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第二節 焦點訪談及個別訪談分析
本研究設計之焦點座談會安排 6 位與談人，個別訪談 2 位受訪者，共 計 8 位研究參與者。本節資料係根據焦點座談會及個別訪談之與談人與受 訪者，針對研究設計議題所提出之理論與實務見解，所歸納整合之闡述與 建議。為方便座談與訪談之討論與聚焦，本研究設計讓研究參與者填寫相 同內容之問卷，本節訪談分析將融合問卷回收之書面內容，以及座談、訪 談過程中研究參與者口述之意見，進而充分整合從不同角度闡明該議題之 專業建議。
壹、加速取得公共設施保留地之建議
與談人對議題一「加速取得公共設施保留地之建議」問卷看法統計結 果如表 4-5 所示：
表 4-5：參與者對加速取得公共設施保留地之建議統計表
一、請問您對主管機關為加速取得公共設施保留地有哪些建議？（可複選） 合計
1
發行土地債券取得財源。 22
檢討現行容積移轉之公式。 63
全面實施容積銀行以代金收入取得財源。 54
鼓勵公有閒置土地與公共設施保留地進行交換。 65
立法開徵都市建設捐取得財源。 46
其他：以都市計畫手段解決。 1一、現實情況與現行法規
就公共設施保留地幾十年來未能順利取得，專家 A 認為原因在於政府 並不重視該項長期累積之議題，究其根本是過去土地制度未能落實漲價歸 公，導致政府進行都市建設苦無財源。就公共政策的執行層面而言，專家 A 進一步說明：「用政府現有體制撥款是最快的，但這關係到此項是否為 政府施政之重點。」專家 G 認為，這些都是地方政府編列預算的優先順序 問題，「例如台北市政府可以花 100 億，興建一站捷運，這 100 億若用於 取得公共設施保留地應該會為數不少。負責任的地方政府應該設定目標，
逐年編列預算，再搭配他法補償加以取得。」換言之，「徵收公共設施保 留地」之任務，會受到施政領導之政治理念，及其施政目標之輕重緩急所 影響。
專家 H 表示，地方稅法通則 2002 年就通過了，針對地方自治事項可以 進行開徵臨時稅課或特別公課，但地方政府往往鮮少運用該法增加地方稅
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收。地方政府的財政努力不夠，財政缺口往往會仰賴中央的補助，包括統 籌分配稅款、一般性補助、計畫性補助。從公共選擇的角度而言，「地方首 長由民選而來，因此不會努力去向其選民課稅，否則下次競選很難獲得支 持連任。與其向選民課稅，不如盡力向中央政府爭取補助。例如花蓮針對 水泥業者開徵特別公課，但這是針對企業而非當地人，不會直接影響到他 的選舉，地方首長在決定開徵時比較不會有壓力。」因此，即使現有地方 稅法通則作為法源得以課徵稅費，除非地方政府財政紀律與財政自主權很 強，否則很難實際採行。
依據現行法律規定，專家 D 認為，按照私有公共設施保留地與公共設 施用地之判斷基準有「權利移轉說」及「開發完成說」，根據平均地權條 例、都市計畫法、土地徵收條例及都市更新條例，取得公共設施保留地得 採取下述手段：
(一)以漲價歸公收入作為徵收取得公保地之財源(落實平均地權條例第 51 條)。
(二)採取容積移轉方式。
(三)落實協議價購、一般徵收、區段徵收與市地重劃等取得方式。
(四)落實公有地與公保地交換機制。
(五)獎勵私人興辦都市計畫事業。
(六)善用都市更新權利變換。
(七)其他：如經由私人申請自行擬定或變更細部計畫。
此外，專家 D 亦建議：「應運用 PPP 之概念，與民間合作開發，平均 地權條例第 57 條以下，規定優先型之市地重劃，給予誘因。如採用都市計 畫法第 24、25 條亦可行。」
專家 A 表示，新北市現行採多元不同方式取得，每年徵收預算是採「用 地基金」方式操作，政策上會把重大建設、瓶頸道路(協議價購)、公園開闢 (公告現值加四成)納入徵收標的，且針對公園之開闢會安排優先順序。此 外，瓦磘溝是採取競標方式取得。專家 C 表示，台北市除了以容積移轉及 競標方式之外，基於必要性，每年工務預算編有約 8 至 12 億元，採徵收方 式取得，例如配合公宅興建，其周邊道路之開闢。由此可見，在都市發展 相對成熟與密集之地區，如雙北市，公共設施影響民眾生活甚鉅甚廣，從 日常出行所需之道路至休閒遊憩之綠地公園，特別是未開闢之公共設施；
因此，主管機關大多採取綜合多元之手段取得用地並積極加以興闢。
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二、發行土地債券取得財源
專家 C 表示，發行債券並不可行，因部分地方政府已經面臨舉債上限 之壓力與侷限。專家 B 亦表示地方財政困難為不爭之事實，債務壓力攀升 中。雖都市計畫法第 78 條規定，中央、直轄市或縣（市）（局）政府為實 施都市計畫或土地徵收，得發行公債，然各地方政府除少數縣市之外，普 遍均舉借公共債務，且公共債務法亦明文規定地方政府舉債之上限；換言 之，發行土地債券取得公共設施保留地，勢必增加地方政府舉債之額度。
針對債務超限之地方政府，主管機關即財政部會依據公共債務法第 9 條規 定，限期其改正或提報償債計畫，以改善債務；並依債務改善進度管制撥 付補助款，促使其本財政自我負責精神改善，以落實地方債務監督管理。
專家 H 認為發行土地債券是可行的，因為目前國家財政預算每年赤字 的狀況下，不太有機會有足夠剩餘的財源，「在目前中央舉債未達上限的情 況下，我會建議由中央發行債券取得財源，視地方政府的需求以及財政努 力程度，撥給地方政府專款取得土地之用。」如此中央與地方配合下，以 加強地方政府積極面對問題並籌措財源。
三、檢討容積移轉之公式
專家 B 認為，容積移轉制度取得公共設施保留地之效率並不低，問題 在於制度之設計，他表示：「當初台北市容積移轉實施辦法立法並非主要為 了取得公共設施保留地，因其會增加都市容受力之負擔，有限制性的開放 是為了因應滾動式檢討，觀察其對都市的衝擊效應，再討論陸續分批開放 之限制。新北市在實施之初，即全面開放可容積移轉之土地，然而政府受 贈之持分土地，無法進行開闢，導致增加了 330 公頃之樓地板面積，但只 開闢了不到 5%之公共設施保留地。因此，目前新北市提出之都更三箭政 策，先考量公益性的容積獎勵，其次增額容積，把容積移轉移至最後順位，
算是另一種變相的代金方式。」再者，隨著社會結構之變遷及不動產景氣 之趨勢，容積移轉未來是否繼續可行有待觀察，專家 B 進一步說明：「就少 子化及空屋率高的現況而言，將來建商是否還需要買容積是個問號，未來 容積移轉不一定是開發利潤的誘因，從現行建照申請的情況來觀察，這個 現象已經慢慢在發生了。」
容積移轉制度基本精神是以市場效率解決土地分區使用之公平問題，
然現行制度下，不同地區之公共設施保留地移出容積可得價金懸殊、缺乏 公平性，且容積交易集中於不動產發展之熱區，造成當地生活環境品質之
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惡化；而偏遠都市地區由於居住型態之不同(如以透天住宅為主流商品)或不 動產交易市場平淡，開發商申請容積移轉案量不高，導致該地區之土地所 有權人較難以透過此制度得到補償。專家 G 認為，容積移轉制度對政府來 說很划算，不用經費就可以取得土地，但是缺點在於該制度「打破都市設 計與計畫，使得容積率形同虛設。」但由於地方政府須依法按市價徵收，
造成費用過高，是重大難題。
四、全面實施容積銀行以代金收入取得財源
專家 C 列舉實際案例說明，台北市過去每年編列約 3,000 萬之預算，
以公告現值 15%為競標底價；2018 年容積代金之自治條例已於議會通過，
2019 年因容積代金之收入，即編有 5 億之預算，底價尚需委員會討論通過。
專家 C 表示：「由於台北市為不動產開發之熱區，目前主要以容積銀行之代 金收入為財源之大宗，每年大約有十多億的代金收入，再逐年進行公共設 施用地之取得。」台北市為不動產交易相對熱絡之地區，且不動產價格較 高，開發商本於利基之誘因申請容積移轉，願意配合捐地及繳納代金，惟 競標制度如現行底價之訂定，應力求合情合理。
五、立法開徵都市建設捐取得財源
基於公共政策推行的經驗而言，與談人提到立法開徵都市建設捐取的 財源可能會面臨的困難。專家 A 表示，整體社會氛圍民眾對增加稅捐有抗 性，且地方政府落實該捐費之立法有難度，在議會審查自治條例時容易遇 到阻饒；他接著特別強調：「不管用任何方法，與民眾溝通是非常重要的，
增加新的稅或捐或費，對民眾來說都是新的負擔，增加人民負擔在現實社 會中是非常非常困難的，一定要有相當的理由說服民眾，一定要強化關聯 性。」專家 C 亦表示，地方政府面臨之現實，在於很難新增稅目增加財源。
專家 E 認為在立法上可能會遭遇困難，他舉例說道：「例如水費之保育回饋 費源於水庫周邊居民之特別犧牲，基於受限得償、受益付費原則，由用水 民眾支付。當初研究試算一度約為 5 元，但進到立法院審查降為 5 毛。」
政府倡議開徵任何新的稅捐或稅制改革而言，勢必會遭遇阻力，都市建設 捐之立法與開徵，從建立地方財政制度而言，本於取之都市、用之都市之 理財原則，能否順利推展施行，端視主管及立法機關之智慧與決心。