第六章 習近平時代司法改革的改革目標與措施
第二節 「去行政化」改革
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第二節「去行政化」改革
「去行政化」就是改變司法系統長期遵循和普通行政部門一樣的管理模式：
一方面新一輪改革試圖建立司法人員統一管理制度，司法隊伍不再延續過去和 普通公務員一致的管理模式，目的是把優秀司法人才留在一綫工作；另一方面，
司法系統的「行政化」使法官進行案件審理和判決時受到法院領導的影響，改 革試圖排除行政關係對法官的獨立審判權干擾，使審理和判決的權責分明。在 此次司法改革中「去行政化」的核心舉措是司法人員「員額制」改革和審判權 力「司法責任制」改革。
（一）「員額制」改革
司法人員分類管理改革的核心是推行「員額制」管理，將法院、檢察院人 員分為法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員、以及司法行政 管理人員三大類 13，並確定員額比例。建立「員額制」目的在於提升法官和檢 察官的職業化水平，優化審判人員資源配置，使法官擁有更多的精力和資源投 入到審判中心業務，回歸司法職業，從而提升司法部門一綫辦案和審判能力。
改革後，法官和檢察官作爲司法專業人員，與司法輔助人員和司法行政人員有 著分離的職務序列和晉升渠道。司法專業人員一方面無論職等高低都不會遠離 司法工作一綫，保證了司法專業性，另一方面可以免受過去由行政職務帶來的 無關案件的行政事務的干擾，優化了司法人事的資源分配，有助於司法效率的 提高。
「員額制」改革核心是通過設定員額比例，確保大部分司法人力資源直接
13 司法專業人員可以獨立行使審判權或檢察權，負責案件的審理或偵辦；司法輔助人員大部分由未能入 額的法官或檢察官擔任，為司法專業人員的工作提供輔助；司法行政人員則負責與司法案件無關的司法機 關日常行政工作。
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投入案件辦理本身，而不被行政管理工作消耗。作爲首批改革試點上海市，改 革方案確定法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員、以及司法 行政管理人員三大類分別佔人員總數的 33%、52%、15%的員額比例(新華網 2015 年 7 月 24 日)，保證直接參與辦案的司法人力達到 85%。到 2016 年 9 月 上海全市法院法官入額 2242 人，佔縂編制比例的 24.9%；從事司法一綫工作的 法官人數比改革前增加 3.2%，在主要辦案部門的法官增加 8%；法官與審判輔 助人員的比例從改革前的 1：0.75 變爲 1：1.75，司法輔助人員的比例顯著增加 (龐清煇 2016 年 9 月 30 日)。到 2016 年 9 月，上海法官平均從事司法工作年限 達到 22.4 年，法官碩士以上學歷比例比改革前提高 1.4%。2015 年上海市院長、
庭長辦案 6.8 萬件，比前一年上升 51.4%，2016 年前兩季度辦案 6.5 萬件，同 比上升 22.6%，顯著提升了院、庭長辦案數量。到 2017 年 1 月，上海開展了第 二批法官入額遴選，407 名法官入額，法官員額比例達到 29.3%；2016 年全年 上海市法院院、庭長辦案達 14 萬件(崔亞東 2017 年 4 月 10 日)。截至 2017 年 1 月，上海市檢察院入額檢察官 1580 人，佔總編制數的 28.2%(上海人大 2017 年 4 月 10 日)。
「員額制」改革後，司法專業人員包括初級法官、檢察官，以及法官、檢 察官助理都有單獨的職務序列和晉升通道，使司法專業人員區別於一般國家公 務人員，使其無論級別高低都始終留在司法工作一綫，並且試圖改變一綫司法 人員晉升不暢的問題。「員額制」改革使法官的晉升機制顯著區別與不同行政 部門公務人員，法官等級晉升採取按期晉升和擇優晉升結合的方式，法官晉升 不再受行政職級的限制，晉升高級法官不再需要擁有行政職務。上海市改革建
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立法官助理體制，而不再任命助理審判員 14，制定了法官助理的職責、選拔和 任命制度，截至 2015 年 11 月上海市已任命法官助理 1153 名(崔亞東 2016 年 1 月 19 日)。「員額制」改革使入額法官的准入門檻比改革前顯著提高，並制定 了法官崗位考核辦法，明確退出機制，考核不合格的法官將退出員額。廣東省 法院經過員額制改革，最終入額的法官中，有 77.65%擁有 10 年以上法律工作 經驗，並把 454 名入額法官調整到審判一綫崗位，審判人員因此增加了 17.3%；
同時未能入額的 3544 名法官中，2150 人轉任法官助理（60.67%），582 人轉任 行政崗位（16.42%），354 人轉任綜合崗位（10%）(最高人民法院 2017 年 6 月 16 日)。
「員額制」還試圖建立與法官和檢察官職業特點的職業保障制度，進一步 把司法專業人員與普通行政官僚相區別，用績效獎勵鼓勵辦案人員提升辦案數 量和質量。海南省經過「員額制」改革後，建立與法官、檢察官單獨職務配套 的薪酬制度和增長機制，提高了法官、檢察官、司法輔助人員和司法行政任務 按的待遇。辦案績效（數量、質量）與收入挂鈎，績效獎勵向基層傾斜，基層 檢察官、檢察輔助人員的績效獎金分配比市檢察院分別高 20%和 13%，市檢察 院比省院分別高 11%和 15%，基層辦案檢察官的工資得到顯著提高(鄭赫南 2017 年 3 月 12 日)。
「員額制」改革大幅減少了法官人數，但是卻提升了參與一綫辦案的法官 數量，且減輕了法官的行政事物工作；但是改革使大量法官不能入額，如何安 排這些不能入額的法官轉崗為改革造成了一定難度。截至 2017 年 3 月全國人 大兩院院長報告，全國法院共產生入額法官 11 萬名，85%以上的司法人力被被
14 助理審判員屬於法官序列，而法官助理屬於司法輔助人員序列。
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2008年 2017年
圖 六 員額制改革後法官審結案 件數變化（半年）
半年審結案件數（萬件） 全國法官人數（萬）
法官半年平均審結案件數
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（二）司法責任制改革
司法責任制改革是針對司法審判運行機制的改革，試圖明確司法人員職責和 權限，明確審判責任的認定和追究；改革的目標就在於改變先前黨委層層定調的 司法決策機制，讓案件審理不受干預，能夠獨立進行，並且能夠追溯審理者的責 任，以此提升司法審判的公正性和質量(最高人民法院 2017 年 4 月 12 日)。2015 年 9 月 21 日，最高人民法院印發《關於完善人民法院司法責任制的若干意見》，
明確提出「讓審理者裁判、由裁判者負責」，改變「審」和「判」的脫節和分離，
核心是保證審判權的獨立行使。
司法責任制改革爲了確保辦案法官和檢察官在案件審理過程中的主體地位，
取消法院和檢察院行政領導——院長和庭長或檢察長對未參加審理的案件的審 核權。《關於完善人民法院司法責任制的若干意見》規定：「（法院的）審判委 員會只討論設計國家外交、安全和社會穩定的重大複雜案件。以及重大、疑難、
複雜案件的法律適用問題」，普通案件的審理不再由審判委員會討論。改革使案 件分配制度改爲隨機分案為主、制定分案為輔；合議庭的組成也以隨機方式產生，
案件多的基層法院建立相對固定的審判團隊，以扁平化的方式管理(上海市高級 人民法院網 2014 年 8 月 1 日)。取消院庭長案件審批制度後，成立專業法官會議 針對案件質量和法律適用向合議庭提出意見。上海市檢察系統採取了「權力清單」
和「崗位説明書」制度，讓檢察長或檢察委員會的職權從 50 余項減少到 17 項，
檢察官能夠獨立決定的案件達到總數的 82%，比改革前上升了 14%(上海人大 2017 年 4 月 10 日)。上海改革試點的檢察院還採取了「司法檔案」制度，記錄每 一個案件辦理的全部過程，包括任何人對案件「打招呼」的情況。
司法責任制爲了解決司法審判中權責不明，錯案責任難追究的問題，統一權
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責完善主審法官、合議庭法官辦案責任制和錯案責任追究機制。上海法院建立完 善了獨任法官、合議庭辦案機制，建立獨任法官、合議庭審判規則以及審判人員
「權力清單」，明確對職責内的案件質量終身負責制。上海改革建立了法官懲戒 制度，法官在審判中故意違法或造成重大裁判錯誤的將依法承擔責任。
司法責任制改革在完善審判權監督制約機制方面，規範了審判管理權和審判 監督權。上海司法改革制定了規範，規定了法院院長、庭長行使管理權和監督權 的的職責和方式。上海市同時建立完善了司法廉潔監督機制，建立了案件廉政回 訪制度和廉政風險環節監督提示系統，到 2015 年 9 月底，法院在全市案件廉政 回訪 11640 次，風險提示系統纍計提示 2131 次(崔亞東 2016 年 1 月 19 日)。上 海市還制定了《上海法官、檢察官從嚴管理六條規定》，施行「法官任職回避制 度」和「一方退出」機制，使上海法院内 103 名法官因爲配偶或子女是律師的已 全部實行一方退出(崔亞東 2017 年 4 月 10 日)。
到了 2017 年 7 月，全國各地方法院直接由獨任法官、合議庭裁判的案件佔 案件總數的 98%以上，隨著司法責任制法院院庭長、檢察長辦案制度改革，提交 審判委員會討論案件的數量較改革前大幅下降(最高人民法院 2017 年 7 月 10 日)。