第三章 律師課責機制之評析
第二節 第三類課責機制之檢討
前述介紹的三類課責機制中，第一類之民事責任及第二類之刑事責任於法理或實 務上均無爭議，課責機制之啟動者、行使者以及課責目的亦均十分明確，在適用上亦
290 此亦是現行律師懲戒制度最為人詬病者，筆者將於第五章進行論述，本節暫不贅述。
291 律師懲戒規則第 6 條參照。
292 律師懲戒規則第 7 條參照。
293 律師懲戒規則第 5 條參照。
294 律師懲戒規則第 8 條參照。
295 律師懲戒規則第 11 條參照。
296 律師懲戒規則第 13 條參照。
297 律師懲戒規則第 14 條參照。
298 律師懲戒規則第 16 條參照。
299 律師懲戒規則第 18 條參照。
300 律師懲戒規則第 22 條參照。
無困難。唯獨第三類的課責機制，於法理及實務界中，至今仍是個備受困擾且尚無定 論的爭議問題。以下，即分述之。
壹、懲戒罰是否等同於行政罰？
301一、從法理面分析
何謂懲戒？有論者
302
認為「懲戒」原係指民法規定的父母對子女的訓育手段，例 如民法第1085 條規定：「父母得於必要範圍內，懲戒其子女。」但後來被擴張適用至 非父母、子女間之教範關係，例如，在特別權力關係中，就有論者認為，為達成上命 下從的目的，特別權力關係人得在必要範圍內，對於相對人施以懲戒，例如軍人、公 務員、師生等等。繼之，懲戒的範圍更再度擴張，連專門職業技術人員如有違反執業 行為規範時，也都須受懲戒處分。但除了父母對子女的懲戒是屬於訓育手段外，對特 別權力關係相對人及對專門職業技術人員的懲戒顯然不屬之，則此二類受懲戒人其懲 戒處分的性質究竟為何？不無釐清的必要。不過，這樣的論點並不能為律師懲戒處分定性。因為，依大法官釋字第378 號解 釋，律師懲戒委員會及懲戒覆審委員會之性質及外觀相當於法院之職業懲戒法庭，懲 戒覆審委員會之決議即屬法院之終審裁判，並非行政處分或訴願決定，故不得提起行 政訴訟。
303
所以，至少就律師懲戒處分之性質而言，絕非等同於行政罰。易言之，大法官認為，現行律師懲戒委員會係屬司法權下的法院或類似法院的機
301 此處係指狹義的行政罰，即行政秩序罰，不包括行政刑罰及執行罰在內。
302 林山田認為，現行法制中，因誤用懲戒罰的概念，而將學理上應屬紀律罰的制裁法或制裁手段，誤 稱為「懲戒法」或「懲戒處分手段」，例如公務員懲戒法或律師法的懲戒及其規定，故認有待今後 立法上的更正。見林山田，2008b：404。
303 參見解釋文：「…律師懲戒委員會及律師懲戒覆審委員會性質上相當於設在高等法院及最高法院之 初審與終審職業懲戒法庭，與會計師懲戒委員會等其他專門職業人員懲戒組織係隸屬於行政機關者 不同。律師懲戒覆審委員會之決議即屬法院之終審裁判，並非行政處分或訴願決定，…」
構，並非行政機關，從而律師懲戒委員會所作的懲戒決議，是以司法裁判直接作成，
並非行政處分，而懲戒覆審委員會所作的懲戒決議係屬終審裁判，並非訴願決定。
304
因此，有論者認為依照釋字第378 號解釋意旨以觀，律師懲戒委員會及懲戒覆審委員 會所作的懲戒決議，不但不等同於行政罰，且應較類似刑事罰。因為，在律師懲戒程 序中，司法權不僅是作為救濟的管道，更是直接掌握制裁權力的主體，305
這與刑罰權 亦由司法權直接行使制裁權的法理脈胳相符，而與行政罰係由行政權第一次行使制裁 權，再由司法權透過救濟程序第二次行使權利相悖，306
是以，從釋字第378 號解釋分 析，律師懲戒罰的性質絕對不同於行政罰。事實上，主張懲戒罰是「行政主體對於具有特定身分關係之人為維持其間之紀 律，對違反其義務者所課加之處罰」論點的學者也認為，懲戒罰的處罰程序與行政罰 有異，進而認為因違背職務上義務所受之制裁，與一般人民違反行政法上義務所受之 處罰不同，
307
所以，懲戒罰並不屬於行政罰。二、從立法理由分析
另，如果就行政罰法之立法理由加以分析，是否即可釐清懲戒罰與行政罰之間的 關係？答案亦是否定的。
我國行政罰法於草擬階段時，與會人員就對於懲戒罰與行政罰間的關係迭有爭 議。根據法務部行政罰法研究制定委員會第24 次會議
308
結論：「對專門職業及技術人 員所為之懲戒，因其懲戒原因不同於一般人民之違反行政法上義務，且具有維護內部 紀律之性質，原則上不適用本法之規定。」309
但同年間另次會議中，與會人員卻又認
304 高愈杰，1998b：第二版。
305 高愈杰，1998c：第二版。
306 高愈杰，1998a：101。
307 吳庚，2005：461。
308 2001 年 9 月 28 日召開。
309 法務部，2002a：60。
為：「不受本草案規範之懲戒罰，以維護機關或職業內部紀律性質之懲戒罰為限，如 其為具有違反行政法上義務性質而施予之懲戒罰，似仍有本草案規定之適用。」
310
俟 2005 年 2 月 5 日總統公布行政罰法後，依該法第 1 條的立法說明二所示：「…懲戒罰 與行政罰之性質有別，懲戒罰著重於某一職業內部秩序之維護，故行政罰之規定非全 然適用懲戒罰，從而行政罰法應無納入懲戒罰之必要。」由此可知，立法者似乎也認 為，懲戒罰的目的是在維護職業團體內部的秩序及紀律，而行政罰則是處罰違反行政 法上義務的行為人，因此，對於專門職業人員所施予的懲戒罰，與行政罰的目的並不 全然相同。但上述行政罰法之立法說明繼而又謂：「懲戒內容如兼具行政法上義務違反之制 裁與內部秩序之維護目的，則是否具有行政秩序罰性質，宜由立法目的、淵源考量。」
此處似乎又透露，立法者仍未全然將懲戒罰與行政罰一刀切開，而認為當受懲戒的事 由也同具有行政法上義務違反時，懲戒罰似乎也不盡然完全不具有行政罰的性質。如 此一來，也意謂著相關主管機關在執法時面臨相當嚴苛的挑戰，因須就專門職業人員 的懲戒事由逐條進行檢視；意即，當主管機關認為某些條文規定之處分目的是為了制 裁違反行政法上的義務，即應劃歸為行政罰的範疇，又如果認為某些條文規定之處分 目的是在於維護內部職業團體的秩序時，則應劃歸為懲戒罰，但當兼具兩者性質時，
該何去何從？其實連立法者自己也沒有答案。
也因此，行政罰法於 2005 年 2 月 5 日施行後，行政院法規委員會遂於同年 12 月 12 日特就「對專技人員所為懲戒處分之性質為何？是否有行政罰法規定之適用？」議 題召開諮詢會議，惟與會多數學者均認為，很難自現行專門職業人員之懲戒罰中劃分 何者係屬維護內部秩序？而何者又屬行政義務違反之制裁？且有學者並提及，如果將 懲戒罰全部認定非屬行政罰，則同一行為可能會遭受重複處罰，因為行政罰法第 2 條
310 法務部，2002b，56。
所規定之不利益處分種類，同時也包含相當範圍的懲戒處分在內，311因此，為免重複 處罰，還是得視其懲戒處分的性質是否屬於內部倫理規範、內部監督作為，如果與行 政罰法所規定之不利益處分種類沒有重疊，則可以劃歸為懲戒罰的範圍。312至於其他 與懲戒罰之實質特徵未彰顯，致其義務內容與處罰種類與一般行政罰之實質特徵不能 區別者，則不可歸類為懲戒罰，而應認為屬於行政罰。因為，如果將這類懲戒歸為懲 戒罰而非行政罰時，即會因為不適用一行為不二罰原則，而可能令行為人同時受到懲 戒罰與行政罰的雙重處罰，這對專門職業技術人員而言，顯失公平。313
學者會持此一主張的原因，主要是認為儘管我國自行政罰法制定後，表面上似乎 已然將懲戒罰與行政罰法切割，認為懲戒罰並非行政罰法所規範的範疇，然而，對於 專門職業人員的處罰雖然名為「懲戒」，但部分懲戒處分種類卻與行政罰法第 2 條所 列的行政罰有若干重疊之處，314所以，如果將懲戒罰徹底與行政罰切開，行為人即很 有可能因同一行為同時受到懲戒罰與行政罰雙重處罰的風險。法務部為此特別於 2007 年 4 月 20 日召開「法務部行政罰法諮詢小組第 7 次會議」，會中所作結論為：315
1. 懲戒罰與行政罰之區隔，須從處罰之組織、程序、要件及種類予以實質觀察，惟因現行法
規中對於專技人員懲戒制度之選擇及設計，故非能以名稱定為「懲戒」，即認為其屬懲戒
罰。各主管機關仍應就主管法規相關規定予以檢視，釐清其性質，如係因違反行政法上義
務而予制裁者，應屬行政罰；如非違反行政法上義務，而純係違反內部紀律所為之制裁者，
則屬懲戒，而無行政罰法之「適用」。至如現行法制下有無法明確區隔懲戒罰與行政罰之
情形時，基於權利保障之立場，可將其視為行政罰，而適用行政罰法之原理原則。
2. 又行政罰法之立法目的，乃為落實法治國家原則，如比例原則及法安定性原則等等。行政
311 例如，專門職業人員之懲戒處分如係除名處分，亦屬行政罰法第 2 條第 2 款規定之剝奪或消滅資格、
權利之不利益處分。
312 蔡震榮發言，見行政院法規委員會，2006：181。
313 林錫堯，2006：27。
314 例如：行政罰法第 2 條第 2 款規定撤銷或廢止許可處分，與醫師法第 25 條之 1 第 1 項第 4 款規定廢 止執業執照、會計師法第 62 條第 5 款規定除名處分等。
315 法務部，2007：533-561。
機關對於專技人員之懲戒縱非屬行政罰，行政機關為落實依法行政，為懲戒時亦應遵守上
開法治國原則，故自得視具體個案情形類推適用行政罰法相關規定。
開法治國原則，故自得視具體個案情形類推適用行政罰法相關規定。