第三章 中國司法體系的建立與改革：路徑依賴的形成和延續
第一節 中共法制的初建和司法雙重領導體制的形成
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第三章 中國司法體系的建立與改革：
路徑依賴的形成和延續
在歷史制度主義的分析框架中，制度形成的起點有著極爲重要的意義，就如 同説明收益遞增過程的波利亞罐模型中最初幾輪抽取的球的顔色將決定之後是 紅球還是黑球被抽中的機率接近于 1，初始的制度設計和選擇將對之後制度變遷 的軌跡產生深遠的影響。因此，本章將首先梳理中共法律和司法制度建立的過程，
尋找中共司法系統雙重領導體制的的源頭，分析這種構建此種制度的思想根源，
解釋這種思維爲何會使中共的法律和司法制度在文革中遭遇到徹底的毀壞；之後 將簡要回顧中共在文革之後恢復法制的過程；然後闡明改革開放如何導致了司法 制度的變遷，中共在習近平上臺之前進行的三個階段的司法改革形成了哪些制度 變革。
第一節 中共法制的初建和司法雙重領導體制的形成
中共在武裝革命的過程之中以及在中國大陸範圍建立政權之後，都效仿蘇俄 把馬克思主義的法律觀付諸於實踐，建立起了一整套把法律作爲統治階級工具的 法律和司法制度，並且採用和其它行政機構相同的管理制度——雙重領導體制對 司法部門進行管理。但是作爲工具的法律和司法在一輪高過一輪的政治運動中被 逐漸抛棄，在之後的文化大革命中被徹底毀壞。
中共的法律體系發源自其奪取政權的革命，其長達二十多年的革命的中在中 國各地先後建立了多個「革命根據地」，爲了在這些地方政權中實行統治需要建 立一套有效且與非共產黨政權不同法律制度，這些制度成爲了中共法律和司法制
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度的源頭。1931 年中共在江西瑞金召開的第一次全國工農兵大會上通過了《中 華蘇維埃共和國憲法大綱》及其各項法律，並著手建立司法機關，設立革命法庭 或裁判部，在中央設立臨時最高法庭，下有省、縣、區四級裁判部，建立了内設 審判機關的監察機關，並且在紅軍内部設立裁判所(劉清波 1995:52)。「蘇維埃 共和國」時期，中共的司法系統就採取了雙重領導體制，所有各級裁判部不僅接 受上級司法機關的領導，還接受同級人民政府的主席團領導。
中共經歷「長征」到達陝北，在盧溝橋事變之後編入了國民政府的體系，成 立了陝甘寧邊區政府，並重建了了蘇維埃形態的審判、檢察、公安機關，以及相 關的司法制度，其後被其總結為「新民主主義法律制度」。抗戰勝利後的國共内 戰時期，中共在急劇擴大的佔領區實施軍事管制，同時在革命老區和進行土地改 革後的解放區逐漸建立人民法院，圍繞馬列主義的階級觀建立中共的司法制度。
1949 年中共建政之後，在法制領域首先進行的變革是廢除國民政府時期繼 承清廷「變法修律」依照西方法律建立的以《六法全書》為基礎的法律體系，並 建立鞏固政權急需的法律制度以及立法和司法機構(蔣傳光 2011:1-19)。中共奪 取政權之後著手建立法律制度，在立法領域最爲重要的成就是頒佈過渡時期准憲 法——《共同綱領》。第一届中國人民政治協商會議在 1949 年 9 月召開，制定 了《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》
和《中國人民政治協商會議共同綱領》，其標志著和一切舊法制「劃清界限」的 新民主主義法制的創建(楊一凡，陳寒楓 與 張群 2010：4)，這些法律奠定了中 共建政之初法制建設的基礎，但這僅是中共依照馬克思列寧主義對司法系統的構 建和改造的開端。這一時期雖然司法審判不得再援引國民政府的《六法全書》，
但在司法隊伍的構成上，由於占領區的急劇擴張 ，中共的地方政權不得不大量
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採用國民政府時期的司法人員。
在 1949 年 10 月到 1953 年初的由新民主主義向社會主義的過渡時期，中共 爲鞏固政權和鎮壓反革命制訂了一系列條例和暫行辦法，爲穩定和恢復經濟制訂 了各種具有法律地位的規定和條例。中央政府爲了進行土地改革在 1950 年頒佈 了《中華人民共和國土地改革法》，從中央到地方的各級政府也制定了各種土地 改革的法規、法令、條例、通則、決議和指示，並大量派出工作隊在各地領導土 改(楊一凡，陳寒楓 與 張群 2010：5)。在土地改革中，中共通過沒收地主階級 的土地和其他生成資料，再將其分配給貧雇農的方式「消滅封建剝削制度」，消 滅地主階級包括了對大批農村有產者的刑法和肉體消滅，這是中共建政之初法律 和司法首次作爲階級鬥爭的工具，執行統治階級對被統治階級「專政」的功能。
法律和司法在中共建政初也執行了傳統的社會控制功能，針對國民黨敗退臺 灣之後在中國大陸留下的大量「反革命殘餘勢力」，中共開展了大規模的鎮壓反 革命運動，中央人民政府在 1952 年 2 月公佈了《中華人民共和國懲治反革命條 例》。中共的各級政權根據這一條例制定了大量法規，如各種反革命分子登記和 管制條例、懲治土匪暫行條例、取締反動會道門和沒收反動會道門財產處理辦法，
各級法院在鎮反運動的 1950 年到 1952 年中判處反革命案件 104 萬件，全國 300 萬反革命分子被殺、管、關(楊一凡，陳寒楓 與 張群 2010：6)，法律和司法作 爲中共的「刀把子」初露鋒芒。
中共在 1951 年底在全國開展了反貪污、反浪費、反官僚主義的「三反」運 動，在 1952 年 1 月又在城市展開了反行賄、反偷稅漏稅、反盜騙國家財產、反 偷工減料和反盜竊經濟情報的「五反」運動。中央人民政府根據「三反」、「五 反」運動經驗制定了《中華人民共和國懲治貪污條例》，規定了對貪污罪、行賄
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罪、受賄罪、盜竊罪和詐騙罪的懲處，各級政權也制定了相關法規。「三反」、
「五反」運動中，最為典型的案例是對劉青山、張子善的公審，這兩名有著豐富 革命經驗的地方幹部在和平時期「被資產階級的腐朽思想和生活方式侵蝕」，盜 用地方財政並進行非法經營獲得暴利，河北省人民政府在 1952 年 2 月 10 日舉行 萬人公審大會，之後由河北人民法院報請最高人民法院批准劉、張二人死刑。「三 反」、「五反」運動被中共視作建政後工人階級和資產階級的階級鬥爭，運動的 勝利為之後對資本主義工商業和資產階級進行社會主義改造創造了條件。在「三 反」、「五反」運動中，中共初建的法律和司法系統再次成爲階級鬥爭的工具和 政治運動的附屬品，中共先發出進行運動的指示，再根據各地進行運動的情況和 經驗總結出相關的法律性規定，最後通過司法系統對運動的鬥爭對象進行處理。
中央人民政府在 1951 年根據《共同綱領》頒佈《人民法院暫行組織條例》
和《最高人民檢察署暫行組織條例》，開始建立法院和檢查體系，人民法院分爲 最高人民法院、省級人民法院和縣級人民法院三級，實行三級二審制；檢察機關 分爲最高人民檢察署及其分署、省級人民檢察署和縣市人民檢察署。
地方人民法院和檢察署都受到雙重領導體制的管理：不僅受上級人民法院、
檢察署的領導和監督外，還受同級政府委員會的領導和監督。在地方法院和檢察 院内部設立了審判委員會和檢察委員會，負責處理重大案件和進行原則指導。根 據中共憲法和法律的規定，人民代表大會是國家權力機關，各級政府和法院都由 同級人大產生、對其負責，理論上同級法院和政府是並列的獨立機構，但雙重領 導體制決定了法院和檢察署事實上是同級政府的從屬機構。這種設置在中共建政 之初並不存在矛盾，因爲中共的法律和司法制度從根源上就與追求「司法獨立」
西方法治不同。在 1954 年憲法公佈後，新的檢察院組織法第六條規定「地方各
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的司法隊伍，批判包括「三權分立」、「司法獨立」等「資產階級法律思想」，
清除中思想不純和政治不純的舊法人員(何勤華 2009)。建政之初的司法改革是 以「大破大立」的方式破壞國民政府時期的法律制度，建立符合中共政權特性的 新制度，以反對「脫離群衆」和「文牘主義」為由清洗司法隊伍(李龍 與 朱兵強 2012：10-13)。而在司法制度建立之初，伴隨著「三反」、「五反」運動就出現 了司法與行政合署辦公（政法委員會、司法、法制委員會、人民法院和人民檢察 署）的現象(遲日大 2003：8-10)，這種臨時制度下司法的獨立性更是無從體現。
就本文關注的法律和司法體系鑲嵌的制度環境而言，在制度建立之初，中共 確立的法律和司法系統在設計中並非獨立運作的治理制度，而是執行階級專政的 工具之一，因此以法院和檢察院為代表的司法機關依循了和行政機關相同的管理 模式，司法機關在財政和人事等方面的管理方式和其他行政機關沒有任何區別，
雙重領導制度決定了司法系統在很大程度上依附於掌握實權的地方黨政機關，無 法獨立運作的司法機關在案件的偵辦和審理上需要接受地方黨委的指令，這種制 度設計確保了政權對專政工具控制。