習近平執政之前的司法改革

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的作用在於保障和擴大行政權對經濟的控制和管理，而非對行政權的監督和規範。

而在司法系統鑲嵌額度制度環境層面，儘管在 1982 年憲法和「兩院」組織法中 恢復了 1954 年憲法中司法機關和行政機關之間形式上的獨立，但是司法機關按 照行政區劃設置的基本制度沒有改變，司法機關雖然接受上級的垂直領導，但是 同級政府對司法機關的影響力沒有任何改變。在「嚴打」運動中，司法系統的獨 立性被進一步損害，公安成爲主導刑事案件的部門；司法的主要功能仍是作爲中 共進行專政的「刀把子」，只能以法律追認國家機器的專政，在運動中從屬與行 政部門，而未成爲一套獨立運行的制度。

第三節 習近平執政之前的司法改革

1977 年中共中央在「十一大」上宣佈「文化大革命」結束，「無法無天」的

「文革」造成的混亂和慘痛教訓是中共回復法制和開展司法改革的背景因素。中 共在文革後首先著手恢復和重建司法制度，在立法領域爲了保障經濟改革制訂了 大量法律，並隨著經濟體制從計劃到市場的轉型而變化。鄧小平掌握中共的領導 權，中共十一届三中全會召開後，中國開始了對内改革和對外開放，法律和司法 體系也漸漸臨近制度變遷的關鍵點。改革開放產生的社會變遷產生了司法改革的 外因，中共自身的改革則帶來了發起司法改革的内因。

在改革的話語中，「法制」逐漸被「法治」取代。隨著法律體系的逐步完善，

中共首先從審判方式上進行司法改革，之後在内因和外因的共同影響下，正式制 度變遷關鍵點出現，在「十五大」提出從制度上保證司法機關獨立公正行使權力，

中共「十六大」將司法改革的方向確定為「保障在全社會實現公平和正義」。

在制度變遷的關鍵點來臨之前，司法系統已經因爲經濟改革帶來的社會變遷，

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首先從基層自下而上開展了審判方式的改革，以此改進司法效率。改革開放造成 了經濟利益和社會關係的空前複雜，司法機關需要面對的經濟和民事案件大量增 加，舊的訴訟證據制度舉證責任在人民法院，大量新增的案件使法院應接不暇，

造成司法效率低下。1980 年代中期後，各地基層法院强化當事人的舉證責任，法 庭審理的方式從糾問式變爲聼審式，法庭審理取代調查取證成爲了審判工作的中 心。上述改革被 1991 年七届全國人大四次會議通過的新《民事訴訟法》確認，

1996 年 7 月最高人民法院召開首次全國審判方式工作會議，提出從試點推廣的 改革除了强化庭審功能，厘清舉證責任，還强調公開審判以提高審判透明度(張 文顯 2009)。社會變遷產生了司法改革關鍵點出現的外部壓力，

這一時期中共也出現了進行制度變遷——司法改革關鍵點的内部動力。1994 年 12 月 9 日，中共中央根據司法部黨組的建議，在中南海首次舉辦了法制講座，

首次講座的主講人是時任華東政法學院教授（中共現任最高檢察院檢察長）曹建 明，題目是《國際商貿法律制度和關貿總協定》，江澤民在講座後提出「以後，

中央法制講座要規範化制度化，每年講一至兩次，形成制度」，在這之後到 2002 年 10 月，中共中央共舉辦了 10 次法制講座(肖揚 2007:18)。1996 年 2 月 8 日，

中共中央在中南海召開了第三次法制講座，主講人社科院法學所研究員王家福向 中共領導層報告了《關於依法治國，建設社會主義法制國家的理論和實踐問題》， 江澤民在講座結束時發表了「堅持和實行依法治國，保證國家長治久安」的重要 講話，指出「加强社會主義法制建設，依法治國，是鄧小平同志建設有中國特色 社會主義理論的重要組成部分，是我們黨和政府管理國家和社會事務的重要方針。

依法治國是社會進步、社會文明的一個重要標志，是我們建設社會主義現代化國 家的必然要求」(中國社會科學院法學研究所 2008:59-60)，這是中共領導層首次

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確認了「依法治國，建設社會主義法制國家」這一基本方針。1996 年 3 月，八届 全國人大四次會議把這一基本方針寫入《關於國民經濟和社會發展「九五」計劃 和 2010 年遠景目標綱要》，並引起法學界關於「法制」與「法治」的討論。最 終意味著和「人治」相對立的「法治」獲得了中共的青睞，在起草報告時廣汎徵 求法學界意見後，中共十五大上，江澤民作了《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建 設有中國特色社會主義事業全面推向 21 世紀》的報告中寫入了「進一步擴大社 會主義民主，健全社會主義法制，依法治國，建設社會主義法治國家」。「法治」

最終被寫入中國憲法，1999 年全國人大通過憲法修正案第 13 條，上述方針成爲 憲法地 5 條第 1 款：「中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家」。

至此，隨著推動改革的内部動力的形成，制度變遷關鍵點已經出現。

中共十五大中發起了正式制度的變遷，爲了配合「依法治國，建設社會主義 法治國家」，自上而下的司法改革被明確提出。十五大把司法改革的任務定為「從 制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權」，1999 年最高人民 法院出臺了《人民法院五年改革綱要》（簡稱「一五綱要」）。「一五綱要」第 一次系統闡述了司法改革的目標和原則，提出了 39 項具體的改革任務，重點包 括進一步完善公開審判制度，强化審判方式改革以提升司法效率；改革法院内部 體制明確審判部門的職責分工，强化合議庭和法官職責；改革法院人事制度推動 法官職業化，同時堅持黨管幹部原則；同時探索法院幹部管理體制和法院經費管 理體制。「一五綱要」注重可操作性，因此是改革面向僅限於法院系統内部進行 調整，並無超越現有行政法律制度框架的突破。

隨著「一五綱要」的出臺，司法系統的各部門也相繼出臺了各項立法和規範 推進一五改革。最高人民法院在 2001 年發佈了《法官職業道德基本準則》，在

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2004 年和司法部發佈了《關於規範法官和律師相互關係維護司法公正的若干規 定》；最高人民檢察院在 2000 年 1 月 10 日通過了《檢察改革三年實施意見》，

在 2001 年發佈了《檢察官職業道德規範》；全國人大在 2001 年修正了《法官 法》、《檢察官法》和《律師法》。「一五綱要」改革在改革審判方式上，推行 立審、審執和監審「三個分立」改革審判管理流程；同時完善證據制度，規範民 事和行政訴訟的舉證、質証、認證規則。改革明確審判部門的職責分工，推行審 判長、獨任審判員選任制度。改革試圖推進中國法官職業化進程，2002 年《法官 法》修訂後提升了法官的職業標準；《關於加强法官隊伍職業化建設的若干意見》

細化了法官職業化的原則和内容。

中共十六大之後，中共成立了中央司法體制改革領導小組，在 2004 年出臺 了《中央司法體制改革領導小組關於司法體制和工作機制改革的初步意見》，提 出了 10 個方面 35 項改革任務，包括改革和完善訴訟制度、訴訟收費制度、檢察 監督體制、勞動教養制度、監獄和刑罰體制、司法鑒定體制、律師制度、司法幹 部管理體制和司法機關經費保障機制等(張文顯 2009:9-10)。隨後最高法院推出 了《人民法院第二個五年改革綱要》（簡稱「二五綱要」）。

「二五綱要」規定了 2004 年到 2008 年的改革任務，包括八個方面的目標：

改革和完善訴訟程序制度——實現司法公正、提高效率；改革和完善審判指導制 度與法律統一適用機制——統一司法尺度和法律適用；改革和完善執行體制與工 作機制——解決「執行難」；改革和完善審判組織與審判機構——統一審與判，

改革和完善司法審判管理與司法政務管理制度——服務法院審判職能；改革和完 善司法人事管理制度——加强法官職業保障和職業化；改革和完善人民法院內部 監督與接受外部監督的制度——保證司法廉潔；繼續探索人民法院體制改革——

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探索法院經費列入中央和省級財政的可能。在這一階段的改革中，針對死刑核准 制度、民事再審制度、組織和審判方式制度、審判公開以及司法人事管理制度的 改革取得了一定進展，然而「二五綱要」針對司法體制的改革也就是人民法院體 制改革並未完成(蔣傳光 2011:122)。在 1983 年「嚴打」中被下放至省級的死刑 核准權終於在 2007 年 1 月 1 日收回至最高人民法院。

中共十七大則提出「深化司法體制改革, 優化司法職權配置, 規範司法行 為, 建設公正高效權威的社會主義司法制度, 保證審判機關、檢察機關依法獨立 公正地行使審判權、檢察權」。中央政法委在2008年推出了《中央政法委關於 深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，提出了優化司法職權配置、

落實寬嚴相濟的刑事政策、加强政法隊伍建設、加强政法經費保障四個重點。

2009 年《人民法院第三個五年改革綱要（2009-2013）》由最高人民法院公 佈，涉及五個方面，包括法院職權配置、寬嚴相濟刑事政策、法院隊伍建設、法 院經費保障和司法爲民工作機制。其中，探索刑事和解制度是刑事司法改革的熱 點，法院量刑改革取得了一定的積極成果，「運動式」的解決「執行難」問題的 效果有限，政法經費保障改革使中央和省級轉移支付的資金大幅增加；但相比較

「二五綱要」，「三五綱要」的改革趨勢趨緩，而且更强調政治性要求，如司法 的人民性、黨的領導和服務大局(徐昕 與 盧榮榮 2010)。2010 年底最高法院通 過《關於規範上下級人民法院審判業務關係的若干意見》，針對案件請示制度，

「二五綱要」，「三五綱要」的改革趨勢趨緩，而且更强調政治性要求，如司法 的人民性、黨的領導和服務大局(徐昕 與 盧榮榮 2010)。2010 年底最高法院通 過《關於規範上下級人民法院審判業務關係的若干意見》，針對案件請示制度，