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市建設捐」空有法源卻未臻立法完善，面對財政短絀艱難而未能依法取得 私有公共設施保留地，及都市公共設施服務水準普遍未能達標之問題，應 基於使用者付費、受限者得償之原則，建立公平合理之費用徵收制度。透 過都市建設捐徵收條例之立法完成，政府部門徵收捐費取得改善都市集體 消費空間之財源，妥善地將社會資源進行再分配，從而保障私有公共設施 保留地所有權人之權利、進化都市機能、增進城市競爭力並增進居民之整 體福祉。
貳、公共選擇理論(Public Choice)
世界銀行在「1997 年世界銀行發展報告—變革世界中的政府」(World Bank, 1997: 4)中指出，每個政府之任務的核心有五個基本課題：(1)建立法 律基礎；(2)維持不被扭曲的政策環境，包括總體經濟環境的穩定；(3)投資 社會服務與基礎設施；(4)保護弱勢者；(5)保護環境。台灣地區公共設施保 留地由於過去多次立法修改、刪除取得期限，長期以來未能依法取得且公 共設施普遍不足之情況，可視為法律基礎及政策環境不穩定，及政府單位 對基礎建設投資有限，所產生之一種政府失靈現象。數十年來都市建設捐 立法未果的原因一在於，立法機構之民意代表偏好選區利益勝過整體社會 福利，即使加收捐費勢在必行，卻做出反對及規避之決策，無疑是代議制 度下的另一種政府失靈現象。政府失靈之情況在全球以各種不同的形式持 續發生，公共選擇理論學派從經濟角度對這議題進行深入探討；公共選擇 學者將政治市場的個體視為經濟人，以自利為動機，探討政治及公共政策 失靈之根本原因。
一、理論內涵
公共選擇理論基於承認「政治人」自利動機，將政治領域視為另外一 種市場，是一種貼近現實視角；在這基本命題下，探討政府行為的效率性，
同時探索使政府決策及執行能更有效率的法則及制約體系，以增進整體之 社會福祉是該學派的理想。公共選擇強調人與人之間的交換關係，不論在 經濟或政治領域，重要的是交易過程，良好的制度會構成高效率的交易環 境，有效率的政策才會出現。在自由選擇、交易及合作中，國家的作用就 是透過規則的制定與實施，促進自由選擇及交易的機制(梁孟君，1997：
14-15)。
在解釋政治決策過程的模型中，公共選擇以經濟學一貫採用的「方法 論之個人主義」為基礎－即以個人追求其本身效用極大化為基本前提，對
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個人單位之間在非市場互動之下的經濟關係進行實證性的分析，跨越了個 人行為與集體選擇之間的鴻溝，彌補了以往經濟模型只探討個人單位之間 在市場互動之經濟關係的不足(林彥吉，1996：22)。本研究認為公共設施保 留地近半世紀未能徵收補償、依法取得，及都市建設捐徵收條例空有法源，
一直未能取得行政及立法機關之共識加以立法完成，與官僚體制下之政治 失靈以及代議制度下之政治失靈有關，茲就公共選擇理論之角度分述之。
二、官僚體制下的政府失靈
在市場出現公共財、外部性、資訊不對稱寡占壟斷等現象時，市場發 生扭曲，價格機能無法充分發揮，也就產生了市場失靈現象，市場便會要 求一個獨立於市場之外，有執行能力及決斷能力的第三者介入，以導正原 有的扭曲結構，於是乎，政府介入乃成為順理成章之舉。藉由政府介入之 力量，將外部成本轉換成行為人自身所應付出的代價，或營造出資訊充分 流 通的 環境 ，力 求降 低體 系內 之 交 易成本 (梁孟君， 1997：14-15)。
Tullock(2002: 53)主張認為政府並不會有系統地追求公共利益極大化，而是 假設政府官員會試圖尋求其私人利益極大化。官僚體系(Bureaucracy)傳統上 被認為是一個負面的字眼，雖然也有人假設官僚所關心的是追求公共利益 極大化，但畢竟人就是人，官僚對自己的福祉比對公共利益更感興趣，要 如何設計一個機制以引領官僚為了自己的利益而服務我們其他人的利益是 需要積極思考的問題。
從某方面來說，官僚體系成員的行為與從事業餘愛好者相似，但有兩 大區別：第一，官僚所花費的成本不多，因為他們主要是使用別人的資源。
第二，大部分的官僚真的認為他們所做的不是只為了自己的利益，而是為 了國家或其服務之官僚機構。他們或許是對的，因為大部分的官僚都極端 保守，要改變他們舊有的觀念需要很長的時間 (Tullock, 2002: 16, 59)。官僚 體系是政策的規劃及執行者，但在政策產出上存在著衡量上的困難，則是 官僚體系下政府失靈的首要因素。同時，由於缺乏競爭的環境，造成官僚 體系行事欠缺效率及保守心態當道，使得政策失敗。此外，訊息不對稱的 環境，更是造成政策難以貫徹之要素之一(梁孟君，1997：16)。
在官僚體制部門之間未能有能有效合作溝通，往往是公共政策與民間 需求脫軌之根源之一。過去都市計畫新增編定，政府組織不斷擴大，部門 之間缺乏協調及一致性，未能周全考慮地方政府建設與維護之財政能力，
導致私有公共設施保留地長期受到凍結，未能依法獲得合理之補償，且政 府在提出他法補償之政策及執行過程中，引發諸多都市容受力與財稅失衡
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等問題，突顯出官僚體系無法有系統的追求公共利益極大化 。李惠宗 (2016：682)認為社會正義及包括分配正義與平均正義之實現，從基本權之 行為授權功能可導出，國家應對大多數人謀福利，為公共利益而特別犧牲 之人民，國家有義務予以特別補償，以謀社會之正義，此種社會正義之實 現亦屬國家任務。政府的財政收支，應以長期處於平衡狀況為最高指導原 則，若因短期失衡而轉變為長期失衡，通常政府債務超過某個水準時，就 出現財政危機之警訊，而財源之短缺將政府施政功能受限導致失靈(于宗 先、王金利，2008: 22-24)。在未能依法徵收公共設施保留地之財政結構，
實際使用土地卻無補償，屬於政府負擔著未補償之財政赤字，惟該債務赤 字並不被納入政府財政收支統計之中，該都市計畫與財務規劃失衡情況，
可視為政府失靈之現象。
三、代議制度下的政府失靈
Seldon(2002: 129-130, 175, 150)認為由於許多政治學家及社會學家過 去認為個人在公共領域可以無私地行動，這個錯誤導致民主體制所產生之 過度政府(Over-government)，傷害到人民的自由，也讓人民誤以為，在民主 的體制下接受人民所選出來的民意代表統治，是一種保護自己利益的行 為。在目前代議政體的政治過程中，人民只不過是每幾年才能做選擇的選 民，而不是每天都可以做許多選擇的消費者。政治權力所建構的代議政府 會抗拒改革，最後終將產生「民主的困境」(Dilemma of Democracy)，民主 現在已經膨脹到超越它原本讓人民可接受之功能與服務，人民曾接受這些 功能與服務是因為他們那時無法藉由市場生產與交換來獲得。但是，經濟 與科技的突飛猛進，讓許多社會學家忽略了目前的政府形式已經無法跟上 時代，也無法真正掌管逃稅或其他逃避府管制的機制，讓政府在經濟發展 當中失去掌控之能力。
在民主政治的選舉競爭之下，民意代表受到自利心態之驅使，以選票 至上為原則，必須對選民的好惡感同身受，在財政的議題上，民之所好為 支出，民之所惡為租稅，導致其在決策過程中，偏好本身選區的利益勝過 整體的社會福利，即使加稅勢在必行，卻往往會做出反對及規避之行為決 策。然而，其中矛盾之處在於，政府支出的財源最終大部分來自租稅，這 形成了從政者提供利益的限制。政府債務餘額的多寡，除了受經濟因素影 響外，也受政黨競爭之影響。各黨雖有其屬性與政治主張，但從政治經濟 學的觀點，其目標都是為求政黨利益的極大化。在民主政治體制下，取得 執政與掌握國會或議會的多數，為其利益意義的具體表現，此決定於選民
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的選票上；為討好選民，製造利多的支票就會越多，不但提出減免賦稅，
同時提高社會福利與救助金額、興辦各項建設之計畫，利多支票的兌現與 執政利多措施的執行，都會造成財政負擔、預算赤字以及債務的累積 (于 宗先、王金利，2008：264-275)。民意代表了解選民偏好預算支出所帶來的 利益，厭惡預算租稅所帶來的負擔，因此往往傾向操作租稅結構，使選民 感受租稅負擔比實際似乎更小。此外，這些代表們透過撥用有利於特別對 象的支出，使得支出的利益對社會整體利益比實際所感受的利益還大，在 這種財政幻覺下，對預算支出的需求必然會增加，支出不斷膨脹的結果便 是政府的預算赤字(黃彥斌，2001：25)。
Tullock(2002: 6)認為民主社會的政治人物是靠贏得選戰維生的人，政治 人物有時候會為了做他們認為的好事而付出代價，如喪失選民的支持。整 體而言，他們是按照追求自己福祉最大化而採取行動，即連任的前景，因 為他們希望人民用選票獎賞他。如果從政者追求的決策類似公司為了眼前 的利益而過度舉借的話，並不會受到懲罰。就實務層面而言，如 2002 年推 動地方稅法通則立法過程之討論中提到，「本稅法通則之制定，原應賦予地 方較大之自主空間；惟鑑於直轄市、縣(市)議會常有遷就選票之現實，及往 昔娛樂稅與工程受益費於取消稅(費)率下限後，所發生明定不予徵收之實際
Tullock(2002: 6)認為民主社會的政治人物是靠贏得選戰維生的人，政治 人物有時候會為了做他們認為的好事而付出代價，如喪失選民的支持。整 體而言，他們是按照追求自己福祉最大化而採取行動，即連任的前景，因 為他們希望人民用選票獎賞他。如果從政者追求的決策類似公司為了眼前 的利益而過度舉借的話，並不會受到懲罰。就實務層面而言，如 2002 年推 動地方稅法通則立法過程之討論中提到，「本稅法通則之制定，原應賦予地 方較大之自主空間；惟鑑於直轄市、縣(市)議會常有遷就選票之現實，及往 昔娛樂稅與工程受益費於取消稅(費)率下限後，所發生明定不予徵收之實際