習近平時代的中國司法改革：威權政權爲何追求司法公正 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學國家發展研究所碩士論文. ‧ 國. 學. 習近平時代的中國司法改革：威權政權政治大立爲何追求司法公正 China’s legal reform in Xi Jinping’s era. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. C. i n U. v. hengchi 指導教授：寇健文博士. 研究生：樓千舟撰. 中華民國：一〇六年十二月.

(2) 摘要中共十八屆四中全會後開展了新一輪司法改革。既有的研究部分或認爲威權政權缺乏追求司法公正的動機，或無法解釋中共司法改革成效不彰的原因。我們認爲，作爲制度的法律和司法體系能夠幫助威權政權的延續，改革司法有助於中共聚合經濟菁英和減少革命風險。歷史制度主義途徑能夠解釋中共之前的司法改革無法實現司法公正的原因：司法體系鑲嵌的制度環境未能變革，受到地方行政權影響的司法系統難以提升獨立性和專業性。司法公信力低下使社會矛盾和衝突. 治政缺乏有序解決的途徑，激增的群體性事件增加了中共面臨的革命風險，形成了新大立. 一輪改革的外部壓力。中共對提升治理能力的需求使法律和司法的重要性提升，. ‧ 國. 學. 構成了改革的内部動力。新一輪改革通過改變司法管理體制，使司法系統「去地. ‧. 方化」和「去行政化」，在保證中共一黨專政的前提下，提升司法的獨立性和專. n. al. er. io. sit. y. Nat. 業性。. Ch. engchi. i n U. v. 關鍵字：中共司法改革、歷史制度主義. 1.

(3) 目錄第一章緒論 ...................................................................................................................... 3 第一節研究背景與動機 .....................................................................................................................3 第二節研究問題與重要性 .................................................................................................................4 第三節研究途徑、方法與限制 ........................................................................................................5. 第二章文獻回顧與分析架構 ...................................................................................... 11 第一節「統治工具」途徑 ................................................................................................................ 11 第二節「治理制度」途徑 ................................................................................................................ 15 第三節本文分析架構 ....................................................................................................................... 16. 政治大第一節中共法制的初建和司法雙重領導體制的形成 ........................................................... 30 立. 第三章中國司法體系的建立與改革：路徑依賴的形成和延續 ............................ 30. ‧ 國. 學. 第二節文革對法制的破壞與改革開放後法制的恢復 ........................................................... 35 第三節習近平執政之前的司法改革 ........................................................................................... 42. ‧. 第四章制度環境變遷滯後的後果：中國司法體系的缺陷 .................................... 54 第一節雙重領導體制造成的缺陷 ................................................................................................ 54. y. Nat. er. io. sit. 第二節司法制度所鑲嵌的社會環境 ........................................................................................... 65. 第五章引起制度變遷的關鍵點：中共面臨的危機和自身的觀念變革 ............... 74. n. al. Ch. i n U. v. 第一節司法制度缺陷造成的危機：革命風險 ......................................................................... 74. engchi. 第二節制度變遷的内部動力：中共從「統治」到「治理」的觀念變革 ....................... 81. 第六章習近平時代司法改革的改革目標與措施 ..................................................... 89 第一節「去地方化」改革 ................................................................................................................ 90 第二節「去行政化」改革 .............................................................................................................. 97 第三節構建司法公信力 ................................................................................................................ 102. 第七章結論 ................................................................................................................. 108 第一節中共習近平時代開展新一輪司法改革的原因 ......................................................... 108 第二節中共新一輪司法改革的成果 ......................................................................................... 110 第三節司法改革與黨國特性 ....................................................................................................... 113. 參考文獻........................................................................................................................ 119 2.

(4) 第一章緒論第一節. 研究背景與動機. 2014 年 10 月，中國共產黨召開了第十八屆中央委員會第四次全體會議，會議以依法治國為主題，通過了《中共中央關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》，確立了多個方面的改革目標與舉措推行司法領域的改革。在此之後的兩年內，中央和開展改革的試點省市依據《決定》開展了各項改革，涉及相關多個. 政治大. 層級的司法、行政以及立法的機構與制度（新華網 2014 年 10 月 28 日 a）。. 立. 這並非中共首次進行以「依法治國」為目標的改革。中國在文化大革命結束. ‧ 國. 學. 後，中斷多年的法制建設隨著經濟改革和對外開放的進行而得以恢復，中共不僅. ‧. 使一個社會主義國家邁向了市場經濟，還把實現「法治」作為其執政的重要目標。. sit. y. Nat. 1997 年中共十五大上提出「依法治國，建設社會主義法治國家」的治國方略；. n. al. er. io. 2002 年，中共十六大決定「推進司法體制改革」，並把「依法治國，建設社會主. i n U. v. 義法治國家」寫入黨章，在這之後的 4 年內出臺了包括保障人權和私有財產的憲. Ch. engchi. 法修正、依法行政、規範警察權、完善檢察制度以及法治理念教育等改革舉措。在 2011 年，中共宣佈建成了「中國特色社會主義法律體系」；2012 年國務院發表的《中國的司法改革》白皮書中指出：本輪的司法改革「已經完成」（中國改革信息庫 2014 年 1 月 19 日）。但中共的司法改革並未止步於此。在習近平上台後發動的新一輪司法改革中，保障司法公正是其重要目標；司法系統的「去地方化」和「去行政化」是實現該目標的核心舉措，中共希望以此杜絕地方政府對司法系統的干預、提升案件質量。改革使司法系統的權力從地方集中到省一級進行管理，以「審判獨立」而非「司 3.

(5) 法獨立」的方式實現公正司法。在改革的試點省市中，地方法院與檢察院的人財物從原先的分級管理負責，變為省以下垂直統一管理，以求杜絕地方政府對司法程序的影響。在改革試點地區的法院內部，身為高級法官的院長和庭長回歸案件審理一線，減少法院行政對案件審理的影響和束縛；改革司法決策程序，力圖使法官能夠獨立審理每個案件，且以終身負責制提升案件質量。新改革用法官員額制和改變律師准入制度等改革提升法官和司法從業人員素質，並圍繞憲法教育在公衆和社會中普及法律意識和知識。此外，各地司法系統通過重審引起社會和輿. 政治大. 論廣泛關注的冤案，倒查、懲處造成冤案的相關責任人，以此在公衆之中提升司. 立. 法公信力。. ‧ 國. 學. 第二節研究問題與重要性. 中共進行的這些改革似乎有違人們對威權國家法律的既有認知，中國的司法. ‧. 改革不僅試圖在一個威權國家推動「法治」，並且試圖建立公正的司法。傳統觀. y. Nat. er. io. sit. 點中「法治」或是司法公正與崇尚「人治」的「威權」並不相容，以「華盛頓共識」為典型的民主理論將「民主」、「市場經濟」和「法治」視為一個有機整體，. al. n. v i n Ch 其中任何一部分都難以單獨實現(Moustafa i U 2008:2)。圍繞「獨裁者」 e n g c& hGinsburg 或「領袖」的高度個人化的統治以及政治精英之間權力競逐這類「人治」的特徵固然是威權國家的重要特性(Frantz & Ezrow 2011:15-46, Taylor 1993:39-70)，但法律亦在威權政權中發揮著重要作用。然而法律在威權國家中扮演著當權者統治工具的角色，而非保障公民權力、維護公正的途徑(Shapiro 2008:329-30)，而中共爲了司法公正發起的新一輪改革似乎對這些傳統的認知構成了挑戰。本研究試圖探究兩個問題：一個威權政權為什麼會追求司法公正？威權政權怎樣在保障其統治地位的同時實現司法公正？這兩個問題具體到本研究針對的 4.

(6) 案例中國，則可以細化為：為什麼中共會追求司法公正？中共為何要在前一輪改革目標已經實現的情況下發起新一輪司法領域的改革？中共在新一輪的改革中將以何種手段在不實行憲政、不改變一黨專政、不實行司法獨立的前提下建立司法公正？本研究將試圖回答以上問題，以中共在中國推動的司法改革為案例，探究威權國家司法律和法體系會爲了司法公正發生怎樣的變化。威權政權無論怎樣改革都以維護自身的執政權為前提，中共亦是在保證「黨的領導」的前提下推動改革，. 政治大題有可能會挑戰既有研究對威權國家的認知。執政黨中共在不放鬆對司法權力的立那麼其發起「限制權力」的改革的動因就非常值得探討，研究這個看似矛盾的問. ‧ 國. 學. 掌控、不實現司法獨立的條件下，將如何推動司法公正，將豐富對威權國家的法律領域的研究。中共新一階段的司法改革將在何種程度上改變司法系統在不同層. ‧. 級之間的權力分配，又將對中央與地方關係產生怎樣的影響，也是值得關注中國. y. Nat. er. io. 第三節 a. sit. 的學者們討論的問題。. 研究途徑、方法與限制. n. iv l C n 本文採取歷史制度主義途徑解釋中共先前的司法改革爲何沒能取得理想的 hengchi U 效果，進而以威權主義制度學派的觀點解釋作爲一套制度的法律和司法體系是如何影響到中共政權的存續的。此外，在研究方法採用文獻資料分析法（Textual Analysis），希望通過對相關文獻資料的分析論證本文的觀點。以下分別就研究途徑、方法與局限，説明如下。. 研究途徑因爲政治權力（執政權）的非競爭性獨裁者和威權政權的核心特質，喪失執政權是威權者最不願意面對的結果，因此政權存續是威權政權行為的首要目標 5.

(7) (Frantz & Ezrow 2011)。而對於實現此目標而言，所有的威權政權都面臨兩個方面的威脅：統治集團內部的菁英和被壓迫的大眾，因此與統治菁英分享權力和如何控制大眾是獨裁者面臨的兩大難題(Svolik 2012)。威權政權處理上述兩大難題時，制度是受研究者非常多關注的一個面向。首先對於來自權力分享的難題，研究者發現立法機關、政黨以及官僚體系作爲不同的制度，都對威權政權的存續發揮了正面的作用：當權力大致平衡時，立法機關能在獨裁者和其支持者之間緩和矛盾與調解衝突(Boix & Svolik 2013)，執政黨也. 政治大而獨裁者為了保證其支持者的忠誠，需要以政黨和選舉作為權力分享制度向統治立. 能調節不同菁英團體間的衝突，規範菁英的行為以利於長期聯合(Brownlee 2007)；. ‧ 國. 學. 集團提供承諾(Magaloni 2008)，執政黨也能通過官僚體系制度以晉升換取年輕黨員的忠誠(Lazarev 2005)。. ‧. 此外，對於控制大眾的難題，不同的制度也給威權政權籠絡大眾提供了渠道，. y. Nat. al. er. io. sit. 立法機關和政黨可以在政權和勞工之間實現政治交換，以物質獎勵減少抗爭 (Kim & Gandhi 2010)；在面對革命的威脅上升時，獨裁者則通過政策讓步和分享. n. v i n C h 2006)，名義上的民主制度是換取下層合作的租金籠絡下層(Gandhi & Przeworski engchi U. 渠道(Gandhi & Przeworski 2007)。本文認爲法律和司法作為制度，同樣也對威權政權的存續有著重要意義。一方面法律能夠以公正的法律保障經濟菁英——來自內部和外部的投資者之間競爭的公平，從而保證經濟菁英與政權的合作，並有助於經濟成長，另一方面現代社會的法律和司法制度能夠使大衆之間的利益衝突以平和有序的方式解決，保障社會穩定從而減少政權面臨的革命風險。作爲新制度主義（new institutionalism）其中重要的一種研究途徑，歷史制度 6.

(8) 主義一方面繼承舊制度主義（old institutionalism）對正式制度的重視和制度的歷史演變，另一方面關注點從組織轉向規範，從正式制度轉向非正式制度，從靜態的制度轉向動態的制度，從制度獨立性轉向制度的鑲嵌(Lowndes 2010)。從歷史制度主義的視角看來，制度是鑲嵌於歷史、政治經濟結構的產物，不僅限於正式的規範和程序，還包括非正式的程序、慣例、標準和公約(Hall & Taylor 1996)。制度是先於任何行動者存在的歷史的產物，制度的延續性將限制新出現的政治行爲，因而扭曲其預期產生的後果。歷史制度主義理論中的制度變遷呈現一種「路. 政治大成本」（sunk cost）和「既得利益」立（vested interest）使制度變遷被「鎖定」（lock. 徑依賴」（path dependence）的模式——制度一旦形成，就會因爲制度的「沉沒. ‧ 國. 學. in）入原有的路徑(Thelen 1999)。「路徑依賴」使行爲者在面對制度變遷時選擇對原有路徑的依循，而不斷地「自我加强」（self-reinforcing），從而對既有的制. ‧. 度路徑更加依賴(Mahoney 2000)。只有在内因或是外因產生的關鍵點出現時，路. y. Nat. er. io. sit. 徑變遷才有可能出現。. 威權主義的制度學派對威權存續的研究途徑則能提供中共新一輪司法改革. al. n. v i n Ch ——路徑變遷發生的動因。而歷史制度主義途徑强調的制度的延續性和制度的鑲 engchi U 嵌能夠解釋中共先前的司法改革的預期後果是如何被扭曲的。本文結合制度變遷的「路徑依賴」和威權政權以制度實現政權存續的兩種途徑，則能解釋中共發起新一輪司法改革的原因。. 研究方法本研究以歷史研究法（Historical Approach）與文獻資料分析法（Textual Analysis）爲主，通過對改革試點地區的個案分析，討論為什麼中共會追求司法公正？中共為何要在前一輪改革目標已經實現的情況下發起新一輪司法領域的 7.

(9) 改革？中共在新一輪的改革中將以何種手段在不實行憲政、不改變一黨專政、不實行司法獨立的前提下建立司法公正？本研究的資料來源主要由二手文獻、官方文件、統計資料和新聞報道構成。新一輪改革前的資料主要由研究中國司法改革成效和缺失的既有研究成果，以及涉及中國社會中群體性事件和政府維穩的有關研究、統計數據和中國大陸境内外的媒體的報道。針對新一輪改革的資料，新一輪司法改革在 2015 年 1 月把上海、廣東、吉林、湖北、海南、青海、貴州七個省市作爲第一批改革試點（第二批包. 政治大 11 個省、區、市），第一批試點開始改革距今已有兩年，考慮到司法公開與信息立. 括山西、內蒙古、黑龍江、江蘇、浙江、安徽、福建、山東、重慶、雲南、寧夏. ‧ 國. 學. 化程度，資料蒐集難度，高校等學術資源豐富程度，把上海作爲具體分析和進行田野調查的案例是較爲合理的。資料包括中央與案例所在政府、法院落實改革的. ‧. 各項空開信息，改革後政府以及法院工作報告：中共中央和相關會議出臺文件和. y. Nat. er. io. sit. 指示，最高法院層級頒佈的各項文件，各改革試點為落實政策發佈的文件和公開審理案的案件。以上資料來自人民網、中國共產黨新聞網、新華網、中央政府門. al. n. v i n Ch 戶網站（www.gov.cn）、中國法院網（http://www.chinacourt.org）、中國庭審公 engchi U 開網（http://tingshen.court.gov.cn/）、最高人民法院微信公衆號（微信號 ch_zgrmfy）、上海法院網（ http://shfy.chinacourt.org/index.shtml ）、上海市高級人民法院（. http://www.hshfy.sh.cn/shfy/gweb2016/index.html. ）. 、. 上. 海. 人. 大. （http://www.spcsc.sh.cn/n1939/index.html）。全國、當地媒體與司法領域專業媒體針對改革和試點地區的相關報道，除了上述官方媒體還來自法制網、澎湃新聞、法制網（法制日報）、法制晚報網、FT 中文網、紐約時報中文網等等。. 8.

(10) 研究限制本研究限制包括研究主題、研究方法和資料來源三個方面。研究主題上橫跨政治、法律以及社會等領域，相關領域學者和研究關注的重點存在差異，很難直接以比較威權研究的視角和中國大陸的學界和訪談對象對話。在研究方法的方面，歷史研究法和文獻資料分析法的詮釋性，使研究的絕對客觀很難實現，爲了學術研究的中立只能盡可能把多方的觀點加以呈現。而在資料來源方面，由於無法得到改革前後群體性事件的準確數據，因而無法找到新改革是否有助於減少政權面. 政治大雖然本研究的重點關注在中共開展新一輪司法改革原因，但是對新改革的成立. 臨革命風險的直接證據。. ‧ 國. 學. 效方面也期望有所發現。但是由於寫作者個人資源的限制，難以對親歷司法改革的一綫司法工作人員進行深度訪談。而在本文寫作期間，恰逢兩岸關係發展的一. ‧. 章節安排. er. io. al. sit. Nat. 難以獲得，只能依靠大量詳實的二手資料的勉强彌補。. y. 段微妙時期，同時也是臨近中共十九大召開的敏感時期，很多一綫的第一手資料. n. v i n Ch 本文的章節安排如下：第二章將進行相關文獻的回顧，包括分析威權國家的 engchi U 司法改革的兩類文獻，以及這兩類文獻的缺陷和不足，然後建立起本文的分析架構。第三章將回顧中共建政後構建法律和司法制度的歷程，以及梳理在習近平掌權之前中國進行的司法改革。第四章將分析中共新一輪司法改革之間，法律和司法系統的缺陷，以及造成這些缺陷的制度性因素。第五章先會解釋司法系統的缺陷缺陷將如何破環中共的政權存續，解釋法律變爲治理制度之後將如何為中共的政權存續服務，描述法律制度如何隨著中共的觀念變革在中國社會中的地位變化。進而第六章將歸納中共新一輪改革爲了其政權存續，進行了哪些制度變革。第七 9.

(11) 章將總結回顧中共是如何通過新一輪的司法改革維護其政權存續，對中共這一輪司法改革的前進進行探討。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i n U. v. 10.

(12) 第二章文獻回顧與分析架構討論威權國家的法律和司法體系的研究文獻，大致可以分為兩種類別，分別是「統治工具」途徑和「治理制度」途徑。「統治工具」途徑將法律視為威權政權的工具，圍繞著鞏固統治這一目標，強調法律傳統的「社會控制」(social control) 功能，法律體系不但和其他暴力機關一樣，作為國家機器的強力部門需要以直接的控制手段維持當權者統治，並且還需發揮其他功能。「治理制度」途徑則更傾向於把法律體系看作執政者進行「治理」的制度，這一途徑主要研究了轉型中的. 政治大. 威權國家：社會變遷帶來的利益衝突使得法律更需要扮演「紛爭解決」(dispute. 立. resolution)的角色，法律體系逐漸從實施直接控制的國家機器中脫離，在國家和. ‧ 國. 學. 社會之間持有更為「中立」的立場。. ‧. 這兩種途徑的區別源自對法律體系的所扮演角色定義的不同，「統治工具」. sit. y. Nat. 途徑視威權國家的法律體系為進行「社會控制」和聚合統治菁英的工具；而「治. n. al. er. io. 理制度」途徑對法律體系的認知更接近實行市場經濟的民主社會，國家社會關係. i n U. v. 的變動使法律在國家社會之間或是社會各利益群體間「紛爭解決」的角色愈發重. Ch. engchi. 要。研究對象的不同也造成了這兩者途徑的差異，「治理制度」途徑主要研究的是處於轉型或是重大社會變遷中的威權國家，這些國家中不僅客觀上政權傳統的「統治」或控制逐漸演變為更為多樣的「治理」，一些威權政權（如中共）自己也認識到現代社會需要作出這種轉變，而且付諸行動。. 第一節「統治工具」途徑研究威權國家法律和司法體系的政治學者通常將法院和司法系統視為一個威權政權統治國家的工具，其作用主要包括下面幾個方面(Moustafa & Ginsburg 11.

(13) 2008:2-11)。第一是控制社會與壓制反對者：圍繞刑法這一核心，程序化地審判、懲罰政權的異見者與反對派，並輔以多種國家機器（警察、秘密警察、準軍事組織等）施加暴力控制。第二是維持正當性：為了對內挽救正當性衰落，保留司法制度以粉飾限制專制權力的姿態；或是對外獲取支持與認可，改革法制以樹立文明、現代的形象。第三是控制文官與保持菁英聚合：缺失外部渠道（自由媒體和利益團體）傳遞訊息的威權國家，法院和行政法成為了約束和監督下級官僚的有效機制，司法制度通過控制行政官員減緩統治菁英中的分裂傾向。第四是促進投. 政治大資本作出可置信的承諾，有效率和可預測的法律制度在全球經濟自由化的趨勢下立. 資與貿易：中立的法院能防止對財產權的侵害，渴望經濟全面成長的威權以此對. ‧ 國. 學. 幾乎是吸引外國資本和開展對外貿易前提。第五是避免爭議性政策時直接危及政權：司法途徑可以用「非政治」的方式違背之前承諾的政策，從而避免引起大眾. ‧. 反擊或菁英分裂，最高法院的司法審查使行政部門「依法」辦事時避開了直接的. er. io. sit. y. Nat. 反對。. 民主政體中，法治和對司法系統的賦權被認為依賴於政治家的授權(Helmke. al. n. v i n Ch & Rosenbluth 2009)，這種「供給面向」的理論卻對威權政體缺乏解釋力，因此王 engchi U. 裕華提出了一種「需求面向」的理論(Wang 2014b:4-5)。在解答威權者為何會推動法治這一問題時，王裕華發現了在共產黨統治下的中國內部擁有完全一致的法律制度，法治水平在卻不同地區之間存在顯著差異。「需求面向」的理論解釋了這種差異存在的原因：威權統治者只有需要與能夠控制有價值的流動資產的、有組織的、非政治的利益集團合作時，才會考慮「法治」；外來投資者在面對佔有不正當競爭優勢的本土資本時，需要推動當地建立更為公正的規範與法制，以保證市場的競爭的公平。法律和法治成了威權者和資產所有者之間進行利益交換和 12.

(14) 博弈的工具，各地區經濟發展的不均衡導致了各個地方的統治者和資產所有者推動法治的需求並不相同(Wang 2014b)。在共產黨國家，對法律的認知也因其以「階級」為核心的意識形態而形成一種「工具論」。在經典的列寧主義理論中，法律的定位基於以下三個假設：1、法律是經濟力量的產物；2、法律是統治階級維持對其他階級統治的工具；3、法律作為社會控制的工具將在未來的共產主義社會中逐漸消失(Ma 1999:96)。在中國帝王漫長的統治中，各朝代制定的「律」與思想上的儒教一同形成一套行之有. 政治大受西方近代的法律體系與法治精神，而是在共產黨建政後接受了列寧主義的觀點，立效的統治體系；但是帝制被近代化的革命終結，經歷數十年動蕩的中國並沒有接. ‧ 國. 學. 建立了模仿史達林時代蘇聯的司法體系(Chen 1973:55-91, Jones 2002:7-28)。在這種「工具論」的指導下，中國的 1954 年憲法幾乎照搬了蘇聯 1936 年憲法，法律. ‧. 體系的最主要作用亦模仿斯大林的肅反——成為鎮壓階級敵人的專政工具；但是. y. Nat. er. io. sit. 從 1956 年反右運動再到長達十年的文化革命，司法系統的專政作用逐漸被政治運動產生的其他機構取代，而且由於與蘇聯關係的破裂，學習「修正主義」蘇聯. al. n. v i n Ch U 的法律體系在不斷的運動中幾乎被徹底摧毀(Ma e n g c h i 1999:99)。. 在「統治工具」途徑看來，因為可能威脅到政權的生存，公正的司法是難以在威權國家或是共產黨國家實現的。首先，列寧主義「工具論」下的法律並非提供對所有公民基本權利的充分保障，其追求的公正是對隨時可能反撲的階級敵人進行無情專政；司法機關的「紛爭解決」也並非依照統一的標準，而是將紛爭區別為完全不同的「階級鬥爭」和「人民內部矛盾」。威權國家也不會真正實現公正的司法，因為司法公正需要相對獨立和有自主審查權的法庭，這也將成為民眾「合法抗爭」的渠道，甚至可能被政治反對力量所利用，所以威權政權雖然會試 13.

(15) 圖促使法院和司法體系發揮政權支撐角色，但也會以制度誘導司法自我克制、建立碎裂的司法體系、限制司法途徑和使司法支持網絡失效四種手段避開法律這把「雙刃劍」朝向自己的那一面，因此在保證窮人權利或是進行公正的行政訴訟都往往難以實現(Moustafa & Ginsburg 2008:14-21)。王裕華也認為，執政者在以公正的法律向投資者作出可置信的承諾時，但並不希望法律和司法為政治反對力量提供舞台；而且只有有組織的資產所有者才擁有有效的談判能力，而大多數沒有大量流動資產的、無力組織的民眾並沒有能力與威權者議價；因此作為整合經濟. 政治大. 菁英的工具——中國的法治改革是一種部分的改革（partial reform），公正的裁. 立. 決只存在於經濟領域(2014b)。. ‧ 國. 學. 另一方面，「統治工具」途徑發現了政權的存續是威權和共產黨國家追求的核心目標；法律作為實現這一目標的工具之一，統治者對諸多工具是可以有所偏. ‧. 好，甚至有所捨棄的。法律「統治工具」途徑看來並非始終是一種「必需品」，. y. Nat. er. io. sit. 獨裁者在某些特殊時刻不依靠法律，而靠其他工具對社會進行直接控制的例子並不罕見；中國在革命狂熱中完全荒廢了司法系統，依靠軍隊和革命組織維持秩序。. al. n. v i n Ch 在那些當權者不需要籠絡經濟菁英的地區，「法治」的發展就很有限了。 engchi U. 「統治工具」途徑認爲，公正的法律和司法體系會對政權產生來自外部反對者的風險，所以建立公正司法是和威權政權的政權特性相悖的。在「統治工具」途徑看來，威權國家既缺乏實現真正的司法公正的動力——公正的司法會給政治反對力量提供活動空間，亦缺少實現司法公正的條件——相對獨立的司法系統（至少在共產黨統治下的中國是這樣）。「統治工具」途徑發現了威權政權采用法律和進行司法改革所追求的核心目標——鞏固執政權，任何制度和機構都有可能作爲實現這一核心目標的手段或工具。 14.

(16) 但是，現實中正在發生的事情正在挑戰「統治工具」途徑的觀點，中共在十八屆四中全會之後推動的新一輪司法改革直接把建立公正的司法作爲改革的目標，如果此次改革并非是紙面上的口號的話，在「統治工具」途徑提供的種種解釋中，找不到中共發動新一輪改革的動因。. 第二節「治理制度」途徑中國自 1978 年開始的改革開放，使得中國整個國家和社會在相對短暫的一. 政治大革的研究，形成了不同于比較政治學學者的途徑。法學家們認爲，在現代社會中，立. 段時間内發生了劇烈的變革，觀察中國變革的法學家通過對中國法制的恢復和改. ‧ 國. 學. 法律並非單純的統治工具，而是一種治理國家的途徑，即便在威權國家也是如此。法律和司法系統作爲進行社會治理的一套制度，就必須隨著社會的變遷進行改革，. ‧. 研究中國的法學家們正是把經濟改革引起的一系列社會變遷，以及其帶來的國家. y. Nat. er. io. sit. 與社會關係的變化作爲中國司法改革的最直接的動因(Lubman 1999)。從過程上看，中國的法律和司法改革是伴隨改革開放發生的。中國司法領域. al. n. v i n Ch 的改革是伴隨著從經濟領域從計劃到市場導向的改革而進行的，兩個領域的改革 engchi U 互相依賴、交織，而非互相獨立；因此司法改革也具有和經濟改革一樣的特征：漸進式、試驗性和地區差異；司法改革目的是以法律維護逐漸市場化經濟的秩序，因此經濟改革的水平決定了法治程度(Lichtenstein 2002)。同時，經濟轉型帶來了社會的劇烈變遷，無論在城市還是農村，大量的人口走向國有體制外，以原本的「單位」進行社會管理和控制的方式變得力不從心，這種變化國家和政權必須盡力適應。社會關係隨著經濟改革而改變，由此產生了大量黨國體制不曾面對的社會問題與矛盾，這些問題和矛盾越來越難通過傳統的 15.

(17) 政策加以解決，因此重新定位法律角色和功能就成為必然，對公平交易和市場秩序的追求也催生了對司法公正的需求(Keith & Lin 2001, Lubman 1999:103-37)。在「治理制度」途徑看來，不僅是經濟改革，對外開放同樣也也是中國推動司法體系成熟的一大誘因，在中國在加入世界貿易組織（WTO）的過程中，可以明顯觀察到國際規制對國內規範產生的積極影響：一方面加入世貿組織使中國能夠向「法治」的原則改革其法律體系，另一方面世貿組織為的中國司法改革提供了指導方向的外部動力(Lam 2009, Qin 2008)。. 政治大的確，在中共建政的初期，秉承蘇聯體制的司法體系是黨囯進行社會控制的國家立事實上，中共政權本身對法律和司法體系的定位和認知並非是一成不變的。. ‧ 國. 學. 機器的一部分（專政工具）。但是，在改革開放的實踐中，政權對國家控制方式逐漸發生了由統治（rule）到治理（governance）的轉變——在中共的話語中「社. ‧. 會管理」變為了「社會治理」，治理的過程由單項的管控轉為多元互動(徐勇與. y. Nat. er. io. sit. 呂楠 2014)，而國家治理體系和治理能力的現代化成為中共執政方式革新的目標，則必然期待良法與善治(李曙光 2014 年 11 月 2 日)。經驗證據則表明了，中共正. al. n. v i n Ch 以地方官員的升遷，鼓勵向善治和法治的轉變(Choi, e n g c h i UGivens & MacDonald 2014)，. 國家與社會關係的變遷是這種改變中真正動因。正因為治理理念的轉變，對法律需求用就不止於提供一般民眾的行為準繩和經濟行為的規則。由此可見，如今中共試圖以改革促進其完善的法律和司法體系絕不僅僅是「統治工具」途徑所認爲的單純的進行社會控制工具。顯然就中國法律和司法的改革過程來看，「治理制度」途徑能夠很好的解釋改革產生的時空和社會背景，但是「治理制度」途徑很少能夠解釋或者回避了中共的政權性質是怎樣對司法系統和改革產生影響的，因而很難解釋中國在改革中 16.

(18) 一些看似自相矛盾的現象。一部分「治理制度」途徑的觀點接受了中國政府對於政績和司法領域改革方面表面的成就，誇大了經濟改革和開放對司法改革的正向作用；另一些「治理制度」途徑的學者發現了中國法律和司法體系中的種種弊端，他們大多如路布曼（Stanley Lubman）認爲，黨在意識形態和政治上的壟斷地位使得司法改革變爲「籠中之鳥」(Lubman 1999)，但法學家們對改革動因的分析中缺少了威權政權特性的系統認知，對於中國有著完全一致的政治制度體制的不同地區的法治水平的不同，「治理制度」途徑卻無法提供有力的解釋（經濟越發達. 政治大和「統治工具」途徑存在的問題一樣，如果如「治理制度」途徑所認爲的，立. 的地區並不一定法治水平越高）。. ‧ 國. 學. 經濟改革帶來的社會變遷是中國司法改革的最大動因，儘管中國社會依然處於快速的變動之中，經濟改革已步入「深水區」，但「治理制度」途徑同樣無法解釋. ‧. sit. io. er. Nat. 文獻回顧小結. y. 中共發起的新一輪司法改革爲什麽把是實現司法公正作爲重中之重。. 通過文獻回顧可以看到現有的兩種研究途徑的缺陷：「統治工具」途徑認爲. al. n. v i n Ch 威權政權不會也不能追求司法公正，但是中共在十八届四中全會後開展以推動司 engchi U 法公正為目標的新一輪司法改革至少説明了威權政權有追求司法公正的動機；而「治理制度」途徑一方面無法有力解釋中國法律和司法體系存在的缺陷的根本原因爲何，另一方面其强調經濟改革造成的社會變遷是司法改革開始的原因，但這顯然也不能解釋中共爲什麽會在 2014 年開展新一輪的改革。造成兩類現有研究途徑缺陷的共同原因在於，它們均未把中共改革的法律和司法體系作爲鑲嵌於歷史、政經結構的「制度」，也未能以動態的視角觀察制度的變遷。「統治工具」途徑發現了威權政權進行制度改革的動機是爲了維護政權， 17.

(19) 但是其將法律和司法體系視爲維護政權的工具之一，沒有採用「制度變遷」的視角理解中共的司法改革，單純地把司法公正視爲威權執政權的威脅，而忽略了制度在變遷的過程中可能出現的缺陷與弊端。因此「統治工具」途徑只會從動機的角度理解中共司法制度的各種弊端，認爲中共從本意上就無意建立司法公正。「治理制度」途徑注意到了法律和司法體系的地位隨著中國的改革發生了變化，並且將法律和司法體系作爲制度分析，但其主要關注的重點在「正式制度」——官方明定的規範、組織和原則，即法律和司法系統本身，而缺乏以新制度主義的視角. 政治大以發現造成先前改革缺陷的根本原因。同時「治理制度」途徑未能理解威權政權立研究法律和司法制度之外的「非正式制度」，以及正式制度鑲嵌的環境，因此難. ‧ 國. 學. 進行制度變革的核心目標、亦未能明確制度對於威權政權的存續發揮的正向作用，所以其既無法確定威權政權司法改革的邊界，又沒能找出中共發起新一輪改革的. sit. io. er. Nat. 第三節本文分析架構. y. ‧. 動機。. 本文通過確認威權政權進行制度改革的核心目標，找出中共進行司法改革的. al. n. v i n Ch 根本動機；從制度變遷的視角解釋中共的司法改革難以一步到位的原因，梳理過 engchi U. 去改革的缺失如何產生了新一輪改革的動因。爲此本文通過新制度論的歷史制度主義構建分析架構，不只關注「正式制度」本身，更注重法律和司法體系鑲嵌的制度環境，以制度變遷的視角分析中共進行司法改革的動態過程，則能夠避免「統治工具」途徑和「治理制度」途徑的缺失。尋找中共進行司法改革的動機，必須首先確認威權政權行爲的首要目標。政權存續是威權政權政治行爲的首要目標(Frantz & Ezrow 2011)，執政權的非競爭性是威權區別于民主政體的核心特徵。爲了維持政權的生存，威權政權始終都面 18.

(20) 臨兩個方面的威脅：統治集團內部試圖分裂和奪權的菁英，以及受到壓迫試圖反抗的大眾，所以如何與統治菁英分享權力，如何控制大眾是成爲威權政權面對的兩大難題(Svolik 2012)。而制度是解決菁英分裂和革命風險兩大難題的重要途徑。對於菁英聚合的難題，立法機關、政黨以及官僚體系等制度能夠緩和不同派別之間的矛盾，成爲調節菁英團體之間的衝突的機制，使菁英的行爲制度化、規範化，同時這些制度作爲權力分享制度換取統治集團的合作和忠誠(Boix & Svolik 2013,Brownlee 2007,Magaloni 2008,Lazarev 2005)。. 政治大度為籠絡大眾提供了渠道，這些制度可以和勞工進行利益交換，以分享收入，以立制度同樣有助於減少革命風險，立法機關、政黨以及形式上的民主選舉等制. ‧ 國. 學. 此換取下層的合作 (Kim & Gandhi 2010,Gandhi & Przeworski 2006,Gandhi & Przeworski 2007)。. ‧. 通過文獻回顧，本文發現傳統的威權研究僅僅將威權國家中的法律和司法系. y. Nat. er. io. sit. 統當作政權進行社會控制的工具，而鮮有把法律和司法體系作爲一套制度進行分析的研究。因爲設立了公正的法律和司法會威脅威權政權的前提，「公正的司法. al. n. v i n C h ，的確在相當多的威權國家的轉型過程中法將為政治反對力量提供活動的舞臺」 engchi U 律界發揮了重要作用，因此「統治工具」途徑在動機上就排除了威權政權建立公正的司法的可能。. 事實上對於現代社會而言，法律的作用早已超越了「統治工具」途徑理解的單純的社會控制，法律和司法作爲一整套治理制度可以發揮兩個方面的作用：健全的法律和公正的司法體系在社會中是一種有效的衝突化解制度，公正的法律保障了市場的公平競爭，有利於經濟開放和繁榮。公正健全的法律將使社會中的利益衝突和矛盾通過平和、有序的方式化解，避免社會中局部的利益衝突與爭端的 19.

(21) 擴大、激化，甚至威脅到政權穩定和存續。法律和司法的公正將有助於市場的公平競爭，保護本土和外來投資者的權益，一方面為經濟的發展提供保證，另一方面確保了持有可流動資本的經濟菁英與政權的合作。因此，即便是在威權政體下，司法制度也可以在減少革命風險和聚合經濟菁英兩個面向上對政權的存續做出貢獻，本文認爲中共持續不斷的司法改革的動因正是來自於政權生存的需要。作爲一系列制度的法律和司法體系固然能夠減少威脅威權政權的革命風險，然而，爲什麽威權政權面臨革命風險時，不采用更爲直接和簡單的高壓手段來. 政治大. 壓制來自底層的不滿，而選擇改革司法體系——手段相對間接也更爲複雜的方式來減少革命風險呢？. 立. ‧ 國. 學. 首先，在威權政體特別是一黨專政的政體下，因爲執政者（或是執政黨）掌握所有的公權力，所以要承擔治理社會的所有責任；因爲是唯一的權威，社. ‧. 會中的任何矛盾都可能威脅到執政者。然而社會中的矛盾與衝突大多存在與民. y. Nat. er. io. sit. 衆和民衆之間，或是存在於民衆和地方政權之間，民衆和上層執政者或是執政黨之間很少存在直接的矛盾和衝突。但是在傳統的威權或是一黨專政的政體中，. al. n. v i n Ch 因爲沒有其它擁有權力的仲裁者，所有在雙方之間化解不了的衝突和矛盾最終 engchi U 都可以對準執政者。這種現象的邏輯在於：因爲當政權本身（地方政府）是唯一能夠進行仲裁的公權力時，民衆之間爭議的化解完全仰賴地方政府的公正，而缺乏權力監督和制約的公權力很難保證不偏袒發生爭議的其中一方，民衆與地方政府之間產生爭議時，仲裁者同樣無法保證不偏袒地方政府，所以遭遇不公的民衆只能向更高層級的公權力尋求仲裁。由此，上層的政府需要耗費資源處理來自基層和地方的不滿，以影響地方官員升遷減少不滿的方式，反而使地方政府盡力阻止民衆向上級尋找公道，渴望公正的民衆失去了實現合理訴求的. 20.

(22) 手段時，只能采用最能引起執政者注意的方式——抗爭，以破壞社會穩定換取更上層權威的干預。然而，一旦法律和司法體系被賦予更多的責任，擁有相對獨立於政府（至少是地方層面）的權力，且能夠進行相對公正和專業的裁決的話，民衆之間和民衆與地方政府之間的爭議和矛盾就可以在司法途徑内化解，而不至於對整個威權政權構成威脅。其次，進入 21 世紀以來，隨著互聯網和資訊科技對整個社會的訊息傳播方式和效率的革命，無論政體性質如何，執政者都面臨來自社會的更多不確定性，. 政治大不僅沒有能力從根源上削弱革命風險本身，也不一定能夠壓制住發生了的革命。立傳統的壓制手段無法從根源上預防革命。如果政府僅僅依靠單一的治理手段，. ‧ 國. 學. 從阿拉伯之春在北非和中東各國爆發的過程來看，積蓄已久的社會壓力都是由很小的社會矛盾或事件引燃，反對執政者的資訊以碎片化的形式通過傳統和非. ‧. 傳統的社會網絡迅速傳播，在短時間内動員了多種反對政權的社會力量，最終. y. Nat. er. io. sit. 以各種方式顛覆或嚴重衝擊了這些地區的世俗威權政權。茉莉花革命的資訊在中國互聯網上的蔓延和發酵，甚至有發展成爲綫下活動聚集的趨勢，在當時的. al. n. v i n Ch 確給中共當局造成了巨大的壓力和危機感(陳柏奇 e n g c h i U與洪敬富 2014)。在資訊時代，如何監控和壓制住那些可能發生或已經發生的動亂固然是威權政權面臨的重要挑戰，怎樣從根源上緩和積蓄的社會壓力，讓社會中的矛盾和衝突以一種有序的方式解決，一個相對公正的司法體系可能是比單純的壓制手段更爲有效而且長久的治理途徑。而且，一個經歷了從計劃到市場的經濟改革的社會，國家與社會關係產生了深刻的變革，其複雜和多元程度已經遠超改革之前，單純壓制的控制手段成本高昂。尤其是社會中產生了一些政府控制之外的民間組織和社會網絡（比如 21.

(23) 地下教會），這些組織和網絡身處於灰色地帶，在一般時期選擇低調地運作和擴張，但是一旦遇到突發事件或是受到直接的打壓，很難保證這些社會組織和社會網絡不會成爲反對者進行動員的資源和網絡。雖然短期内改革司法是一項複雜的制度變革，需要投入大量資源，甚至犧牲地方政府的一些權力，但對於威權的中央政府來説，維穩成本已經很高，群體性事件卻還是層出不窮；高壓控制的手段不僅會在國内進一步損耗政權的合法性，在國際環境也會對一個依賴世界經濟聯係的新興經濟體產生不可挽回的負面影響。因此爲了實現一定程. 政治大手段成本未必會比改革司法要小，而且因爲無法消除社會不穩定的根源，革命立度的司法公正，改革短期内付出的代價並非是不可接受的，更何況直接的壓制. ‧ 國. 學. 風險並不會減少多少。. 最後，改革法律和司法體系並意味著傳統的直接控制手段會完全消失。當. ‧. 某些群體性事件發展到較大規模，或是有群體性事件有跨地區動員的可能，又. y. Nat. er. io. sit. 或有某些潛在的政治反對勢力（宗教極端或是民族分離勢力）參與時，威權政權自然會以最有效率的壓制手段儘快消除可能蔓延的動亂。但是如果法律和司. al. n. v i n Ch 法體系只能發揮社會控制作用，只能保護有產者權益，而難以給一般民衆帶來 engchi U 公正，任何矛盾都只能訴諸于執政者或執政黨的話，那麽任何民衆之間或是民衆和地方政府閒的爭議都有可能成爲下一場革命的導火索。通過上文的分析可以看到，一黨專政的威權體制下，行政權作爲唯一的權威仲裁者時，社會矛盾很難在基層化解，如果賦予司法系統更多的獨立性，則可以將執政黨直接面對的社會壓力轉移。資訊時代訊息傳播的速度和廣度前所未有，小範圍社會矛盾的激化也可能引發大規模的抗爭。而快速變遷社會中政權對社會直接控制的能力變弱，這決定了面對不斷上升的革命風險，單純的壓 22.

(24) 制手段既有可能無效，也無法在源頭上疏導。即便法律和司法系統經過改革被賦予了一定程度的獨立性，當直接挑戰政權的威脅出現時，傳統的壓制手段依然會存在。將法律和司法視作有助於政權生存的制度能夠提供中共進行司法改革的動機，歷史制度主義以路徑依賴理解制度的變遷和持續，則會闡明行爲者推動正式制度的變革為何被扭曲，解釋中共的司法改革無法一步到位的原因，説明路徑依賴造成的哪些後果需要中共在習近平時代發起新一輪司法改革來彌補。. 政治大在經濟領域被定義為一種陷入立「收益遞增」（increasing return）動態的社會過程，. 路徑依賴指的是最初向一個方向的動作不斷促使之後依循同一方向行動，其. ‧ 國. 學. 其在數學通過波利亞罐模型(Polya urn model)解釋，通過將現在一步的機率和先前步驟的結果聯係起來的決策規則（從裝有一黑一紅兩個球的罐中隨機抽出一個. ‧. 再放回，同時放入與抽出的球相同顔色的一個，不斷重複這一步驟），使得初始. y. Nat. er. io. sit. 階段的幾個步驟的（隨機）結果對最終實現的均衡的結果有著決定性的影響；沿著特定路徑進行的每一步驟產生的結果都使該路徑在下一輪的結果穩定維持在. al. n. v i n Ch 這一路徑上，在政治領域被稱作自我加强（self-reinforcing）或正向反饋（positive engchi U. feedback）的過程(Pierson 2000a：74)。「收益遞增」這一概念説明了路基依賴的兩個最重要的元素：一是指出改變的成本將如何急劇增加，二是區分出制度形成的關鍵時刻。「收益遞增」的過程中，初始的事件結果遠比後來的事件更爲重要，因此不同的時間順序將產生不同的結果——歷史的意義(Pierson 2000b：253)。因此梳理中共司法改革的過程時，回溯中共的司法體系建立之初的指導原則和制度設計就極爲重要。路徑依賴是扭曲制度變革成效的最主要原因。制度的變遷總是由於沉沒成本 23.

(25) 和既得利益的影響，很容易陷入原有路徑的延續，成爲不斷自我加强的路徑依賴 (Thelen 1999：391)。政策正向反饋的機制（policy feedback mechanism）會不斷地把制度的正面效應反饋給行爲者，從而使「自我加强」不斷强化，使路徑依賴繼續延續。「收益遞增」一旦形成，就會通過正向反饋形成均衡並促使制度固定在既定的路徑，現有制度形成「收益遞增」意味著變革制度將顯著增加成本，因此「收益遞增」會阻礙變革；在政治領域的制度變革遠比經濟領域困難：政治制度設計本身就强調韌性和延續性，政治行爲者爲了維持承諾需要被迫減少選擇。政. 政治大制度内含的强烈的維持現狀的偏好都會使「收益遞增」的循環更爲穩固，做出改立. 治制度的三個特性：缺乏有效提升競爭和學習的機制，政治行爲者的短視，政治. ‧ 國. 學. 變比經濟領域更加困難 (Pierson 2000b：257-262)。. 而只有隨著時空環境的變化，在内部動力和外部壓力的影響行爲者做出制度. ‧. 變革的決策，出現促使制度發生變遷的關鍵點（critical juncture）。關鍵點被定義. y. Nat. al. er. io. sit. 為引起一系列制度變遷或是政策變革的觸發事件（trigger events）(Hogan and Doyle 2007:885)。關鍵點通常都是由危機產生(Soifer 2012：1588-1590)，被用以. n. v i n Ch 解釋上期或短期的制度變遷是如何形成的：「危機」 e n g，c關鍵點的構成包含三個階段 hi U （crisis）、「觀念變革」（ideational change）、「激烈的政策變化」(radical change in policy)(Hogan and Doyle 2007)。關鍵點的出現意味著結構對於行爲者的限制和影響在此時放鬆，這構成關鍵行爲者做出選擇的條件，行爲者一旦做出選擇，其結果就很難逆轉獲得關鍵點之前的選擇(Capoccia and Kelemen 2007, Soifer 2012)。形成關鍵點需要内因和外因的共同作用，内因是行爲者面對的引起制度變遷的制度内部張力，外因則指外部環境的改變產生促使制度變革的壓力（呂育誠 2002）。分析行爲者進行制度變革動機，「觀念變革」構成了引起變革的内因，其面對的 24.

(26) 「危機」則形成了其面對的外因。在下一次關鍵點來臨之前，制度變遷又陷於路徑依賴的循環之中(Thelen 1999：388-391)。圖一歷史制度主義觀點下的制度變遷收益遞增/ 自我加强. 制度形成. 路徑依賴行爲者制度延續. 時空環境變化. 政治大. 内部張力（觀念變革）/外部壓力（危機）. 制度變遷的關鍵點出現新制度形成. 時間. Nat. y. ‧. 資料來源：作者自行整理. 學. ‧ 國. 立. er. io. sit. 新制度主義所關注的制度不僅僅是正式的制度本身，還包括了各種非正式的制度以及制度所鑲嵌的環境。制度環境（institutional environment）是指制度鑲嵌. al. n. v i n Ch 的一系列經濟、政治和社會結構，包括組織結構、實踐、既有制度的文化、以及 engchi U. 制度運作的情境等；制度環境將影響制度效能的發揮，甚至導致制度變遷陷入路徑依賴的循環之中(Peerenboom 2002a:17-19)。制度環境從廣義上來説也是制度的一部分，只是制度變遷經常忽視了制度環境是否隨制度的變革發生了變化，仍處於路徑依賴，滯后於制度變革的制度環境毫無疑問將扭曲變革之後制度的效能。中共建政後通過改造國家與社會構建起的黨國體制，是中國國家與社會關係的核心，黨國體制的延續是中共政權延續的關鍵。黨國體制亦是中國政治的各項制度所鑲嵌的最根本的制度環境：執政黨壟斷國家權力，控制、滲透社會，行政、 25.

(27) 立法和司法等權力由執政黨完全掌控，而非互相分立、制衡。即便中共政權過去和現在無論處於主動或是被動，在各個方面發生了不同程度的改變，但是黨國體制作爲中共執政的核心制度，依然會一直延續。對於中共來而言，維持和鞏固「黨的領導」是發起任何改革和制度變遷的前提，中共主導的任何改革和制度變遷都不會以中共的執政權喪失為代價。研究中共司法改革的兩種途徑的缺陷在於，不是未把法律和司法系統作爲「制度」研究，就是僅僅關注法律和司法司法體系本身的「正式制度」，而忽視. 政治大制度所鑲嵌和依附的政治經濟環境中，制度環境作爲廣義上的制度，其變遷同樣立了改革過程中制度所鑲嵌的環境是否發生了變遷。路徑依賴的循環同樣也存在於. ‧ 國. 學. 依循路徑依賴的邏輯。而當制度本身發生變遷，其所鑲嵌的制度環境卻仍處於路徑依賴之中時，滯後的制度環境必然將影響變遷後的制度，扭曲新制度的功能。. ‧. 因爲制度環境變遷的滯後，制度變遷的預期效果難以實現，這種負面效應的纍積. y. Nat. er. io. sit. 將產生新的内因和外因，促使修正制度環境的關鍵點出現。. 將中共司法改革作爲制度變遷進行分析，首先需要關注制度的形成，以及制. al. n. v i n Ch 度形成時所鑲嵌的政治經濟環境。中共的法律和司法制度形成之初是作爲無產階 engchi U. 級的專政工具存在，司法系統不具有獨立性，是和軍隊、行政機關并列的國家機器。因此中共的法律和司法體系建立之初就鑲嵌於和行政官僚制度相同的制度環境中，中共對司法系統的管理照搬了行政系統的條塊管理模式。這種模式下，所有的國家機器（機構）和公有部門（國有企業、學校和研究機構、工會、婦聯等官辦社會組織）都不可避免地走向「行政化」。在垂直領導較弱的領域，作爲「塊」的地方對該領域的影響力强過「條」，則避免不了此領域組織機構的「地方化」。中共通過各級組織部管理幹部的方式使作爲行政官僚的各級幹部在各個部門流 26.

(28) 動，需要專業性的領域也避免不了非本專業的行政官僚的調入。圖二本文研究架構圖建立. 司法制度鑲嵌的制度環境（司法系統與行政系統的權力關係）：. 中共司法制度形成（角色：專政工具）. 法制恢復（專政工具）. 雙重領導體制. 制度延續. 立. 鄧時代. 政治經濟改革、對外開放大影響. 司法機關獨立、專業辦案難以實現司法不公/公信力低下. n. er. io. sit. y. Nat. al. 去地方化、去行政化改革. 司法機關獨立於地方政府. 江、立法/司法内部改革胡（逐漸增加治理制度的角色）時代. ‧. ‧ 國. 學. 一、二、三五司法改革. 雙重領導制延續. 治理理念轉變革命風險增加. 毛時代. Ch 影響. engchi. i n U. v. 習時提升司法公信力和專業性代更有效地發揮治理制度的作用. 資料來源：作者自行整理. 觀察司法制度是否公正和專業需要一系列指標，而本文選取的指標聚焦於司法程序和機構的制度設計和具體實踐。因爲社會對司法公正的認知、司法系統公信力水平和對案件質量的評價需要專業的民意調查來反應，儘管在過去的一段時間内一些學者通過大規模的社會調查獲得了一段時期中國民衆對於司法程序和 27.

(29) 司法機關的評價(Michelson 2007，Michelson & Read 2011，Gallagher & Wang 2011)，但是受限於筆者能夠獲得的現階段的經驗資料（缺少對於新一輪改革的民意調查），所以本文觀察中國司法的公正的指標還是著眼於制度的變化和司法實踐的情境的改變。本文觀察法律和司法的公正和專業化的三個指標分別是相對獨立於行政權的司法程序、明晰的司法責任歸屬、專業且富有經驗的司法隊伍。相對獨立的司法程序保證了司法權和具體的案件審理過程能夠排除行政權對其的干擾，避免與（至少是行政）權力有關的利益相關者影響案件的審理和審判過程，這涉. 政治大了每個具體的司法案件的審理和裁判權的統一，審理者對案件的質量負責，一旦立. 及到司法審判程序和司法機關機構設置和領導體制。明晰的司法責任歸屬則保證. ‧ 國. 學. 出現冤案或者錯案能夠對責任人倒查和追責。專業且富有經驗的司法隊伍是司法專業性和案件質量的最直接保證，一綫的司法從業人員需要有系統的法律教育背. Nat. y. ‧. 景，高階的司法人員應該有長期的司法工作經驗。. er. io. sit. 中共先前的司法改革試圖打破路徑依賴，使法律和司法體系發生正式的制度變遷。隨著改革開放的進行，制度變遷的内因和外因出現：法律和司法機關的作. al. n. v i n Ch 用從專政工具逐步擴大為社會利益的仲裁制度和糾紛解決機制；爲了適應經濟轉 engchi U 型和全球化，需要法律和司法的公正和專業化。中共十五大成爲了司法改革—— 制度變遷的關鍵點。儘管中共在十五大之後進行了三輪司法改革，法律和司法體系也向治理制度的方向進行了改變，但是延續了管理專政工具的制度環境並未隨著改革而改變（甚至在某些特定的條件下被强化）。本文會通過歷史制度主義的分析框架解釋先前中共司法改革的缺陷：司法系統的管理體制作爲制度環境陷於路徑依賴，沒有隨正式制度一同發生變遷，管理方式延續了過去管理專政工具的模式，因此扭曲了正式制度變遷——前三輪司法 28.

(30) 改革的效果。江、胡時期的司法改革嘗試使司法機關能夠獨立辦案，但是先前的改革僅僅限於司法機關内部，而難以觸及司法機關以外的機構和制度。而制度環境本身處於路徑依賴的循環之中，法律和司法所鑲嵌的制度環境中的其他行爲者（行政機關）本身是既得利益的受益者，在正向反饋的影響下希望保持對司法系統的影響，並不願意改變司法系統的權力關係和管理體制，因此經歷了改革的司法系統在組織架構和管理模式上仍不能獨立於行政機關。就本文觀察的三個指標來看，雖然過去的改革在司法隊伍的專業性上有所提高，但司法程序的獨立性和. 政治大. 司法責任的明確都未能實現，改革被制度環境扭曲，司法公正和專業的改革目標. 立. 難以實現。. ‧ 國. 學. 只有在危機（外因）和意識變革（内因）發生時，才會出現制度變革的關鍵點。本文將展現新一輪改革的關鍵點出現的過程，過去改革未能解決的缺陷產生. ‧. 的危機和改革者意識的改變，催生了中共新一輪司法改革：中共治理理念的變遷. y. Nat. er. io. sit. 為徹底改革法律和司法體系鑲嵌的制度環境提供了内因，而司法改革的缺陷導致革命風險的上升構成的危機則成爲了新一輪改革發生的外因。因此習近平時代開. al. n. v i n Ch 始的新一輪司法改革成爲了法律和司法制度鑲嵌的制度環境變遷的關鍵點。 engchi U. 進行新一輪改革的中共司法制度儘管不會抛棄維護其執政權的控制功能（壓制政治反對力量），但是隨著中共對治理能力的要求和對社會變遷的回應，法律和司法的地位得到提升。爲了使法律和司法發揮應有的作用，改革其鑲嵌的制度環境，實現司法公正則成了新一輪改革的目標。下一章將梳理中共司法制度形成的過程和理論依據，以及其鑲嵌的制度環境如何在先前的改革中延續。. 29.

(31) 第三章中國司法體系的建立與改革：路徑依賴的形成和延續在歷史制度主義的分析框架中，制度形成的起點有著極爲重要的意義，就如同説明收益遞增過程的波利亞罐模型中最初幾輪抽取的球的顔色將決定之後是紅球還是黑球被抽中的機率接近于 1，初始的制度設計和選擇將對之後制度變遷的軌跡產生深遠的影響。因此，本章將首先梳理中共法律和司法制度建立的過程，. 政治大解釋這種思維爲何會使中共的法律和司法制度在文革中遭遇到徹底的毀壞；之後立尋找中共司法系統雙重領導體制的的源頭，分析這種構建此種制度的思想根源，. ‧ 國. 學. 將簡要回顧中共在文革之後恢復法制的過程；然後闡明改革開放如何導致了司法制度的變遷，中共在習近平上臺之前進行的三個階段的司法改革形成了哪些制度. sit. y. Nat. al. er. 中共法制的初建和司法雙重領導體制的形成. io. 第一節. ‧. 變革。. n. v i n Ch 中共在武裝革命的過程之中以及在中國大陸範圍建立政權之後，都效仿蘇俄 engchi U 把馬克思主義的法律觀付諸於實踐，建立起了一整套把法律作爲統治階級工具的法律和司法制度，並且採用和其它行政機構相同的管理制度——雙重領導體制對司法部門進行管理。但是作爲工具的法律和司法在一輪高過一輪的政治運動中被逐漸抛棄，在之後的文化大革命中被徹底毀壞。中共的法律體系發源自其奪取政權的革命，其長達二十多年的革命的中在中國各地先後建立了多個「革命根據地」，爲了在這些地方政權中實行統治需要建立一套有效且與非共產黨政權不同法律制度，這些制度成爲了中共法律和司法制 30.

(32) 度的源頭。1931 年中共在江西瑞金召開的第一次全國工農兵大會上通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》及其各項法律，並著手建立司法機關，設立革命法庭或裁判部，在中央設立臨時最高法庭，下有省、縣、區四級裁判部，建立了内設審判機關的監察機關，並且在紅軍内部設立裁判所(劉清波 1995:52)。「蘇維埃共和國」時期，中共的司法系統就採取了雙重領導體制，所有各級裁判部不僅接受上級司法機關的領導，還接受同級人民政府的主席團領導。中共經歷「長征」到達陝北，在盧溝橋事變之後編入了國民政府的體系，成. 政治大關的司法制度，其後被其總結為「新民主主義法律制度」。抗戰勝利後的國共内立立了陝甘寧邊區政府，並重建了了蘇維埃形態的審判、檢察、公安機關，以及相. ‧ 國. 學. 戰時期，中共在急劇擴大的佔領區實施軍事管制，同時在革命老區和進行土地改革後的解放區逐漸建立人民法院，圍繞馬列主義的階級觀建立中共的司法制度。. ‧. 1949 年中共建政之後，在法制領域首先進行的變革是廢除國民政府時期繼. y. Nat. er. io. sit. 承清廷「變法修律」依照西方法律建立的以《六法全書》為基礎的法律體系，並建立鞏固政權急需的法律制度以及立法和司法機構(蔣傳光 2011:1-19)。中共奪. al. n. v i n Ch 取政權之後著手建立法律制度，在立法領域最爲重要的成就是頒佈過渡時期准憲 engchi U 法——《共同綱領》。第一届中國人民政治協商會議在 1949 年 9 月召開，制定了《中國人民政治協商會議組織法》、《中華人民共和國中央人民政府組織法》和《中國人民政治協商會議共同綱領》，其標志著和一切舊法制「劃清界限」的新民主主義法制的創建(楊一凡，陳寒楓與張群 2010：4)，這些法律奠定了中共建政之初法制建設的基礎，但這僅是中共依照馬克思列寧主義對司法系統的構建和改造的開端。這一時期雖然司法審判不得再援引國民政府的《六法全書》，但在司法隊伍的構成上，由於占領區的急劇擴張，中共的地方政權不得不大量 31.

(33) 採用國民政府時期的司法人員。在 1949 年 10 月到 1953 年初的由新民主主義向社會主義的過渡時期，中共爲鞏固政權和鎮壓反革命制訂了一系列條例和暫行辦法，爲穩定和恢復經濟制訂了各種具有法律地位的規定和條例。中央政府爲了進行土地改革在 1950 年頒佈了《中華人民共和國土地改革法》，從中央到地方的各級政府也制定了各種土地改革的法規、法令、條例、通則、決議和指示，並大量派出工作隊在各地領導土改(楊一凡，陳寒楓與張群 2010：5)。在土地改革中，中共通過沒收地主階級. 政治大滅地主階級包括了對大批農村有產者的刑法和肉體消滅，這是中共建政之初法律立的土地和其他生成資料，再將其分配給貧雇農的方式「消滅封建剝削制度」，消. ‧ 國. 學. 和司法首次作爲階級鬥爭的工具，執行統治階級對被統治階級「專政」的功能。法律和司法在中共建政初也執行了傳統的社會控制功能，針對國民黨敗退臺. ‧. 灣之後在中國大陸留下的大量「反革命殘餘勢力」，中共開展了大規模的鎮壓反. y. Nat. er. io. sit. 革命運動，中央人民政府在 1952 年 2 月公佈了《中華人民共和國懲治反革命條例》。中共的各級政權根據這一條例制定了大量法規，如各種反革命分子登記和. al. n. v i n Ch 管制條例、懲治土匪暫行條例、取締反動會道門和沒收反動會道門財產處理辦法， engchi U 各級法院在鎮反運動的 1950 年到 1952 年中判處反革命案件 104 萬件，全國 300 萬反革命分子被殺、管、關(楊一凡，陳寒楓與張群 2010：6)，法律和司法作爲中共的「刀把子」初露鋒芒。中共在 1951 年底在全國開展了反貪污、反浪費、反官僚主義的「三反」運動，在 1952 年 1 月又在城市展開了反行賄、反偷稅漏稅、反盜騙國家財產、反偷工減料和反盜竊經濟情報的「五反」運動。中央人民政府根據「三反」、「五反」運動經驗制定了《中華人民共和國懲治貪污條例》，規定了對貪污罪、行賄 32.

(34) 罪、受賄罪、盜竊罪和詐騙罪的懲處，各級政權也制定了相關法規。「三反」、「五反」運動中，最為典型的案例是對劉青山、張子善的公審，這兩名有著豐富革命經驗的地方幹部在和平時期「被資產階級的腐朽思想和生活方式侵蝕」，盜用地方財政並進行非法經營獲得暴利，河北省人民政府在 1952 年 2 月 10 日舉行萬人公審大會，之後由河北人民法院報請最高人民法院批准劉、張二人死刑。「三反」、「五反」運動被中共視作建政後工人階級和資產階級的階級鬥爭，運動的勝利為之後對資本主義工商業和資產階級進行社會主義改造創造了條件。在「三. 政治大政治運動的附屬品，中共先發出進行運動的指示，再根據各地進行運動的情況和立反」、「五反」運動中，中共初建的法律和司法系統再次成爲階級鬥爭的工具和. ‧ 國. 學. 經驗總結出相關的法律性規定，最後通過司法系統對運動的鬥爭對象進行處理。中央人民政府在 1951 年根據《共同綱領》頒佈《人民法院暫行組織條例》. ‧. 和《最高人民檢察署暫行組織條例》，開始建立法院和檢查體系，人民法院分爲. y. Nat. er. io. sit. 最高人民法院、省級人民法院和縣級人民法院三級，實行三級二審制；檢察機關分爲最高人民檢察署及其分署、省級人民檢察署和縣市人民檢察署。. al. n. v i n Ch 地方人民法院和檢察署都受到雙重領導體制的管理：不僅受上級人民法院、 engchi U. 檢察署的領導和監督外，還受同級政府委員會的領導和監督。在地方法院和檢察院内部設立了審判委員會和檢察委員會，負責處理重大案件和進行原則指導。根據中共憲法和法律的規定，人民代表大會是國家權力機關，各級政府和法院都由同級人大產生、對其負責，理論上同級法院和政府是並列的獨立機構，但雙重領導體制決定了法院和檢察署事實上是同級政府的從屬機構。這種設置在中共建政之初並不存在矛盾，因爲中共的法律和司法制度從根源上就與追求「司法獨立」西方法治不同。在 1954 年憲法公佈後，新的檢察院組織法第六條規定「地方各 33.

(35) 級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關的干涉」，將之前的雙重領導體制改爲了垂直領導(楊一凡，陳寒楓與張群 2010：478-481，鍾玉瑜 2000：1417)。圖三中共建政之初司法機關的雙重領導體制上級檢察署（黨委）. 上級法院（黨委）. 領導、監督. 領導、監督. 地方人民代表大會授權/產生. 政治大領導、監督地方法院立. 地方政府（黨委）政府委員會. 領導、監督. ‧. 資料來源：作者自行整理. 學. ‧ 國. 審判委員會. 地方檢察署檢察委員會. 根源上，中共的法律體系與制度是通過模仿蘇俄革命建立，與普世的西方法. y. Nat. er. io. sit. 治理念歸屬於不同的兩種典範，前者將階級鬥爭視爲法律的根本目的，認爲統治與被統治階級之間不可能有真正平等的法權，中共建立法律制度遵循列寧所説的. al. n. v i n Ch 「搗毀注定要滅亡的資產階級社會的全部法制」。中共接受了「工具論」的馬克 engchi U 思主義法學，其包括以下四大原則：法律隨著私有制、階級和國家產生，也將隨. 階級和國家而消亡；法律是國家强制力保證的統治階級的意志；（統治階級的）經濟基礎決定法律；法律是統治階級的專政工具。中共的法律制度在建立之初，就通過「學蘇批資」將西方的一系列「司法獨立」、陪審制度等基本價值與制度視作資產階級的虛僞、欺騙或是階級局限性的產物。爲了樹立馬克思法學觀的主導地位，中共在建政之初（1952 年 6 月到 1953 年 2 月）就開展了司法改革運動，其目的就是純化由相當一部分舊司法人員組成 34.

(36) 的司法隊伍，批判包括「三權分立」、「司法獨立」等「資產階級法律思想」，清除中思想不純和政治不純的舊法人員(何勤華 2009)。建政之初的司法改革是以「大破大立」的方式破壞國民政府時期的法律制度，建立符合中共政權特性的新制度，以反對「脫離群衆」和「文牘主義」為由清洗司法隊伍(李龍與朱兵強 2012：10-13)。而在司法制度建立之初，伴隨著「三反」、「五反」運動就出現了司法與行政合署辦公（政法委員會、司法、法制委員會、人民法院和人民檢察署）的現象(遲日大 2003：8-10)，這種臨時制度下司法的獨立性更是無從體現。. 政治大確立的法律和司法系統在設計中並非獨立運作的治理制度，而是執行階級專政的立就本文關注的法律和司法體系鑲嵌的制度環境而言，在制度建立之初，中共. ‧ 國. 學. 工具之一，因此以法院和檢察院為代表的司法機關依循了和行政機關相同的管理模式，司法機關在財政和人事等方面的管理方式和其他行政機關沒有任何區別，. ‧. 雙重領導制度決定了司法系統在很大程度上依附於掌握實權的地方黨政機關，無. y. Nat. 度設計確保了政權對專政工具控制。. n. al. 第二節. Ch. engchi. er. io. sit. 法獨立運作的司法機關在案件的偵辦和審理上需要接受地方黨委的指令，這種制. i n U. v. 文革對法制的破壞與改革開放後法制的恢復. 中共建立的法律和司法制度在不斷激進化的政治運動中被逐漸削弱，在持續 10 年的「文化大革命」中遭遇了徹底的毀壞；文革的毀滅性破壞使舊制度的恢復和重建成爲中共的法律和司法制度在改革開放之初的主要目標。儘管在理念和思想根源與普世意義上的法治不同，法制建設在中共憲法頒佈後的十多年中還是獲得了一定程度的發展，但是在此期間法制被削弱的苗頭已經顯現。全國人大及其常委會依照憲法規定的職權運作，全國人大舉行了一、二、 35.

(37) 三屆各次會議，聽取和審議全國人大常委會工作報告和政府工作報告，審查國家決算，批准國家預算；但是在 1957 年到 1966 年的 10 年間，全國人大並未按照憲法每年舉行會議：1961 年和 1966 年未舉行，1964 年三届人大一次會議跨年舉行。立法方面，全國人大及其常委會在 1957 年至 1966 年 3 月共制定法律、法規、法規性文件 657 件，但一度停止立法工作。在此時期人民法院審理了大量刑事、民事案件，審判和特赦日本戰犯，特赦釋放國共内戰中的「戰犯」；公安和檢查機關則在這段時期為維持社會治安除了偵辦一般刑事犯罪外，還「堅決打擊」. 政治大然而隨著「反右」運動的嚴重擴大化，中共高層領導中開始出現抛棄法制言立. 了反革命分子的破壞活動。. ‧ 國. 學. 論。毛澤東在談及「上層建築」問題時，認爲「人民代表大會，國務院有他們的那一套，我們還是靠我們這一套（決議開會）」，劉少奇則更爲直白地提出「到. ‧. 底是法治還是人治？看來還是靠人，法律只能作爲辦事的參考」，中共黨内很快. y. Nat. er. io. sit. 風行蔑視和批判法制(蔣傳光 2011:32)。在 1958 年，爲了進行「反右」和「大躍進」運動，縣一級的公、檢、法機關被合并為公安政法部，或再度以「三反」、. al. n. v i n Ch 「五反」運動時期合署辦公的方式處理案件，部分地區的檢查院成爲公安下屬機 engchi U 構，在 1959 年一度撤銷了檢察機關，司法部和各下級司法廳（局）也遭撤銷。. 「文化大革命」爆發後，中國的法制遭到了徹底的破壞，而這場災難的萌芽早已埋在中國社會中。在中共不斷衝擊舊秩序的革命歷史中，階級鬥爭是一切矛盾的根源，個人高度集權是主要的決策方式，群衆運動是處理矛盾的慣用手段。而中共建政後，高度集中的計劃經濟體制依賴計劃者的政策指揮，而非法律普遍性的規則。中國作爲長期自然經濟主導的農業國，自由競爭的商業發展落後，流動性低下、崇拜權力和權威卻蔑視規則的熟人社會法律意識原本就淡薄。中共的 36.