第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
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第一章 緒論
第一節 研究動機與研究目的
從 1979 年至 2009 年，中國國內生產毛額（GDP）平均成長 10％。中國經 濟的崛起已是無法否定的事實，甚至不少數據顯示中國經濟已逐步超越西方工業 國家，逐漸邁向全球第一。2010 年中國已經是僅次於美國的世界第 2 大經濟體。
在國際貿易方面，中國從 1978 年的世界第 32 位貿易國家竄升到 2009 年的第 3 位。2009 年中國的出口已超越德國，成為全球第一大出口國，取代美國成為全 球最大的汽車產銷國。1此外，中國的外匯存底已經超過 3 兆美元，成為全球外 匯存底最多的國家。2
中國過去 30 多年的經濟快速發展，的確大幅改善中國人民的生活，目前也 可以說是中國歷史上難得的盛世，從近年中國經濟表現所帶動的繁榮來看，應該 可算是一項經濟奇蹟。同時，中國經濟迅速增長也成為全球經濟成長的重要驅動 力之一。根據世界銀行公佈的數據，2003 年至 2005 年，中國經濟增長對世界 GDP 增長的平均貢獻率高達 13.8％，僅次於美國的 29.8％，排名世界第二。根 據世界銀行的估算，2007 年中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率達到 16％，
32009 年中國經濟增長對世界經濟增長的貢獻率已達到 25.3％。
自古以來，民以食為天，以農立國也是中國自古以來的建國基礎；就另一 角度而言，歷朝歷代的改朝換代大多因為糧食無法滿足人民需求，因此當代糧食 安全對十三億的中國人而言更顯重要，中國自 1979 年改革開放後，龐大的低廉 人力推動中國的經濟突飛猛進，但是在經濟起飛的背後，2.5 億農村勞動力從務 農轉而進入城市打工，這種打工潮導致中國農村空心化。目前約有 1.3 億人口留
1 「中共躋身經濟大國」，自由時報，2007 年 2 月 1 日，版 A10。
2 「中國外匯存底突破 3 兆美元，升息勢在必行」，新浪網，2011 年 4 月 15 日，
http://finance.sina.com/bg/economy/dwworld/20110415/2257265227.html。
3 「中共對世界經濟增長貢獻度將超過美國」，中國通訊社，2007 年 9 月 13 日。「過去四年中 共經濟總量世界排名由六晉四」，新華社，2011 年 10 月 11 日瀏覽。
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守農村，其中包括 5,000 萬兒童、4,000 萬老人和 4,700 萬婦女。這一龐大留守人 群正引發大量社會關注，問題之一便是糧食安全。4就理論而言，農村勞動力流 失應可提升農業的生產率，因為農民可以藉大量的空置土地，提高效率、集中生 產，達到規模經濟並推動農業機械化的目標。但由於共產體制下土地屬國有化資 產，缺少土地產權及行政效率不彰等原因，使家庭式生產仍主導著中國農業。
中國是發展中的農業大國，糧食安全一直是攸關經濟發展和社會穩定的重 大關鍵。在 1961 至 1994 年間，農業生產大致上都還保持供需平衡，但 2000 年 起便明顯求過於供，「十五」(2001 年-2005 年)期間開始出現產不及需的現象，雖 然就現階段而言，糧食總供給(當年產量加上現有庫存加上淨進口量)仍然大於總 需求，然而目前物價上升已是全球問題，尤其中國作為全球人口最多國家，牽一 髮足以動全身，糧食安全問題的隱憂，牽動著中國國家安全的重要神經。
自給自足一直是中國社會的主要特點，農村地區尤為如此。但隨著中國農 業近年來的持續市場化，勞動力流失，許多地區的農業生產力以老人、婦女或兒 童為主，農業生產效率因此更加低落，再加上農村加速城市化過程，耕地面積減 少，未來中國糧食供應可能面臨更艱險的挑戰。中國作為全球人口第一大國，糧 食安全對中國至關重要，並可能給世界帶來影響，為了維護政權穩定與長治久 安，必須採取措施維護糧食安全。
中國擁有十三億人口，糧食安全的隱憂很多，人均耕地、人均擁有淡水資 源均遠低於世界平均水準，中國僅占世界 6%的水資源，災害頻繁，水、旱災交 替發生，甚至同時出現在其國內不同區域。隨著工業化的進展，內陸和沿海、城 鄉發展差距日益擴大；中國如何一方面加速城市的發展，一方面維持農村經濟健 全地發展，確保糧食供應足以趕上工業化社會的需求，已經成為目前最重要的工 作，關鍵是必須建立確保近期糧食安全、又能發揮長期平穩糧價穩定供應的糧食 安全保障體系。
4 「歐亞評論網站：農村空心化挑戰中國糧食安全」，中國網，2011 年 12 月 17 日 http://www.360doc.com/content/11/1217/22/803452_173037996.shtml
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由於非傳統安全的各領域議題相互關聯與交互作用，糧食安全因為耕地的 過度開發及使用後，除造成生態環境變化，影響環境安全，也因其負有經濟價值 而影響到經濟安全，同時與糧食生產息息相關的水資源也同樣影響中國糧食安 全，水為人類不可或缺的生存條件且為戰略資源，也直接涉及到政治安全，故糧 食安全與水資源的可持續生產、利用及其安全防護，將是中國在邁入 21 世紀不 得不積極應對的重要問題。
「糧食安全」係指糧食的供應是否充足、穩定，所有人是否都能獲得基本 生活的飽足，而安全概念的內涵隨著世界糧食供求狀況的變化而不斷地演變。
1974 年 11 月，在羅馬召開的世界糧食大會上，聯合國糧農組織將糧食安全定義 為「保證任何人在任何時候都能得到為了生存和健康所需要的食品」5，此一源 自聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization, FAO）的定義，體現了食 物與人類生存兩者間密不可分的關聯，而聯合國發展計畫署（United Nations Development Programme, UNDP）在其 1994 年的《人類發展報告》中，也將糧食 安全列入人類安全（human security）的七大主題之一。6
中國不論是消極被動地追求其國內糧食供需平衡，或是更加主動積極地利 用糧食政策作為外交手段，擁有 13 億人口的中國，其所採取的各種政策，勢必 對整體國際糧食市場造成巨大影響。而鄰近中國的周邊國家，尤其依賴糧食進口 的國家，對中國在糧食政策的制定與處理也必須謹慎以對。
中國除自給自足外，也透過進口糧食解決內需問題，中國也是一個糧食進 口大國，根據美國能源部 2011 年公佈的資料顯示，中國從 2010 年起已經成為美 國農產品的最大進口國，中國大陸以其廣大的土地面積及超過 13 億的人口、深 具發展潛力的市場，對於全球經濟的發展動向產生巨大的影響。
糧食對中國永遠是嚴峻的問題，因為糧食是一個耕地跟水資源密集型的產 品。所謂密集型的產品是因為糧食生產需要大量的耕地、需要大量的水資源。中
5 盧良恕、王健，《糧食安全》，（浙江杭州：浙江大學出版社，2007），頁 3。
6 宋燕輝，「『人類安全』之發展與推動：亞太國家的態度及作法」，人類安全與廿一世紀的兩 岸關係研討會，台灣綜合研究院戰略與國際研究所（2001 年 9 月 14 日），頁 26。
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國的特點是人均資源量很少，根據中國政府網所介紹中國農業概況中可知，中國 的人均耕地每人僅有 1.3 畝地。而世界上平均是 3 畝多地。另外中國的人均水資 源是 2,200 立方公尺，世界上各國平均值是 8,000 立方公尺。所以中國水資源只 有世界平均數的 1/3 左右。耕地少、水資源少，對糧食生產非常不利，然而水與 耕地對糧食生產卻是關鍵的重要因素。由於中國人口眾多，必須消耗龐大的糧 食，如果中國糧食不能自給的話，那麼世界上沒有任何一個國家能夠養活中國。
根據中國國家統計局 2013 年 11 月 29 日發佈的報告數據，2013 年中國糧食 總產量達 60,193.5 萬噸，較前一年增長 2.1％，7也是自從 2004 年起，中國糧食 產量連續增加的第十年；在此同時中國的糧食自給率卻逐漸降低，近年來，中國 三大主糧（稻米、小麥和玉米）雖產銷相抵後略有剩餘，但消費成長速度也超過 生產增速。2011 年，小麥消費年增 9.03%，遠高於 2.38%的生產增長率；玉米消 費成長 7.21%，生產增速 6.96%。在這樣背景下，從 2009 年開始，中國連續幾 年成為三大穀物淨進口國，進口量逐年攀升。2013 年，中國糧食進口量超過 8,000 萬噸，是十年前的 3.4 倍。8中國已成為全球最重要的大豆購買國，玉米則在 2011 年進入「全面進口元年」後，預估將在 2013 年很可能超過埃及，成為全球最大 的小麥進口國。荷蘭合作銀行分析，「中國自給自足的能力稍有降低，都會帶來 大量貿易。即使中國只進口 5%的玉米，也相當於全球三分之一到一半的玉米貿 易。」
美國地球政策研究所（Earth Policy Institute）發佈研究報告稱，中國目前已 成為世界最大的糧食進口國。從 2013 年到 2014 貿易年度，中國進口糧食將達到 2,200 萬噸，幾乎相當於澳大利亞一年的小麥産量。報告稱，中國糧食需求增加 與飲食習慣改變有關：「隨著中國人消費方式越來越趨向食物鏈高端，人們吃越
7 「國家統計局關於 2013 年糧食產量的公告」，中國國家統計局，2013 年 11 月 29 日，
http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201311/t20131129_475486.html
8 「聚焦中國／糧食政策變動全球吃驚」，經濟日報，2014 年 3 月 4 日，
http://www.udn.com/2014/3/4/NEWS/MAINLAND/MAI1/8523415.shtml?ch=rss_endpopular
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來越多的肉類、牛奶和雞蛋，這意味對糧食的需求大幅度增加。」9
經濟發展與天然因素造成中國人均耕地、人均擁有水源遠低於世界平均水 準，中國僅占世界 6%的水資源，但近年來天然災害頻繁，水、旱災交替發生，
甚至在其國內不同區域曾經出現水旱災同時出現的現象。隨著工業化的進展，內 陸和沿海、城鄉發展差距日益擴大；中國如何一方面加速城市的發展，一方面維 持農村經濟健全地發展，確保糧食供應足以趕上工業化社會的需求。關鍵是必須 建立確保近期糧食安全、又能發揮長期平穩糧價穩定供應的糧食安全保障體系。
根據我國農委會最新的研究數據顯示，台灣地區的糧食自給率僅達 32.5%，
排名東亞最低。相較於日本糧食自給率 41%、韓國 45%、英國 70%，包括美國、
排名東亞最低。相較於日本糧食自給率 41%、韓國 45%、英國 70%，包括美國、