制度變遷的内部動力：中共從「統治」到「治理」的觀念變革

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加大，社會管理的難度也從未減小(王信賢 與 寇健文 2014)。群體性事件和社 會抗爭的激增剛好和司法改革同時發生， 這足以説明法律和司法系統至少在緩 解中共面臨的革命風險的層面上並未發揮理想的作用。

中共在習近平上臺前的司法改革，由於制度變革的路徑依賴，制度所鑲嵌 的環境的變革滯後於正式的制度，突出體現在地方法院和政府權力關係和其自 身的組織架構上，基層和地方法院受到地方政府多個方面干預，這與法院自身 的行政化一起損害了司法審判的公正性和專業性。制度環境的缺陷導致了司法 系統的不公和案件質量的低下，與中國民衆落後的法律意識一起阻礙了司法公 信力的建立。快速變遷的轉型社會中利益衝突和矛盾不斷增加和多元，缺少公 信力的司法系統未能成爲中國民衆處理爭議的主要途徑，因此行政部門直接面 臨的壓力增大，同時層出不窮的群體性事件破壞了社會穩定，增加了中共面臨 的革命風險，這些一同構成了新一輪司法改革進行制度變遷的外部壓力。

第二節 制度變遷的内部動力：中共從「統治」到「治理」

的觀念變革

中共爲了政權的延續，一方面以傳統强力的手段進行維穩，另一方面在其自 身的認知和論述中發生了從「統治」（rule）向「治理」（governance）的轉變，

法律和司法體系的地位也由此發生了變化，形成了開啓新一輪司法改革制度變遷 的内因。

「統治」這一概念事實上是深刻反映在中共建政之初對國家和社會關係的認 知之中。中共以馬克思列寧主義建國，而其看待國家和社會關係的核心便是階級 分析法，國家是統治階級壓迫被統治階級的工具，統治階級以强制性的方式進行

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支配和控制。這一理念突出反映在 1954 年和 1982 年版的《中華人民共和國憲 法》對於共和國國體的描述——「人民民主專政」，作爲無產階級專政的中國版 本是「各革命階級的聯合專政」。「人民民主專政」對「人民」民主，對敵對勢 力和犯罪分子實行專政，但決定誰是「人民」和代表、領導人民的權力只掌握在 中國共產黨手中。歸根結底，憲法保證了中共運用國家政權對國家和社會進行支 配性控制。黨即國家，國家對社會進行的「統治」是單向支配和控制，這以一理 念在改革開放之前，嚴守馬列主義中共認知中是不可動搖的。

「統治」只是反映國家和社會之間的壓迫性關係，也僅由暴力機關體現，但 是在現實的國家運行層面，暴力機關之外的官僚體制是承擔國家和社會之間絕大 多數支配行爲的主體，「管理」是常態化且非暴力的「統治」。除了對官僚體制 極不信任的毛澤東，中共作爲統治者對中國社會進行控制是依靠龐大繁雜的官僚 機構所執行的「管理」。尤其是在計劃經濟時代的中國，「單位」和「公社」將 社會上的幾乎所有人納入這個最爲龐大的科層制組織體系，儘管「管理」依靠的 是制度和組織，以管理者為中心的縱向支配和控制與「統治」並無不同。

隨著經濟全球化和各種複雜多變的社會問題的出現，「治理」這一概念被提 出。「治理」比「統治」和「管理」更爲開放和動態，市場經濟的發展使大量非 政府的組織甚至個人也成爲參與「治理」的主體，「治理」中心不再僅限于執政 者。「治理」行爲在政府强制之外，手段擴展到引導、協商、溝通和參與。「治 理」不再是國家對社會的單向控制，而是雙向互動，比「統治」和「管理」更强 調過程和績效。

隨著中國的改革開放和經濟市場化轉型造成社會的快速激烈的變遷，中共的 話語體系中的國家和社會關係也逐漸從「統治」過渡到「管理」，再向「治理」

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轉變。從胡錦濤時期開始，「社會管理」成爲了中國各級政府的重要職能，並且 作爲評價各級黨委和政府執政能力的重要指標，管理的主體從過去的政府擴大到 社會，在胡執政的後期維穩成爲了「社會管理」的重要指標。習近平執政之後，

政府「社會管理」的職能被「治理」涵蓋和取代，並更加强調「法治化」。

2003 年中共十六届三中全會發佈的《中共中央關於完善社會主義市場經濟 體制若干問題的決定》中「完善社會主義市場經濟體制的目標和任務」裡提到「按 照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、

統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作 用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務 職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障」，首次把「社會管理」納入 政府職能。

2004 年中共十六届四中全會發佈的《中共中央關於加強黨的執政能力建設 的決定》的第七條「堅持最廣泛最充分地調動一切積極因素，不斷提高構建社會 主義和諧社會的能力」中提出「加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新。

深入研究社會管理規律，完善社會管理體系和政策法規，整合社會管理資源，建 立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局。更新管理理 念，創新管理方式，拓寬服務領域，發揮基層黨組織和共產黨員服務群眾、凝聚 人心的作用，發揮城鄉基層自治組織協調利益、化解矛盾、排憂解難的作用，發 揮社團、行業組織和社會中介組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用，形成 社會管理和社會服務的合力。健全社會保險、社會救助、社會福利和慈善事業相 銜接的社會保障體系。加強和改進對各類社會組織的管理和監督。」， 闡述了 中共認爲「社會管理」所包含的任務、方式、主體和手段。「社會管理」的實施

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主體不再是過去單純「統治」或「控制」的政府公權力，把社會也納入為管理的 參與者。但是顯然中共沒有放任公民社會的任意成長，把各種社會組織作爲了其 監控和防範的對象。

2007 年中共十七大上《胡錦濤在中國共產黨第十七次全國代表大會上的報 告》報告中 8 次提到「社會管理」，在「加快行政管理體制改革，建設服務型政 府」中提到「强化社會管理和公共服務」；在「完善社會管理，維護社會安定團 結」提到「社會穩定是人民群眾的共同心願，是改革發展的重要前提。要健全黨 委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體 制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧 因素。妥善處理人民內部矛盾，完善信訪制度，健全黨和政府主導的維護群眾權 益機制。重視社會組織建設和管理。加強流動人口服務和管理」。十七大報告中

「社會管理」涵蓋的範圍已不限於政府提供行政和公共服務，强調了其包含維護 社會「和諧」和穩定的作用。2011 年中共中央下發了中央 11 號文件《中共中央、

國務院關於加強和創新社會管理的意見》，在全國各級政府、黨政機關推動社會 管理創新，開展糾紛調解和社會治安整治工作。

2012 年胡錦濤在中共十八大上作的《堅定不移沿著中國特色社會主義道路 前進，為全面建成小康社會而奮斗》的報告中 16 次提到「社會管理」：在過去 五年的總結中提到「保障性住房建設加快推進。加強和創新社會管理，社會保持 和諧穩定」；在「奪取中國特色社會主義新勝利」必須把握的「基本要求」中提 到「必須堅持促進社會和諧。社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性。要把保 障和改善民生放在更加突出的位置，加強和創新社會管理，正確處理改革發展穩 定關係，團結一切可以團結的力量，最大限度增加和諧因素，增強社會創造活力，

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確保人民安居樂業、社會安定有序、國家長治久安」；並把「加快形成科學有效 的社會管理體制，完善社會保障體系，健全基層公共服務和社會管理網路，建立 確保社會既充滿活力又和諧有序的體制機制」納入全面建設小康社會的基本要求。

在政治體制改革的部分首次提到「更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的 重要作用，維護國家法制統一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由」； 在文化建設中提到「加强網絡社會管理」。在「改善民生和創新管理中加強社會 建設」提出「加強社會建設，必須加快推進社會體制改革。要圍繞構建中國特色 社會主義社會管理體系，加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、

法治保障的社會管理體制，加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服 務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，加快形 成源頭治理、動態管理、應急處置相結合的社會管理機制」，「加強和創新社會 管理。提高社會管理科學化水準，必須加強社會管理法律、體制機制、能力、人 才隊伍和資訊化建設。改進政府提供公共服務方式，加強基層社會管理和服務體 系建設，增強城鄉社區服務功能，強化企事業單位、人民團體在社會管理和服務 中的職責，引導社會組織健康有序發展，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用」。

2013 年的中共十八屆三中全會做出的《中共中央關於全面深化改革若干重 大問題的決定》中，把「推進國家治理體系和治理能力的現代化」和「完善和發 展中國特色社會主義制度」作爲全面深化改革的總目標。在政府職能中「治理」

2013 年的中共十八屆三中全會做出的《中共中央關於全面深化改革若干重 大問題的決定》中，把「推進國家治理體系和治理能力的現代化」和「完善和發 展中國特色社會主義制度」作爲全面深化改革的總目標。在政府職能中「治理」