第六章 結論
第二節 研究發現
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第二節 研究發現
由於意識型態問題，及應對國際政治與貿易環境的突變和逆轉，中國政府向 來很重視糧食的自給自足，追求過高的糧食產量和糧食庫存儲備來保證「手中有 糧，心中不慌」。的確糧食產量越高或庫存越多，應對突發事件的能力就越強，
但是在中國土地資源受限的情況下，這樣的機會成本是很高的；政府一方面要提 供直接或間接的補貼給農業生產者以保障其收入、提高種植意願，一方面還要為 糧食儲備庫存付出沉重的財政支出。中國在主觀意識上，誇大了國際惡勢力的威 脅，用高昂的生產成本營造一個寬鬆的糧食供給形勢，並不符合中國的國家利 益。150縱然中國和歐美諸國，特別是和「美帝」之間，因為意識形態而在政治上 處於對立局面，糧食安全不僅僅是保障供給，還應該考慮成本的合理性以及國土 資源的最優配置。
進口一定數量的糧食可以填補中國糧食的供需缺口，達成供需平衡，也能滿 足中國糧食安全的需要。目前國際糧食貿易量不斷擴大，農業生產技術和單位面 積產量也逐漸提高，中國應可藉此實現糧食供需的基本平衡，糧食消費以國內自 給為主，適當利用國際資源，適量增加資源短缺行的糧食進口，廣泛參與國際農 產品貿易，有助於降低糧食安全的資源供給成本，緩解資源短缺壓力，並有助其 國內糧食安全。
糧食絕對是政治問題，因此在研討糧食安全時，必須考量更多層面及更高層 次。糧食基本自給並不等於切斷和國際市場的聯繫，究竟應該和國際社會合作到 甚麼程度，才能提高農民收入又不影響國家安全，主宰自己國家糧食主權，這是 所有主權國家都必須處理的議題。
中國於 2001 年 12 月 10 日正式加入世界貿易組織（WTO），對於處在戰略 性調整階段的中國來說，等於同時承受內部及外來的挑戰。不過也透過與世界經
150魯靖，《糧食經濟中的和諧─中國糧食市場與政府宏觀政策的耦合》（南京：東南大學出版 社），頁 178。
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濟組織的合作，中國經濟與國際經濟的整合性將一舉提高並加深，糧食市場受國 際市場影響的程度也將日益加深。
貿易大國在市場開放的條件下，可以藉由國際貿易達到穩定國內市場價格的 功能。一旦產品的國內市場價格上揚，可以透過進口增加供給；另一方面，大國 效應會牽動國際市場價格上揚，直到國內外價格趨於一致時停止。而當貿易大國 之產品在國內市場價格下跌時也可以透過出口貿易，分散出貨地點並達到抑制價 格下跌的效果，直至國內市場和國際市場趨於平衡。因此和貿易小國相比，貿易 大國在開放市場的條件下處於有利的位置。但能否善用此一優勢，爭得較多的利 益卻取決於各國管理制度與效率。
透過貿易自由化，中國的資源配置和農業生產結構將得到進一步的改善，勞 力密集性的產品如畜牧、園藝、花卉等農產品應進一步增加出口；土地密集性的 農產品如糧食的進口應該增加。在糧食的生產中，中國的稻米生產仍具有優勢，
但值得注意的是除了已經成為全球最大的大豆進口國，中國也開始自越南、泰國 等東南亞國家進口稻米，這一趨勢值得密切觀察，而小麥、玉米已經不具備優勢。
未來中國糧食的缺口主要會落在飼料糧，因此應該在保障口糧安全的情況下，透 過國際市場進口飼料以發展中國的畜牧業和畜產品出口，不但可以發揮中國農業 的比較優勢、促進中國農業的多方發展，又可參與國際分工。151
另外，也應審慎選擇合理的糧食進出口品種結構。例如，稻米是中國國民的 主食，其國內需求量很大，糧食貿易量市場供應有限，因此稻米的生產目標應該 是要能夠維持中國境內供需基本平衡，並限制大米的進出口規模數量，防止因為 大米國際貿易的大量進出而對其國內水稻生產造成巨大衝擊，從而保證中國的口 糧安全。小麥由於缺乏國際市場競爭力並處於極度劣勢，所以應該適當地增加小 麥進口量。
根據 2010 年的中國統計年鑑資料顯示，中國農業占 GDP 的比重，從 2000 年的 15.1%，降至 2009 年的 10.3%。農業就業人口從 2000 年的 3.60 億人降至
151 魯靖，前揭書，頁 103。
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2009 年的 2.97 億人，農業就業人口占總就業人口的比例，從 2000 年的 50%降至 2009 年的 38.1%。152在 2011~2015 年的「十二五」時期，中國農業發展依然面臨 嚴峻的問題和挑戰。保障國家糧食安全和主要農產品有效供給的壓力持續增加。
在全球化日益發達的今日，任何國家都無法脫離國際糧食市場，即使封閉的 共產極權國家北韓，也需要國際社會的糧食救援。但 2008 年的國際糧食危機顯 示對國際市場極度樂觀和信賴是危險不可取的。從某方面來說，國際糧食市場更 容易被人為操控，它並不是一個完全競爭的市場，而是寡頭市場。
從主要出口國來看，美國、加拿大、歐盟、澳洲的小麥出口量超過全世界出 口總量的 75%；泰國、越南、印度、美國四個國家的稻米出口量將近 90%；美 國、阿根廷、巴西、和烏克蘭的玉米出口占 84%左右。尤其是美國，其出口的小 麥占世界小麥出口總量的 35%，玉米則占 49%。153
再看幾個主要糧食貿易企業控制了世界穀物貿易的 70%以上，高度集中的市 場貿易提供了金融市場投機客操作的條件，糧食進口國則成為待宰羔羊。投機資 本投入糧食市場後，交易增加帶來糧食價格飆漲，到達消費者手中的糧食越來越 貴，雖然這種投機行為影響有多大難以估算，但國際社會普遍認為不容小覷。對 於糧食出口國而言，全球糧價上漲時推出的限制性出口政策和進口國的防禦性儲 糧，進一步降低了國際糧食市場的信賴度。
中國人口眾多，每年的糧食需求約為 5 億噸，若糧食自給度降低 10 個百分 點，就需要自國際市場進口 5,000 萬噸，占目前國際糧食市場總額的 20%左右。
154在國際糧食貿易中，當供、需雙方處於相對平衡穩定時，如果中國大量增加進 口勢必將擾亂國際市場，導致國際糧價大漲和世界糧食安全危機。
中國目前尚處工業化中期，城鎮化水準並不高，未來將繼續發展，耕地流失 恐無法避免。同時隨著糧食生產的生態條件、環境限制和人口壓力，可以想見糧
152 莊朝榮，〈「十二五」規劃與中國農業科技展望〉，台灣經濟研究月刊（台北），第 34 卷第 3 期，2011 年 3 月，頁 85。
153 FAO，糧食展望，GIEWS，2011 年 6 月，http://www.fao.org/giews/chinese/cpfs/index.htm
154 李先德、王士海，《2010 中國糧食市場發展報告》（北京：中國財政經濟出版社，2010），
頁 230。
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食需求將繼續上升，但供給的增加並不樂觀。從國際市場購買糧食，資金或外匯 並不是唯一要考量的項目，還牽涉到其他如政治風險及經濟效益等問題。而糧食 安全政策是一項需時較長才會顯現影響、滯後效應明顯的政策，因此必須重視並 提高糧食生產能力。
全球這 50 年來不斷進行多邊、雙邊貿易談判，但實際上真正達成協議的件 數不多，WTO 有關農業議題的杜哈回合到目前為止仍未達成共識，一再證明自 由化創造利益的同時，也對國內產生衝擊，因此各國都在談判桌上卯足全力爭取 極大化的利益，並力圖中和或減少自由化帶來的衝擊。國家的經濟戰略，原指將 經濟視為本國與貿易對手國討價還價的籌碼，及利益的互相爭奪，若只是為了追 求經濟成長的國內政策，根本不能稱之為戰略，批判重商主義的主流派經濟學者 認為自由市場不需要國家戰略，主張自由貿易對本國或貿易對手國具有互惠效 果。但實際上，即使賣方國賺錢，買方國獲取消費效用，雙方貿易也未必平等互 惠。因為雙方交易財貨的性質與市場結構，極有可能會使國力強弱關係發生質 變，促成其中一方產生權力。這種情況尤其發生在交易的財貨本身具有「戰略物 資」特殊屬性時，如糧食穀物、石油、稀土等，足以讓主要生產國或主要消費國 掌握價格的支配權力，進而成為打擊他國經濟的政治支配力。155
從市場結構看，美國國內農業衍生的政治力，比中東石油的政治力還大。中 東各國的石油生產量雖大，卻是專為外銷，國家經濟結構對石油輸出依存度極 高，但若半數以上的海外國家聯合抵制拒買，中東各國的國家經濟便難以自立，
是以中東各國對石油消費國在貿易上無法過於強勢。但美國的農業貿易結構不 同，美國穀物不僅輸出量大，國內消費量更高。因為美國是將自給過剩的穀物轉 銷出去，故在其外交策略必要時，隨時可採取限制輸出或提高價格等手段，來與 貿易對手國進行各種貨品採購規則的談判。原因無他，因為美國是穀類輸出大
155 向紅岩，「迷走地圖：關注 WTO 加強版：TPP（一）」，台灣立報，2013 年 4 月 1 日 http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-128028
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國，糧食安全又具有戰略特性，所以美國才得以強勢對待穀物輸入依賴國。156 再加上目前全球各種主要穀物的出口國所占比例，中國仍然必須維持一定的 自給比例，儲備糧食的工作也必須持續進行，可以善加利用國際市場，但不可完 全倚賴進口。
156 向紅岩，「迷走地圖：關注 WTO 加強版：TPP（二）」，台灣立報，2013 年 4 月 8 日 http://www.lihpao.com/?action-viewnews-itemid-128263
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