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3-21
貳、都市建設捐草案內容之探討
一、1974 年版本草案
台灣省財稅單位為適應日漸擴大之都市建設經費需求，於 1974 年擬定 都市建設捐徵收條例草案，報請中央研議，以便完成立法後付諸執行。按 當時估算，台灣地區每年捐額收入可達 76 億元，10 年可徵得 760 億元：其 十年內台灣地區共需都市建設經費約 2,100 億元，故都市建設捐開徵，即可 解決大約百分之四十之都市建設經費，對都市發展幫助甚鉅(吳明真，
1977：173-174)。條文中對之相關規定彙整如表 3-5 所示：
表 3-5：1974 年版都市建設捐條例草案說明表
課徵項目 稅率 內容分析
新建、增建、改建房屋 造價 5% 1. 財源可靠且少有逃漏之虞 2. 不利於推動國民住宅政策 3. 引導都市土地之低度利用 4. 未考量災損房屋重建或改建
之減免 公司或營利社團之未分配盈
餘及特別公積金
20% 1. 恐降低投資意願
2. 對新創立、規模較小、風險 較大之企業不利
設有工廠之營利事業，按其登 記資本額一次性課徵
1% - 對公共設施用地，徵收土地收
購價款之平衡捐3-28
50% 1. 符合受益者負擔及地利共享 之理念
2. 於保留地收購前課徵有失公 平 ； 於 公 共 設 施 完 成 後 課 徵，因地價上漲，所需資金 恐有不足之虞
資料來源：摘要彙整自吳明真，1977：173-177
3-28已核定公布實施都市計畫區內商業區、住宅區及工業區土地，就各計畫區主要計畫核定 公布之公共設施保留地公告現值總額，扣除其為各級政府所有土地公告現值後餘額之 50%，為徵收都市建設捐之數額，除以各該計畫區內商業區、住宅區、工業區土地公告 現值總額，求得每元應徵都市建設捐額計課。
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資料來源：摘要彙整自游明進，1991：76-77 三、1988 年版本草案
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公共設施建設成本的分擔方式，關係著政府與人民間，及人民與人民 間權利的重分配。若所實施的為一個不健全的制度，則常易導致土地開發 利益鉅額歸私(暴利)，或開發的社會成本由少數人承擔的不公平現象(暴 損)。對土地使用制度上的公平作法，大致可分為三類(游明進，1991：85-86)：
(一)自給自足型的成本分擔方式
要求開發地區自行負擔因其土地開發，或土地使用變更行為而增加的地 方性公共設施成本，如市地重劃、區段徵收、開發影響費、強迫捐地以 及開發許可制的規劃利益等。
(二)取回不勞而獲增值利益的成本分擔方式
取回土地變更時所產生的增值利益以回饋社會，如土地增值稅與開發許 可制中的規劃利益。
(三)要求負擔社會成本的成本分擔方式
要求開發地區自行負擔其開發行為所產生的社會成本，如開發影響費的 關聯費及交通擁擠費等。
1988 年之草案版本其立法精神採用了取回不勞而獲增值利益，以及要求 負擔社會成本的成本分擔方式兩種，以體現使用者付費及受益者付費之社 會公平，具有指定用途、受益負擔、使用者付費、專款專用之稅法特徵。
此外，汽車牌照稅、汽油、柴油、燃料油費之附加徵收，顯示出起草者對 都市環境可能造成汙染之社會成本，隱含「肇因者原則」之特別公課理念。
四、1989 年立法院審查之意見
在立法院審議過程3-29，委員為體察民意，避免增加人民稅賦負擔，並 不傾向以加稅方式取得財源。普遍共識為應透過檢討財政收支劃分法增加 地方預算財源，並召開公聽會以獲得民意之認同，如表 3-9 所示。
3-29 審議前 2 年即 1987 年，立法委員王金平、張堅華等 27 人向行政院提出質詢，指出台 灣省公共設施保留地尚未依法徵收達 2 萬公頃以上，凍結人民財產 6000 多億，民怨四 起，政府威信受到嚴重影響。委員們要求降低公共設施保留地配置標準、積極獎勵私 人或團體投資興建公共設施、自動勘免公共設施保留地各項土地課稅(經濟日報 1987 年 3 月 23 日第二版)。
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3-25
表 3-9：1989 年立法委員審查都市建設捐條例草案之意見
立法委員 所持立場 原因與建議
洪文棟 贊成 1. 建議修改條文部分內容。
張堅華 同意 1. 建議協商調整財政收支劃分法，充裕地方財源。
2. 建議低收入戶免徵。
王金平 有條件同 意
1. 支持受益者付費、使用者付費。
2. 通過後，使地方自治單位備而不用，有需要時有理 論、法源之依據，且因民選關係，其將慎用。
饒穎奇 不反對 1. 有擴大城鄉差距之虞。
2. 建議做整體性、合理性、公平性之考慮，再加以實 施。
蔡勝邦 不明確 1. 課徵項目過於廣泛。
2. 用途範圍優先順序應做詳細規畫，使效益提高。
3. 建議舉辦公聽會。
陳桂清 反對 1. 應體察民意，反對加稅。
2. 建議調整已開徵稅收之稅率即可，主張撤回。
沈世雄 反對 1. 缺乏民意基礎，稅上加稅。
2. 調整中央與地方財政收支劃分法。
3. 應考量低收入戶的負擔能力。
洪昭男 反對 1. 應以建立良好課稅制度為目標，反對臨時性質特殊 用途稅。
2. 杯水車薪，無法達到足夠籌措之經費財源。
3. 課徵項目繁冗，易引發人民不滿及地方政府之不便。
4. 建議舉辦公聽會。
趙少康 反對 1. 恐招民怨，步工程收益費之後塵。
2. 建議以其他方式徵收。抗爭小、效果大。
李勝峰 反對 1. 整體檢討財稅制度。
2. 主張撤回。
張世良 反對 1. 未來在地方政府推行實施並不可行，因地方民意代 表不願加稅，招致民怨。
2. 應從調整財政收支劃分法著手。
吳海源 反對 1. 此為勞民、苛民之苛稅。主張撤回。
張俊雄 反對 1. 杯水車薪，效益不大。
2. 調整財政收支劃分法。主張撤回。
資料來源：摘要彙整自立法院公報 78(21)：192-205、78(49)：195-207
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(三)小結
由於時代更迭、社會經濟條件的提升，雖然歷年來的都市建設捐條例 草案版本各有不同，立法意旨皆圍繞在促進都市發展、增進生活舒適便捷、
都市建設成本的公平負擔，並對被劃設為公共設施保留地之所有權人儘速 取得財源進行補償。就政府倡議開徵任何新的稅捐或稅制改革而言，有形 無形都會遭遇阻力，例如過去基於國防政策之需開徵防衛捐，基於教育政 策之需開徵教育捐等情形。都市建設捐之立法與開徵，從建立地方財政制 度而言，本於取之都市、用之都市之理財原則，應儘量爭取納稅人之支持 與合作，惟政府在政策上決定勢在必行，雖有困難阻力，終需克服。
在民主政治的選舉競爭之下，民意代表往往以選票至上為原則，導致 其在決策過程中，偏好本身選區的利益勝過整體的社會福利，即使加稅勢 在必行，卻往往會做出反對及規避之行為決策。在民主政治體制下，為討 好選民，製造利多的支票就會越多，不但提出減免賦稅，同時提高社會福 利與救助金額、興辦各項建設之計畫，利多支票的兌現與執政利多措施的 執行。民主社會的政治人物認為勝選才是王道，公共選擇理論將政治市場 的個體視為經濟人，以自利為動機，按照追求自己福祉最大化而採取行動，
此為民主政治選舉制度下難以迴避之政府失靈現象。
綜合歷年都市建設捐草案之內容，未將其「捐」之財政性質進行分析 定位，同時將不動產財產稅附加、增值回饋、特別公課納入課徵理念，造 成稅費不分之混淆，「稅」是一種強制性的貢獻，以提供對政府施政的支持，
而「費」則是為了提供特定的設施之興建成本，有特定原因、目的、課徵 對象與範圍，這也間接造成立法委員當初對於課徵項目之廣泛，產生稅上 加稅之抗性，類似實務上中國大陸徵收城市建設稅所引發之爭議與矛盾，
包括(1)稅種名稱有違稅理；(2)徵稅對象模糊；(3)計稅依據不明確；(4)差別 稅率增加稅收難度。本研究主張都市建設捐應屬「臨時性之特別公課」，基 於特殊籌措資金之目的而課徵之類別，實現使用者付費、受限者得償之理 念，係為地方自治需要，應運而生之「特別稅課」，為非稅公課之擴大應用，
具有特定經濟與社會任務，應化繁為簡排除不動產財產稅附加，避免造成 重複課稅的錯覺；同時應不包含基於受益負擔之增值回饋(受益費)課徵理 念。此外，基於「捐」的財政屬性，條文需明定落日條款。建議立院審議 時，能博採眾議，邀請專家學者舉行公聽會，期使草案更為周全合理，俾 完成立法程序後，地方政府得以順利開徵都市建設捐，進而有助於地方財 政之改善，以利都市建設之推行。
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