第四章 制度環境變遷滯後的後果：中國司法體系的缺陷
第一節 雙重領導體制造成的缺陷
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第四章 制度環境變遷滯後的後果：中 國司法體系的缺陷
本章將闡釋中共前三輪司法改革因爲制度所鑲嵌的環境並未發生變遷，如 何阻礙了司法制度發揮原本的作用。第一節將梳理在先前改革中陷入路徑依賴 的制度環境是如何扭曲制度變遷的成效，阻礙了相對獨立於行政權的司法程序、
明晰的司法責任歸屬、專業且富有經驗的司法隊伍這三項目標的實現，以及在 法律和司法系統内產生了哪些弊端。第二節將分析中國的社會環境中，哪些方 面是與司法改革的制度變遷相衝突，最終將影響司法改革形成的新制度的成效。
第一節 雙重領導體制造成的缺陷
從前文可知，中國的司法體系和制度自改革開放以來經歷了重建恢復，法 律體系進行了適應經濟轉型的改革，針對司法系統内部的改革取得了一定的成 果。然而，在新一輪改革進行之前，中國的司法公正和效率依然受到諸多因素 的制約。中共十五大以來，司法領域進行的改革針對司法制度本身進行了一系 列嘗試和改進，但是成效仍不理想，原因很大程度上源自滯後於作爲正式的司 法制度改革的非正式制度以及司法制度所鑲嵌的環境。
中國司法體系滯後於正式制度變遷的制度環境阻礙了改革後正式制度發揮 的效能。正如裴文睿(Randall P.Peerenboom)所言，任何制度改革總是受限於制 度環境，其包括組織結構、實踐、既有制度的文化、以及制度運作的情境等等；
爲 了應 對制 度環 境， 制度 改革 總 是 不可避 免地陷入路 徑依賴 的循環 之 中 (2002a:17-19)。也正因如此中國司法面臨了諸如執行難、從業人員專業化水平 低以及案件審理難以獨立進行等問題(Peerenboom 2002b, Peerenboom 2010,
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Peerenboom 2011)。依照歷史制度主義的視角，中國司法存在的司法不公，案件 質量低下等弊端，都可以在法律和司法體系所鑲嵌，卻陷於「路徑依賴」的制 度環境中找到原因。
「行政化」的司法決策程序使司法責任歸屬不能明確，其在制度上使法官不 直接對案件的質量負責，也為法院内的腐敗產生了便利，也使得法院系統内的腐 敗很少是個體行爲，一旦案發就會牽扯出多個層級的法官和法院幹部。法院在「黨 的領導」原則下對黨委負責，黨委定調後，下級法官根據黨委給法院上級的指示 生產出正式的法律文件，這個過程中上級沒有義務對指示的合法性負責，根據指 示行動的下級也只對上級負責；這種決策機制不僅滿足了黨的政治利益，也可以 為領導個人的腐敗服務，上下級的互相依賴關係中產生的腐敗讓中國的法院腐敗 形成了一種普遍的制度化現象(Li 2012)。除非重新分配法院決策權力，建立新的 監管制度，提高審判公眾參與，增強上級監管，否則現存的司法決策制度將很難 避免法院腐敗(Liebman 2007, Peerenboom 2008)。審判委員會制度的運作下，使得 真正做出決策並不一定是主審法官，責任不清的情況下案件質量也難以保證，下 一節描述的再審高改判率的出現也就順理成章了。
因此儘管中共的司法改革在法院系統内推進了一定程度的制度變革，但司 法系統的腐敗卻未能杜絕。司法系統的腐敗甚至出現了規模增大、層級變高的 現象，法院腐敗「窩案」時有發生，省級高級人民法院院長和檢察長的腐敗案 件也在多個省份發生 (左衛民 2008：64-65) 。2002 年武漢中級人民法院曝出 集體腐敗的「窩案」，13 名法官在案件審理時利用職權收受賄賂，而且利益均 沾，涉案者包括常務副院長柯昌信和副院長何昌尤、3 名副庭長、7 名審判員和 一名書記員，另涉及到 44 名行賄的律師，然而在武漢中院「窩案」發生後以高
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調反腐接任的院長周文軒在 2006 年也因爲受賄被判刑(中國青年報 2006 年 10 月 13 日)。周文軒的涉案金額把之前柯昌信受賄的 68.2 萬元刷新到 93.69 萬元，
而周文軒的履歷上也表明這又是一位毫無司法系統經驗的法院領導，在 2003 年 1 月到 2006 年 9 月擔任武漢中院院長之前，周長期在武漢市人大工作，沒有任 何與司法部門相關的工作經驗。之後武漢市中院居然繼續上演「前腐後繼」，
在 2010 年 6 名武漢中院執行局的法官先後落馬，這次的腐敗手段升級到了對 房地產開發商進行「超額查封」，地產商因爲 2000 萬元債務被法院執行局查封 了上億元的地產，執行局法官與另一批地產商勾結試圖以查封拍賣低價買入在 高價賣出，以圖賺取差價(新華網 2010 年 6 月 1 日)。這種「超額查封」的方式 並非武漢中院首創， 2008 年廣東省高院執行局長楊賢才因爲 2002 年廣州市
「中誠廣場」的債務拍賣被發現嚴重違紀，並牽連出負責執行工作的最高法院 副院長黃松有；2006 年深圳市中院 5 名負責執行的法官因在評估、拍賣過程中 受賄被調查、判刑。
安徽省阜陽市中級人民法院在 2005 年曝出「窩案」：經濟審判二庭副庭長 薛懿因侵吞勝訴方的執行款被調查，之後薛揭發出副院長、執行庭庭長、經濟 庭庭長等多名法官；2006 年阜陽中院任職長達十多年的前後三任院長尚軍、劉 家義和張自民因受賄和巨額財產來源不明被起訴、判刑，案發的起因恰恰是涉 及 05 年「窩案」的法官的檢舉，以及為這些原裝提供庇護的分管政法的安徽省 省委副書記王昭曜的落馬(中國網 2006 年 9 月 10 日)。
天津市檢察長李寶金則是省級司法部門負責人因腐敗落馬的典型：1987 年 李寶金升任天津市公安局副局長，之後兼任天津市政法委副書記，在 1998 年當 選天津市人民檢察院檢察長，2006 年其情婦挪用資金被調查，因而牽連出李寶
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金的腐敗案情，李在 1996 年到 2006 年間收受賄賂 562 萬元人民幣，並在擔任 天津市檢察長期間先後多次挪用天津檢查機關服務中心的公款共計人民幣 1400 萬，最終在 2007 年 12 月 19 日被河北省滄州市中院一審判處死緩(人民網 2007 年 12 月 20 日)。同樣的省級司法高官還有 1998 年到 2004 年期間擔任湖 南高級人民法院院長的吳振漢：吳長期工作在湖南司法系統，而且是全國首批 32 名二級大法官之一，擔任湖南高院院長後通過其家人接收賄賂，干預案件審 理和法院的人事升遷，並通過司法拍賣和法院基建收取高額回扣，總共受賄人 民幣 607 萬元，在 2006 年 9 月 20 日被北京市第二中級人民法院一審判處死緩 (人民網 2006 年 11 月 15 日)。
儘管改革開放以來中國法律和司法體系健全了維護市場經濟的法律法規、
改革了審判方式，在司法系統内部進行了正式制度的變革，但是在司法系統所 鑲嵌的更爲複雜的正式和非正式制度環境發生的變遷卻是有限和滯後的，特別 是司法機關和行政機關的權力關係上；在正式的制度規範中法院和檢察院是授 權自人大、獨立於政府的司法機關，但法院和檢察院的獨立和專業運作卻受到 多重因素的干擾。這些因素包括法院的財政、人事和專業化水平，公安、法院、
檢察院的權力關係，以及司法決策程序這些方面。
在雙重領導體制下，地方和基層法院原則上是同級別人大下與政府的平行機 構，但是法院的財政並非獨立於地方政府，這就使法院的公正和獨立運作受到限 制，未能建立相對獨立於行政權的司法程序。中共十八大之前針對制度建設和司 法專業化的司法改革證明了這種影響的存在，在不同經濟發展水平的城鎮和農村 之間，司法改革的成效有著顯著的差異：改革在財政富裕的城鎮地區基層法院的 較為顯著的發展（但同時形式主義和官僚主義卻阻礙了複雜案件的受理）；而在
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經濟發展落後的農村地區，法院不得不依靠訴訟費維持運行(He 2009)。造成這種 差異的原因就在於地方基層法院的經費高度依賴地方政府，儘管地方的法院和政 府的預算和決算都由當地人大通過，但事實上當地財政的決定權掌握在地方黨委 也就是地方政府手中。法院經費的來源問題是中國的法院腐敗和司法干預產生的 重要原因：經費問題影響到法院的自主性，經費不足的法院難以獨立運作，更容 易產生腐敗，也更容易拖延和駁回窮人的案件(Wang 2013)。財政的不獨立造成 了地方和基層法院立案難，也損害了法院案件審理的公正性。
法院的人事是中共幹部政策的一部分，遵循「黨管幹部」的原則，但管理法 院人事的權力同樣也是雙重領導體制的一部分，人事權並不由司法系統單獨掌握，
司法人事管理也等同一般公務員，這就阻礙了法院的獨立運作和司法隊伍的專業 化提升。黨委控制了法院人員的任免和調動，不只是上級法院黨委，地方黨委也 能影響院的人事，因此大量同級別但沒有法律相關學歷或工作經驗的行政官員可 以被調入法院成爲法官。地方法院所在地的黨委（和政府）對其人事任免有著相 當程度的決定權，雖然法院院長一職的任免權歸屬上一級黨委，但法院所在地的 下級黨委仍能決定法院工作能否順利開展(劉忠 2012)。地方法院的副院長級別 幹部任免的決定權在本級黨委，這一級別包括副院長、紀檢組長、政治部主任等 黨組幹部以及其他非黨内職務的副院長幹部，儘管院長由上級黨委任命，但院長 的考核、升遷和調任需要經過民主測評的程序，如果院長與本級黨委在人事和福 利安排上未能較好協調，就會影響到院長的考核和升遷(劉忠 2012：111)。
而法院内部的機構設置、人員編制、行財裝備等事項的決定權仍在地方黨委，
而法院内部的機構設置、人員編制、行財裝備等事項的決定權仍在地方黨委，