可視為法律基礎及政策環境不穩定，及政府單位對基礎建 設投資有限，所產生之政府失靈現象。「公共選擇理論」之解構政府失靈，

基於承認政治人自利動機，並將政治領域視為另外一種市場。公共選擇學 者認為政府並不會有系統地追求公共利益極大化，而是假設政府官員會試 圖尋求其私人利益極大化(Tullock, 2002: 53)，且其缺乏競爭的環境，造成官 僚體系行事欠缺效率及保守心態當道，使得政策失敗或選擇避重就輕(梁孟 君，1997：16)。此外，在民主政治的選舉競爭之下，民意代表受到自利心 態之驅使，以選票至上為原則，在財政的議題上，民之所好為支出，民之 所惡為租稅，導致其在決策過程中，偏好選區的利益勝過整體的社會福利，

即使加稅勢在必行，卻往往會做出反對及規避之行為決策(于宗先、王金 利，2008：264-275)。在公共設施保留地取得期限之修法及都市建設捐條例

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

之立法過程，往往隱含諸多政治的因素，是行政官僚、民意代表、立法部 門等在協商過程中，透過辯論、讓步及妥協下所產生的結果。

地方自治團體之公共支出，若過分藉由上級政府的財政移轉來支應，

除易造成依賴心理而吝於自籌財源及節流支出外，更對地方應自為立法並 執行之自治事項推展不利，在學理上亦會造成所謂的「捕蠅紙效果」

(Flypaper Effect)，即計畫型及專案補助款，將誘使該自治團體過度擴張有 補助項目之公共支出，影響財政資源的效率使用。是以，為解決地方財政 困窘問題，除應健全諸如財政收支劃分法、公共債務法等財政法制外，各 地方政府更應本諸財政自我負責精神，依地方特性落實各項開源節流措 施，以紓緩自治團體的財政窘困(朱澤民、李顯峰、林恭正，2013：30)。因 此，都市建設捐作為都市公共建設的主要財源，課徵辦法之研擬應朝以下 之課徵目標：

一、健全都市建設財源

由於人口大量且快速往都市集中，使得國家組織對公共設施之規劃、

興建乃至財源取得等方面，遭受巨大的挑戰。面對快速增長的都市人口及 公共設施之缺口，財政能力未能滿足公共設施發展之需求，地方政府迫於 思考尋找財源的多元管道，是全球都市共同面臨的課題。地方政府有了充 足的財力，方能進行各項都市建設與投資，提高公共設施服務水準，增加 都市可居性與都市經濟活力，促進都市均衡發展。當前地方政府課稅收入 缺乏彈性運用餘地，地方自治建設經費難於籌措適當財源支應都市公共設 施建設。平均地權條例第 51 條規定，依本條例施行漲價歸公之收入，以供 育幼、養老、救災、濟貧、衛生、扶助殘障等公共福利事業、興建國民住 宅、徵收公共設施保留地、興辦公共設施、促進農業發展、農村建設、推 展國民教育及實施平均地權之用。該條例雖明文規定徵收公共設施保留地 及興辦公共設施之財源，然依法漲價歸公之收入包括地價稅及土地增值 稅，支應之範圍如此廣大，實際分配至徵收公共設施保留地及興辦公共設 施之經費畢竟十分有限。再者，土地增值稅係以「公告土地現值」來計算 應納稅額，不是依市場交易之「實價」計算。近年來，各縣市公告土地現 值占一般正常交易價格比率由 2004 年平均 67.5%逐年提升，至 2014 年已 達 86.3%，惟該現值與「土地交易市價」存有落差，尚無法反映真實市場

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

5-3

交易行情，向來為各界所詬病 ^5-1。財政部遂以「房地合一，實價課稅」之 理念提出改革方案，2015 年立法院通過修正所得稅法部分條文修正草案，

反應出稅制長期造成「漲價歸私」，間接導致地方政府之稅收財源短絀。

中央統籌分配款原為地方政府應有的稅課收入，在平衡同級政府間財 政不均是其為何要建置之主要理由：其功能在於彌平地方財政不均，縮減 城鄉差距，而以透明化的公式統籌分配之，其立意雖美，卻爭議不休。導 致各地方政府爭錢的最大原因，仍是地方財政收入不足。地方政府財源不 足且日益惡化，因此各地方政府除了爭取中央統籌分配款之外，同時也極 力爭取中央對地方之補助款。台灣現行的財政收支劃分法諸多限制下，地 方政府也常依賴上級政府的補助來興建公共設施，但是上級補助地方之多 寡與公共支出呈現何種關係，以及補助額度是否存在著政治力之介入，都 會影響到公共建設之施政品質。都市建設捐的課徵理念，應從根本上解決 地方都市政府建設財源不足之問題，並以專款專用方式讓都市計畫與建設 相輔相成、導向正軌。

二、提高生活環境品質

都市計畫法第 45 條規定：「公園、體育場所、綠地、廣場及兒童遊樂 場，應依計畫人口密度及自然環境，作有系統之布置，除具有特殊情形外，

其佔用土地總面積不得少於全部計畫面積百分之十」。內政部營建署 2017 年底統計各縣市公園、綠地、廣場、兒童遊樂場及體育之計畫面積占都市 計畫面積百分比前三高依序為澎湖縣 10.2%、高雄市 8.6%、屏東縣 6.3%，

台北市 5%居中，新北市 1.2 居末。截至 2017 年之內政部營建署之統計，

全國未取得之私有公共設施保留地面積為 27,959.63 公頃，具體換算約有 1,075 座大安森林公園之大。政府應正視財政困難之問題根本，結合都市計 畫與財政手段，因應少子化與老齡化之人口結構變遷，提出解決都市建設 經費來源問題，並提供福國利民之公共設施規劃方案。依照都市計畫法第 77 條所示之都市建設捐作為都市建設財源之一，其課徵應訴求專款專用之 機制，並以改善都市環境品質、增進居民福祉為考量。

5-1 財政部統計處，2013，「近 10 年土地增值稅結構變動與趨勢」，http://www.mof.gov.t w/File/Attach/63962/File_1935.pdf，取用日期，2019 年 1 月 10 日。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

三、建立公平合理機制

1992 年前已發布實施之都市計畫，大多未於都市計畫書表明財務計 畫，或附帶規定公共設施用地採區段徵收或市地重劃方式辦理之取得方 式，致公共設施保留地之取得及興闢需透過一般徵收方式辦理，其費用全 由政府負擔。統計全國尚未取得公共設施保留地約 2 萬餘公頃，所需徵購 費用計約 7 兆餘元^5-2。公共設施為無排他性、無敵對性之公共財，具有公 共利益，公共設施對周邊生活環境品質之改善，具有正向效益，甚至產生 空間外溢之效果；公共建設之財源若皆由政府負責提供，容易造成全體納 稅者變相補貼都市地區之建設，形成資源使用不公之迷思。享受開闢公共 設施之使用者應繳費以致公平合理，因此，對於公共設施作為集體消費之 財貨，政府部門的角色應從社會資源之提供者進化為再分配者。再者，基 於特定經濟行政目的，臨時性的特別公課只有在其收入不會被過高的行政 成本耗盡之情形下才具有意義；因此，應思考如何有效設計簡單便利之課 徵方式，例如在既有費用項目隨附徵收，簡化稽徵手續、降低稽徵成本，

以達有效率地實現經濟或社會任務。爰此，都市建設捐之課徵應基於關聯 性、公平性、簡易性，並考量其指定用途與使用者付費之觀念，建立公平 合理之機制而為之。

5-2 內政部營建署，2013，「都市計畫公共設施保留地檢討變更作業原則」。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

5-5