第二章 糧食與國家安全
第一節 糧食安全的定義
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第一節 糧食安全的定義
糧食安全代表的涵意是指人類在糧食的供應及分配方面沒有匱乏。隨著養 殖和種植技術的進步，還有對人權觀念的保障日益成熟，糧食安全的定義隨之有 不同的發展。
依聯合國糧食暨農業組織(Food and Agricultural Organization, FAO，以下簡 稱 FAO)在 1996 年舉行世界糧食高峰會糧食安全所下的定義則為：「任何人在任 何時刻，均能實質且有效地獲得充分、安全且營養的糧食，以維持其飲食及糧食 偏好之健康而有活力的生活」。
如果將「糧食安全」的定義按照年代順序排列，可以整理出以下的變化：
一、 1974 年「世界糧食會議」(The World Food Conference)討論，糧食安全 係強調生產足夠的糧食以滿足全球需要，並強調糧食供給的可靠性。
二、 1974 年聯合國的「世界糧食安全國際約定」(International Undertaking of World Food Security)，要求各國供應足夠的基本糧食，以確保其國內人 於任何時刻，均可獲得生存和健康所需的足夠糧食。
三、 1980 年阿瑪蒂亞森（Amartya Kumar Sen, 1998 年諾貝爾經濟學獎得主）
提出糧食權利(food entitlement)的觀念，對糧食安全定義為，除了適當 之供給量的生產之外，也包括每一國民實際上可獲得的水準。32因此評 量糧食安全與否之分析對象，也從將國家視為一個整體，轉變為以家庭 或個人為單位，不再以全國國民平均是否足夠為標準。
四、 1983 年 4 月聯合國糧食及農業組織（FAO）糧食安全委員會通過的糧 食安全定義：「糧食安全的最終目標應該是，確保所有人在任何時候既 能買得到又能買得起他們所需要的基本食品」，33糧食安全應滿足三個 條件：保障足夠的糧食供給，保證這種供給的持續穩定性以及確保家庭
32 Amartya Kumar Sen,〈Famines〉,World Development, Vol. 8, No. 9, 1980,pp. 613-621.
33 聯合國農糧組織（FAO）官方網站，第 22 屆世界農糧大會報告書頁面，
http://www.fao.org/docrep/x5563E/x5563E00.htm
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（住戶）特別是貧困階層家庭對食物的獲取能力。這說明實現糧食安全 不僅要解決供給問題，還要消除貧困。
五、 1986 年「世界銀行」(World Bank)對糧食安全定義為，任何人於任何時 刻均可獲得維持健康活力之生命所需的糧食供應。
六、 1990 年美國世界觀察研究所(World Watch Institute)將糧食安全的定義 為，所有國民在任何時刻均可獲得維持活力與健康生活所需的糧食之機 會，此機會應包括：第一，適當的營養與安全的食品；第二，以社會認 可的方式獲得食品的能力，不需訴諸緊急手段的供應措施，不需食用殘 餘物。
七、 1992 年「世界糧食會議」在吸取過去多種「糧食安全」內涵的基礎上，
重新彙整，將「糧食安全」定義為：「在任何時候人人都可以獲得安全 營養的糧食，以維持健康能動的生活」。糧食安全由國家層面延伸到家 庭層面，再進一步延伸到貧困人口層面，糧食安全的內涵更加豐富。
八、 1994 年之《人類發展報告》(Human Development Report 1994)，認為對 於飢餓、疾病等慢性威脅的抑制，是人類安全的面向之一，報告中並確 認人類安全的七大要素：經濟安全(免於貧困的自由)、糧食安全(糧食物 質上與經濟上的基本需求)、健康安全(保健事業的利用與疾病的防護)、
環境安全(對環境污染及資源消耗的防護)、人身安全(免於私刑拷問、戰 爭、家庭暴力、毒品社及交通意外的安全)、社群安全(傳統文化及種族 團體的安全)與政治安全(享有公民權，免於政治迫害)。在糧食安全的定 義方面，係指滿足在糧食物質上與經濟上的基本需求，包括數量足夠及 分配的問題。
九、 1996 年舉行的「世界糧食高峰會」(World Food Summit)中，羅馬宣言 與其行動計畫（Rome Declaration on World Food Security and Plan of Action）做出廣泛性的定義，將「糧食安全」定義為：「任何人在任何 時候均能在物質上和經濟上獲得充分、安全且營養之糧食，來滿足其積
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極和健康生活的膳食需求和食物偏好，才是實現了糧食安全。」34 十、 2001 年世界糧食安全委員會對「糧食安全」概念的新界定：「所有人在
任何時候都能夠在物質上和經濟上取得足夠的、富有營養和安全的糧 食」。同時，該委員會認為，原來關於穀物儲備相當於當年總消費量 17%
至 18%的指標，已不能全面反映糧食消費、居民營養與健康，以及糧食 安全的實際狀況。基於這種看法，他們制定了衡量世界糧食安全的七項 指標體係，亦即：營養不足人口發生率；人均膳食熱能供應量；穀物和 根莖類食物占人均膳食熱能供應比例；出生時預期壽命；5 歲以下兒童 死亡率；5 歲以下體重不足兒童率；體重指數小於 18.5 的成人所占比 例。這一指標體係被看成是關於糧食安全的最新概念，慮及更多有關民 眾、特別是貧困群體的食物消費和營養狀況，更具有人性化特點。
十一、 2007 年，第 33 屆世界糧食安全委員會（the 33rd Session of the Committee on World Food Security）召開後，FAO 發表聲明，重新調整 與確認了新時代的糧食安全內涵，「我們認為一個沒有飢饉的世界是，
多數人能夠透過他們自己獲取滿足他們生活動能與健康需求的食物，同 時有一個社會安全網絡去保障那些資源缺乏的人也能得到足夠的飲 食」。35
由以上之定義，可以得知糧食安全的觀念隨著時間、經濟發展程度的不同 發生變化，這是一直在延伸並隨時空演化的觀念，從最初的全球性轉變為全國 性，進而轉變為家庭、個人的層次；從短期糧食的消費量逐漸轉變為對糧食品質、
生活觀念、生產資源的維護，甚至對年齡及不同社群間的公平性也有所重視；
FAO 對於糧食安全的定義持續在進行修正，以兼顧國際情勢的發展和國際社會 對於人權內涵的擴充。整體而言，糧食安全的觀念已從對糧食「量」的消費和供
34 聯合國農糧組織（FAO）官方網站，羅馬宣言與其行動計畫頁面，http://www.fao.org/wfs/。
35“National programmes for food security : FAO’s vision of a world without hunger”, FAO, http://www.fao.org/fileadmin/templates/tc/spfs/pdf/VisionEnglishfinalApril.pdf
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應，包括穩定市場的糧食供需和確保糧食安全的供應外，轉變為對糧食「質」的 要求。
近年來由於氣候異常的頻率增加，所引起的災害及損失規模也漸次提高，
國際間糧食貿易因貨品短缺而導致糧價高漲，糧食基金期貨等金融商品也引起大 幅度震盪等問題日益嚴重，部分貧窮國家面臨到糧食短缺和飢荒的窘境也一一浮 上檯面，因此國際間針對糧食問題之關注也日益提升。如何確保國家的糧食安全 問題較諸以往顯得更形重要。糧食危機的出現將威脅到一個國家的經濟發展、社 會穩定和國家利益安全等問題。
糧食安全不僅是水土保持、節能減碳、永續經營的問題，也同時牽涉到各 國內部經濟、政治、環保等諸多因素，另外還有全球產銷分配、能源價格高漲造 成交通運輸成本大增，直接影響糧價；歐美先進國家大力鼓勵提倡玉米、大豆等 生質能源開研發，造成排擠掉出口他國糧食市場效應、各國增加糧食儲備及糧食 戰略考量、商人囤積居奇趁機哄抬糧價、國際金融投機客伺機炒作等種種因素；
除此之外，開發中國家經濟好轉及受國際化影響而改變飲食習慣、高等糧食之需 求增加、人口增加等都會導致對糧食需求之提升。另一方面，水資源的短缺、不 適當的農業政策、土地地目變更由農地改為建地，農村人口外流、減少農業要素 投資等因素卻又造成農耕地減少、糧食減產及庫存下降的問題。
貧窮國家往往因為不夠重視其國內農業生產投資或無力更新鄉村建設及其 被現代耕種技術及設備，或因全球化浪潮下和大國談判的結果，導致越來越依賴 糧食進口，因而受國際糧價飛漲之危害益發嚴重，尤其在過去幾年，歐美各國因 金融海嘯影響，減少對外直接投資及對外國援助，對窮國來說，無疑雪上加霜，
就業收入減少加上糧價居高不下，引發各地之糧食危機，及中東的阿拉伯之春，
茉莉花革命，摧枯拉朽，勢不可擋。
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第二節 糧食與國家安全
糧食安全關係國民經濟保障社會穩定，任何國家都將之視為基本的國家安 全指標。農業因容易受到天候的影響，無法經由人力來左右，而導致抗風險的能 力差和收益低，因此必須享有特殊的保護措施。糧食歉收對富裕國家的影響主要 反映在食物價格上，但對一些窮困而且政治不穩定的地區，有可能會因此引發難 民潮、內亂、或者因為爭奪糧食而對外爆發衝突。
糧食供需也是一個牽涉政治和經貿利益的敏感問題。糧食的性質和其他所 有經濟產品截然不同；它首先是政治的，供應無虞時才會服從經濟法則。政權的 正當性來自於其可維護每一個人飲水和糧食的基本人權，否則就可能發生暴動和 革命，每個政府都必須控制糧價在窮人也負擔得起的水準。36「穀貴傷民，穀賤 傷農」，即使糧食供應充足的時候，糧價都要受政治力控制，而不可能放任由市 場機制全面操縱。一旦有糧荒的危機，各國政府必然以保護其國內糧食安全為首 要考量，控制或禁止跨國的糧食貿易。
農產品無法久存且產量無法隨時增減的特性，各國在確保國內糧食供應充 足無虞（food security）的政治考量下，農產品主要都是先供國內消費。即使是 耐久儲存的穀物，國際貿易量也只占全球生產量的 10%～12%。因此只要全球歉 收量達預期產量的 10%，就等於沒有多餘的穀物可供全球國際貿易，五成的歉 收，就可能是全球貿易量銳減五成。此外，全球主要的穀物輸出區僅限於美國、
加拿大、澳洲、巴西跟阿根廷，以上任何一個地區氣候異常，就可導致全球穀物 貿易量產生劇烈震盪，經由期貨炒作而引發糧價飆漲，天災加上人禍可以釀成巨
加拿大、澳洲、巴西跟阿根廷，以上任何一個地區氣候異常，就可導致全球穀物 貿易量產生劇烈震盪，經由期貨炒作而引發糧價飆漲，天災加上人禍可以釀成巨