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第三節 綜合分析
壹、加速取得公共設施保地之建議
一、與談專家之建議歸納
(一)長期未取得公共設施保留地之原因
1. 過去土地政策未能真正落實漲價歸公之理念，導致政府欠缺足夠財源。
2. 都市發展促使土地價值上漲，政府已錯過取得公共設施保留地之最佳時 機。
3. 因財源不足，遂未將該議題納入施政之重點，力有未逮。
4. 由於民主政治選舉制度，地方首長及民意代表避免向選民加徵稅費。
(二)重新檢視現有方式
1. 目前依法規定取得之方式，實務上除了編列預算辦理協議價購及徵收之 外，還包括容積移轉、競標、以地易地、都市更新、區段徵收以及市地 重劃等，但應檢討他法補償引發之弊端，例如容積移轉制度之相關設 計。此外，依法得以發行公債取得之方式，由於地方負有舉債上限之壓 力，實務上並不可行。若由中央發行公債取得財源，再分撥給地方，則 可避開地方舉債上限之制約。
2. 應以都市計畫手段先進行通盤檢討，方能釐清符合現今甚至未來需求之 必要用地，進而確認實際之財政缺口。
3. 立法開徵都市建設捐需考量民主政治之現實環境，人民普遍對新增之稅 費有抗性，且民意代表往往會阻撓政策之立法。
4. 大法官釋字第 742 號解釋令公告之後，私有公共設施保留地所有權人針 對財產權遭受侵害得依法提起行政救濟，主管機關應嚴肅對待該議題。
二、綜合分析 (一)釐清問題定位
1. 集體消費之公共財：都市計畫地區之公共設施是在都市居住及活動人民 之公共財，也是社會體系的維持和經濟生產關係的必要條件。由於私部 門因其無利可圖而迴避參與公共服務之投資，國家承擔起提供公共財貨 之責，便需要利用向受益者或使用者徵收費用，獲取財源以支應建設與
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服務之需要，國家組織之定位從社會資源的「提供者」進化為「再分配 者」。即使都市計畫法第 77 條規定，地方政府為實施都市計畫所需經費 來源之一，應從土地增值稅部分收入之提撥；且平均地權條例第 51 條 明訂土地增值稅之收入指定項目中，包含徵收公共設施保留地，然實務 上，是否有階段、有計畫地依法加以編列預算徵收，在政治理念的實踐 過程中，存在著某種程度的落差，正如公共選擇理論之學者承認政治人 自利動機，並將政治領域視為另外一種市場，是一種貼近現實之視角，
亦為民主政治定期舉辦選舉，民意代表或者地方首長之候選人為了贏得 勝選，從而無法迴避之惡。
2. 歷史遺留之難題：由於過去土地政策設計未能落實漲價歸公，導致政府 財源不足，進而採取消極態度處理，錯過地價未上漲時之最佳取得時 機，陷入財政挑戰更趨嚴峻之惡性循環。是以，由於用地已開闢或地價 已上漲「不可逆」之現實情況下，勢必將難以援用「受益付費」之概念，
向周邊因設施開闢而土地及建築改良物之所有權人課徵費用，且該增值 回饋之機制目前乃歸於土地增值稅以及房地合一所得稅之課徵範疇。
3. 他法補償有其限制：補償之配套制度未能徹底解決該項財政問題，且衍 生其他都市、財稅、公平正當等問題，仍需進一步加以檢討修正；其雖 非正本清源之道，但可作為取得土地多元管道之配套方式。
(二)損失補償請求權與行政救濟之觀念變遷
1988 年都市計畫修法，刪除公共設施保留地取得期限，政府即不再受 限於徵收法定期限，亦免於逾期視為撤銷徵收之困境。然綜合憲法第 15 條 規定對人民財產權利之保障，以及憲法第 23 條為增進公共利益之法律保留 原則，人民依法針對土地使用利用受限申請釋憲，於釋字第 336 號解釋首 見「特別犧牲」之理論，因人民財產權使用受限而形成個人特別犧牲承認 補償之必要性，釋字第 400、440 及 747 號解釋亦援引該說法，且逐步從「無 法律依據、無損失補償請求權」、承認「財產權之持續限制亦應補償」至明 確闡釋具有「徵收地上權之請求權」。釋字第 742 號之解釋文中明確表達「都 市計畫之訂定（含定期通盤檢討之變更），影響人民權益甚鉅。立法機關應 於本解釋公布之日起二年內增訂相關規定，使人民得就違法之都市計畫，
認為損害其權利或法律上利益者，提起訴訟以資救濟。」
在實務上，行政法院對於蒙受特別犧牲者之損失補償，向以「無法律 規定，即無補償」為其一貫見解。面對釋字第 747 號產生之外溢效果，及
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釋字第 742 號人民對都市計畫通盤檢討訴願權及訴訟權之確立，主管機關 應嚴肅面對未取得公共設施保留地之問題，除了針對通盤檢討針對未必要 性之公共設施保留地進行解編以還地於民之外，應審慎思考已開闢未取 得，及通盤檢討後必要之公共設施保留地之取得方式與財務缺口。
(三) 研擬相關財政誘因機制
地方政府過去並不重視公共設施保留地依法取得之議題，然面對相關
法治規定與保障日益健全之趨勢，應思考建立取得公共設施保留地績效之 評比機制，鼓勵地方政府積極改善都市計畫地區之治理，透過都市計畫及 財政之綜合手段，解決公共設施保留地長期未取得之問題。同時，可以協 助選民透過補助金之多寡，了解地方行政首長之行政績效。
貳、都市建設捐課徵項目
一、與談專家之建議歸納
1. 釐清使用或受益原則：直接受益之土地及建築改良物為「受益費」；非直 接受益之土地及建築改良物為「使用費」。
2. 避免重複課稅：若採用「受益付費」之概念，應避免與現有稅制產生重 複課稅之設計。
3. 專款專用取得用地：先確定捐費使用標的，再決定納費義務人。
4. 於現有稅制增加稅收：調整房屋稅率、地價稅基，提高稅收來源。
二、綜合分析
1. 公共設施為無排他性、無敵對性之公共財，具有公共利益，公共設施對 周邊生活環境品質之改善，具有正向效益，甚至產生空間外溢之效果，
且使用都市計畫地區公共設施之民眾非僅限於土地及建築改良物之所 有權者。
2. 臨時性的特別公課乃是為了完成經濟行政領域的特殊任務，而對特定群 體賦予特殊的金錢給付義務，其收入亦流向特定之用途，為非稅公課之 擴大應用，為避免重複課稅之虞，應朝向使用者付費為理念進行設計。
都市建設捐乃為解決政府數十年來因財源不足未能依法取得公共設施 保留地之特殊經濟任務，應專款專用於已開闢未徵收，及經過通盤檢討 後必要之公共設施保留地。
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3. 於現有稅制增加稅收具有課徵之簡易性，惟由於稅收為統籌統支之政府 財源，難以達到指定使用之目的，且難以受到超徵之監督，可考量納入 都市建設捐徵收條例立法完成前，藉以取得財源之權宜之計。
4. 本研究於進行研究假設所提出之課徵項目為隨牌照稅、水費、電費附加 課徵。牌照稅為地方稅，且與公共設施之道路交通使用有密切之關係，
可以考慮納入課徵項目，惟須進一步建立關聯性，提供已開闢道路用地 之相關數據以強化論述。隨水費及電費附加徵收之假設，與地方稅法通 則第 3 條之內容有所牴觸，其規定不得對「經營範圍跨越轄區之公用事 業」開徵，因此，本研究即排除該兩者之選項。
參、都市建設捐課徵項目之費率
一、與談專家之建議歸納
1. 強調相關性、合理性及公平性 (1)徵收機制應力求簡便。
(2)需考量捐費使用標的、納費義務人以及附加徵費之關聯合理性。
(3)釐清開發義務、受益付費、使用付費等不同規劃理念之差異。
2. 按照受益範圍劃分費率基準：若以受益付費之理念課徵，應就土地及建 築改良物距離該公共設施遠近確定受益程度，訂出各級費率之範圍。
二、綜合分析
1. 都市建設捐之課徵應兼顧關聯性、合理性、公平性及簡易性。近半世紀 待解決之問題，已錯過地價上漲前最佳之取得時機，且周邊地價上漲未 能如實漲價歸公，於用地已開闢或地價已上漲「不可逆」之現實情況下，
難以逆向回推向開發業者收取「開發捐」。
2. 若採取受益範圍劃分費率基準之課徵理念，接近「工程受益費」之收費 設計。按工程受益費徵收條例及其施行細則之規定，工程受益費係各級 政府推行都市建設，提高土地使用，便利交通等目的，於該道路工程路 寬之五倍區域內，就直接受益之公私有土地及其改良物，依照該項工程 實際所需費用，依受益面之負擔分為三區後按比例核課徵收。由於判斷 受益基準有所爭議，目前地方政府幾乎停徵工程受益費已為不爭之事 實。此外，工程受益費之繳納義務人只是可能因該工程而受益，但卻不 一定會受益。因工程的興辦，如不動產所有權人能證明未受益，而反受
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其害，或所受利益與所負工程受益費之數額顯然不成比例，皆應可申請 減免(黃茂榮，2012：29-30)。
肆、都市建設捐課徵項目之開徵年限
一、與談專家之建議歸納
1. 先計算取得成本，再回推開徵年限：若採用受益付費之原則，應先選定 取得用地之範圍，再根據費用填補原則計算取得成本，回推應開徵之年 限，且應專款專用不得超徵。
2. 綜觀過去捐費課徵之歷史，往往在特定任務完成後即停止徵收，隱含「臨 時性」之特點，在立法及執法過程中，應設想落日條款。參照地方稅法 通則規定：按地方稅法通則第 3 條規定「特別稅課及附加稅課之課徵年 限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依本通
2. 綜觀過去捐費課徵之歷史，往往在特定任務完成後即停止徵收，隱含「臨 時性」之特點，在立法及執法過程中，應設想落日條款。參照地方稅法 通則規定：按地方稅法通則第 3 條規定「特別稅課及附加稅課之課徵年 限至多四年，臨時稅課至多二年，年限屆滿仍需繼續課徵者，應依本通