第六章 習近平時代司法改革的改革目標與措施
第一節 「去地方化」改革
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地方化」、「去行政化」。
在不損害中共的執政地位的前提下，基層和地方人民法院和檢察院脫離地 方黨委，接受省級司法系統黨委的垂直領導，並不會損害黨對司法的領導權；
地方和基層司法系統回避了地方行政權的干預和影響，則在很大程度上能夠提 升司法公正，在與民衆涉及最多的領域和層級提升法院審判質量和司法公信力。
在本文所觀察的三個指標上，新一輪改革通過司法機關的省級統一管理和 設立跨行政區劃的司法機構排除地方政府對司法程序的干擾，在司法程序獨立 的指標方面試圖實現「審判獨立」；雖然獨立性有限，且只針對地方層級的行 政權，但是這種制度設計可以使司法的獨立性較過去產生實質的提升。司法責 任制的改革較過去的制度明確了司法責任的歸屬，使案件的「審」和「判」不 再分離，以終身負責制保證案件的質量。「員額制」改革使一批素質和經驗較 低的司法人員退出司法專業隊伍，通過較高的待遇留住高素質的司法專業人員，
並使其脫離行政事務提高一綫司法專業人員的辦案效率。
本章將梳理中共新一輪改革在變更法律和司法系統鑲嵌的制度環境上進行 了哪些改革。第一節將介紹中共在改革之前陷入路徑依賴的司法系統的「地方化」
上進行了哪些制度變革。第二節將介紹阻礙法律和司法系統發揮功能的另一方面，
司法系統的「行政化」方面進行了哪些制度變遷。第三節將介紹新一輪改革爲了 提升司法系統的公信力，採取了哪些措施改進司法機關和社會之間的互動。
第一節「去地方化」改革
「去地方化」就是排除地方政府對於司法機關的干預，這是保證司法機關 獨立運作的關鍵。爲了確保人民法院、人民檢察院依法獨立公正行使審判權和 檢查權，新一輪司法制度改革的「去地方化」包含兩個方面：推動省以下地方
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法院、檢察院人財物統一管理，以及建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。
在全國統一管理司法系統的人員、經費、資產尚不現實的情況下，交由省級統 一管理是目前較爲現實可行的辦法。為了探索與行政區劃分離的司法管轄制度，
新一輪司法改革建立了最高法院巡迴法庭和跨行政區域法院。
（一）省以下人財物統一管理
地方人民法院、人民檢察院省一下人員、經費、資產由省級統一管理，是 直接針對原先地方司法機關的雙重領導體制，試圖排除地方政府對通過財政和 人事對法院和檢查院的獨立審理和檢察進行干預。對於人事權，改革建立機制 以確保法官、檢察官統一由省提名、管理，並且按照法定程序進行任免。對於 財政權，改革建立了省以下地方法院、檢察院的經費由省級政府財政部門統一 管理的機制。
地方法院和檢察院的人事改革後，法官和檢察官的選拔任用不再遵循先前 等同一般國家幹部（公務員）的選拔制度，而是由省級「統一提名、分級任免」。
2014 年 12 月 13 日，上海市法官、檢察官遴選（懲戒）委員會成立，成爲新一 輪司法改革以來首個省級法官、檢察官遴選（懲戒）委員會。委員會 15 名成員 的構成包括 7 名由市政法委、市委組織部、市紀委、市人大内司委、市公務員 局、市高級法院、市檢察院的分管領導組成的 7 人專門委員，還包括 8 名資深 法律界人士組成的專家委員(衛建萍 2014 年 12 月 14 日)。委員會的職能包括遴 選、升遷、懲戒三個方面：遴選是委員會根據缺額從法官助理、檢察官助理或 是律師和學者等法律人才中遴選，提出法官和檢察官的建議名單；升遷則是委 員會通過對高級法官和檢察官的審理辦案績效進行評估，擇優選升；懲戒則是 對法官、檢察官的嚴重違紀行爲提出懲戒意見，並可對其提出公開譴責。除上
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海試點的遴選（懲戒）委員會外，其他試點地區也都明確了法院、檢察院的工 作人員、系統編制由省一級黨委和機構編制部門統一管理(彭波 2015 年 1 月 21 日)。
新一輪司法改革的試點地區都採用了法院、檢察院的經費由省級統一管理，
改變了以往地方各級人民法院經費由同級人民政府預算、同級人大會議審議、
同級政府部門劃撥的狀況。2015 年 7 月，作爲新一輪司法改革試點的海南省在 全國率先實現了司法系統省級財政管理，總數 59 家省、市、縣三級法院、檢察 院都成爲省級財政的一級預算單位。海南個縣市法院的經費按照固定基數從縣 市一級劃轉省級財政統籌，資產和債務債權也統一劃歸省級管理。經費上劃省 級財政後，海南省提升了對法院、檢察院的經費保障、預算編制和管理，經費 管理保障提高了 30%，公用經費分類標準提升一級，三亞市檢察院 2016 年預 算經費比上一年增長 17.38%，同期瓊海市檢察院人員經費、公用經費、項目經 費、辦案經費均上漲超過 30%(中國財經報 2017 年 4 月 14 日)。司法機關財政 經費不再受限於地方財政的狀況，經濟落後地區的司法機關不再因當地政府預 算不足而缺少經費，也免於以經費為由的地方干預。
法院的財物管理在新改革中也由原先的分級管理、分級負責改爲省一級統 一管理。多個試點都將司法機關的資產權屬劃轉省級統一管理，集中清查登記 了全省司法機關的各類資產，包括土地、辦公和業務用房、辦公和辦案設備、
裝備和車輛；原先的債權債務由省級財政負債。海南省由財政部門負責，進行 了省以下法院、檢察院財物統一上劃省級財政管理，加强了對非稅收收入和支 出的管理，並建立跨部門的涉案財務集中管理信息平臺(最高人民檢察院 2015 年 7 月 31 日)。試點地區基層法院和檢察院的財物由省級財政部門負責，全面
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最高人民法院設立了巡迴法庭。2014 年 12 月 2 日，中共中央全面深化改革領 導小組第七次會議通過了《最高人民法院設立巡迴法庭試點方案》，設立巡迴 法庭審理跨行政區域重大行政和民商事案件。2015 年 1 月，最高人民法院第一 巡迴法庭在廣東深圳市設立，管轄廣東、廣西、海南三省區案件，後增加管轄 湖南省；第二巡迴法庭在遼寧瀋陽設立，管轄遼寧、吉林、黑龍江三省案件（人 民網 2014 年 12 月 27 日）。2016 年 12 月，最高人民法院第三巡迴法庭在江蘇南 京設立，管轄江蘇、上海、浙江、福建、江西五省案件；第四巡迴法庭設於河 南鄭州，管轄河南、山西、湖北、安徽四省；第五巡迴法庭設於重慶市，管轄 重慶、四川、貴州、雲南、西藏五省區市；第六巡迴法庭設在陝西西安，管轄 陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆五省區。最高法院本部直接管轄北京、天津、
河北、山東、内蒙古五個省區市(胡仕浩 與 馬淵傑 2016 年 12 月 31 日)。巡迴 法庭作爲最高法院的常設機構，直接代表最高法院行駛審判權，判決效力等同 於最高法院終審判決(新華社 2016 年 12 月 29 日)。
設立最高法院巡迴法庭一方面是爲了處理地方法院因專業性和管轄權限制 難以處理的跨區域重大行政、民商案件， 面對跨區域的複雜重大案件，最高法 院巡迴法庭比較地方法院的優勢在於法官級別高、司法經驗和專業性強、機構 精簡(孫軍工 2015 年 2 月 27 日)。巡迴法庭庭長由副部級審判委員會專職委員 擔任，主審法官由現任審判長或代理審判長擔任。第一、二巡迴法庭主審法官 均擁有碩士以上學歷，平均擁有 15 年以上審判經驗，其他審判輔助人員也擁有 豐富經驗。巡迴法庭實行扁平化管理(人民法院報 2015 年 10 月 26 日)，不單設 行政機構，每個巡迴法庭的在編人數暫時都在 50 人以内。
設立最高法院巡迴法庭另一方面有利於糾紛就地解決，從而減輕最高人民
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法院壓力，有助於減輕北京作爲首都的維穩壓力。最高人民法院從 2010 年起，
每年受理的案件在 1 萬件以上，登記來訪 6-7 萬件次，造成了巨大的業務壓力。
同時數萬件次的來訪意味著北京每年有數萬以上的訪民是爲了向最高法院上訴 或是信訪，威脅到首都的維穩任務。第一、二巡迴法庭從開設至 2016 年 11 月 底，已收案 4445 件，結案 3948 件，接待來訪 7.2 萬人次(羅書臻 與 劉婧 2017 年 1 月 21 日)。截至 2017 年 9 月，最高法院六個巡迴法庭共審結案件 11751 件 2017 年 1 月至 9 月，巡迴法庭審結的案件數佔最高法院縂辦案數的 45.4%(王 俏 2017 年 11 月 1 日)。如果沒有巡迴法庭這些案件和訪民很可能都將湧向北 京的最高法院。因此，設立巡迴法庭既有利於糾紛的就地解決，也有利於最高 法院履行制定司法政策和司法解釋的本職工作。
（三）跨行政區劃法院
與設立最高法院巡迴法庭的目的類似，新一輪司法改革通過試點跨行政區 劃的法院和檢察院避免地方干擾，處理跨地區的行政和重大民商事案件，同時 避免因管轄權爭議破壞司法效率。2014 年 12 月 2 日，中共中烟全面深化改革 領導小組第七次會議通過了《設立跨行政區劃人民法院、人民檢察院試點方案》， 確定在北京和上海設立首批跨行政區劃人民法院：北京第四中級人民法院（原 北京鐵路運輸中級法院）和上海第三中級人民法院（依托上海鐵路運輸法院設 立，與上海知識產權法院合署辦公）；依托北京、上海鐵路檢察分院設立跨行 政區劃檢察院試點。普通案件在行政區劃法院審理，跨行政區劃法院集中制定 管轄特殊案件，特殊案件指的是跨地區的行政訴訟、重大民商事案件、重大環 保案件、食品藥品安全案件。
跨區法院和檢察院相對於普通地方法院，相對能避免同一層級的地方干擾，