第二章 文獻回顧與分析架構
第一節 「統治工具」途徑
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
11
第二章 文獻回顧與分析架構
討論威權國家的法律和司法體系的研究文獻，大致可以分為兩種類別，分別 是「統治工具」途徑和「治理制度」途徑。「統治工具」途徑將法律視為威權政 權的工具，圍繞著鞏固統治這一目標，強調法律傳統的「社會控制」(social control) 功能，法律體系不但和其他暴力機關一樣，作為國家機器的強力部門需要以直接 的控制手段維持當權者統治，並且還需發揮其他功能。「治理制度」途徑則更傾 向於把法律體系看作執政者進行「治理」的制度，這一途徑主要研究了轉型中的 威權國家：社會變遷帶來的利益衝突使得法律更需要扮演「紛爭解決」(dispute resolution)的角色，法律體系逐漸從實施直接控制的國家機器中脫離，在國家和 社會之間持有更為「中立」的立場。
這兩種途徑的區別源自對法律體系的所扮演角色定義的不同，「統治工具」
途徑視威權國家的法律體系為進行「社會控制」和聚合統治菁英的工具；而「治 理制度」途徑對法律體系的認知更接近實行市場經濟的民主社會，國家社會關係 的變動使法律在國家社會之間或是社會各利益群體間「紛爭解決」的角色愈發重 要。研究對象的不同也造成了這兩者途徑的差異，「治理制度」途徑主要研究的 是處於轉型或是重大社會變遷中的威權國家，這些國家中不僅客觀上政權傳統的
「統治」或控制逐漸演變為更為多樣的「治理」，一些威權政權（如中共）自己 也認識到現代社會需要作出這種轉變，而且付諸行動。
第一節「統治工具」途徑
研究威權國家法律和司法體系的政治學者通常將法院和司法系統視為一個 威權政權統治國家的工具，其作用主要包括下面幾個方面(Moustafa & Ginsburg
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
12
2008:2-11)。第一是控制社會與壓制反對者：圍繞刑法這一核心，程序化地審判、
懲罰政權的異見者與反對派，並輔以多種國家機器（警察、秘密警察、準軍事組 織等）施加暴力控制。第二是維持正當性：為了對內挽救正當性衰落，保留司法 制度以粉飾限制專制權力的姿態；或是對外獲取支持與認可，改革法制以樹立文 明、現代的形象。第三是控制文官與保持菁英聚合：缺失外部渠道（自由媒體和 利益團體）傳遞訊息的威權國家，法院和行政法成為了約束和監督下級官僚的有 效機制，司法制度通過控制行政官員減緩統治菁英中的分裂傾向。第四是促進投 資與貿易：中立的法院能防止對財產權的侵害，渴望經濟全面成長的威權以此對 資本作出可置信的承諾，有效率和可預測的法律制度在全球經濟自由化的趨勢下 幾乎是吸引外國資本和開展對外貿易前提。第五是避免爭議性政策時直接危及政 權：司法途徑可以用「非政治」的方式違背之前承諾的政策，從而避免引起大眾 反擊或菁英分裂，最高法院的司法審查使行政部門「依法」辦事時避開了直接的 反對。
民主政體中，法治和對司法系統的賦權被認為依賴於政治家的授權(Helmke
& Rosenbluth 2009)，這種「供給面向」的理論卻對威權政體缺乏解釋力，因此王 裕華提出了一種「需求面向」的理論(Wang 2014b:4-5)。在解答威權者為何會推 動法治這一問題時，王裕華發現了在共產黨統治下的中國內部擁有完全一致的法 律制度，法治水平在卻不同地區之間存在顯著差異。「需求面向」的理論解釋了 這種差異存在的原因：威權統治者只有需要與能夠控制有價值的流動資產的、有 組織的、非政治的利益集團合作時，才會考慮「法治」；外來投資者在面對佔有 不正當競爭優勢的本土資本時，需要推動當地建立更為公正的規範與法制，以保 證市場的競爭的公平。法律和法治成了威權者和資產所有者之間進行利益交換和
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
13
博弈的工具，各地區經濟發展的不均衡導致了各個地方的統治者和資產所有者推 動法治的需求並不相同(Wang 2014b)。
在共產黨國家，對法律的認知也因其以「階級」為核心的意識形態而形成一 種「工具論」。在經典的列寧主義理論中，法律的定位基於以下三個假設：1、
法律是經濟力量的產物；2、法律是統治階級維持對其他階級統治的工具；3、法 律作為社會控制的工具將在未來的共產主義社會中逐漸消失(Ma 1999:96)。在中 國帝王漫長的統治中，各朝代制定的「律」與思想上的儒教一同形成一套行之有 效的統治體系；但是帝制被近代化的革命終結，經歷數十年動蕩的中國並沒有接 受西方近代的法律體系與法治精神，而是在共產黨建政後接受了列寧主義的觀點，
建立了模仿史達林時代蘇聯的司法體系(Chen 1973:55-91, Jones 2002:7-28)。在這 種「工具論」的指導下，中國的 1954 年憲法幾乎照搬了蘇聯 1936 年憲法，法律 體系的最主要作用亦模仿斯大林的肅反——成為鎮壓階級敵人的專政工具；但是 從 1956 年反右運動再到長達十年的文化革命，司法系統的專政作用逐漸被政治 運動產生的其他機構取代，而且由於與蘇聯關係的破裂，學習「修正主義」蘇聯 的法律體系在不斷的運動中幾乎被徹底摧毀(Ma 1999:99)。
在「統治工具」途徑看來，因為可能威脅到政權的生存，公正的司法是難以 在威權國家或是共產黨國家實現的。首先，列寧主義「工具論」下的法律並非提 供對所有公民基本權利的充分保障，其追求的公正是對隨時可能反撲的階級敵人 進行無情專政；司法機關的「紛爭解決」也並非依照統一的標準，而是將紛爭區 別為完全不同的「階級鬥爭」和「人民內部矛盾」。威權國家也不會真正實現公 正的司法，因為司法公正需要相對獨立和有自主審查權的法庭，這也將成為民眾
「合法抗爭」的渠道，甚至可能被政治反對力量所利用，所以威權政權雖然會試
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
14
圖促使法院和司法體系發揮政權支撐角色，但也會以制度誘導司法自我克制、建 立碎裂的司法體系、限制司法途徑和使司法支持網絡失效四種手段避開法律這把
「雙刃劍」朝向自己的那一面，因此在保證窮人權利或是進行公正的行政訴訟都 往往難以實現(Moustafa & Ginsburg 2008:14-21)。王裕華也認為，執政者在以公 正的法律向投資者作出可置信的承諾時，但並不希望法律和司法為政治反對力量 提供舞台；而且只有有組織的資產所有者才擁有有效的談判能力，而大多數沒有 大量流動資產的、無力組織的民眾並沒有能力與威權者議價；因此作為整合經濟 菁英的工具——中國的法治改革是一種部分的改革（partial reform），公正的裁 決只存在於經濟領域(2014b)。
另一方面，「統治工具」途徑發現了政權的存續是威權和共產黨國家追求的 核心目標；法律作為實現這一目標的工具之一，統治者對諸多工具是可以有所偏 好，甚至有所捨棄的。法律「統治工具」途徑看來並非始終是一種「必需品」，
獨裁者在某些特殊時刻不依靠法律，而靠其他工具對社會進行直接控制的例子並 不罕見；中國在革命狂熱中完全荒廢了司法系統，依靠軍隊和革命組織維持秩序。
在那些當權者不需要籠絡經濟菁英的地區，「法治」的發展就很有限了。
「統治工具」途徑認爲，公正的法律和司法體系會對政權產生來自外部反對 者的風險，所以建立公正司法是和威權政權的政權特性相悖的。在「統治工具」
途徑看來，威權國家既缺乏實現真正的司法公正的動力——公正的司法會給政治 反對力量提供活動空間，亦缺少實現司法公正的條件——相對獨立的司法系統
（至少在共產黨統治下的中國是這樣）。「統治工具」途徑發現了威權政權采用 法律和進行司法改革所追求的核心目標——鞏固執政權，任何制度和機構都有可 能作爲實現這一核心目標的手段或工具。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
15
但是，現實中正在發生的事情正在挑戰「統治工具」途徑的觀點，中共在十 八屆四中全會之後推動的新一輪司法改革直接把建立公正的司法作爲改革的目 標，如果此次改革并非是紙面上的口號的話，在「統治工具」途徑提供的種種解 釋中，找不到中共發動新一輪改革的動因。