中國大陸石油外交目標策略

在文檔中 廿一世紀中國大陸能源安全戰略之研究—以中亞地區為例 - 政大學術集成 (頁 23-43)

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第貳章 中國大陸能源安全戰略之發展背景

第一節 中國大陸石油外交目標策略

中國大陸能源外交的內容相當豐富,包括降低石油依賴度的目標、實現能源 多元化政策、協助國內的能源公司,而大陸為了要跟國際能源合作,同時也尋求 以核能作為替代能源方式。為了降低石油進口風險,大陸正在尋找其他進口風險 較低的產油地區,使進口方式更為多元化,其中包括水路、陸路、鐵路及管道等 輸運方式。此外,大陸政府協助國內相關石油企業多方面參與國際石油市場,包 括與產油國或跨國公司聯合開發、購買外國原油儲量,以及獲得探勘開發股份等 各種積極的「走出去」策略。1

一、全球化現象下的能源安全戰略

根據聯合國人口基金(United Nations Population Fund,UNFPA)2016年5月1 日資料顯示,中國大陸(以下也稱為大陸或大陸地區)是目前世界上人口最多的國 家(中國大陸有13億76,700,000人口,前五名接續為印度、美國、印尼、巴西),

自1978年經濟「改革開放」以來,這個快速增長的巨型經濟體,也因為經濟快速 發展,而帶來對能源需求的持續成長這個現象,已經導致它成為世界最大的能源 消費國和生產國。2在迅速增加的能源需求過程當中,特別是對於石油和其他液 體能源,同時也展現了中國大陸在世界能源市場的影響力,能源是推動國家發展 及經濟活動的基本動力,對於人民生活及國家安全之重要性不言可喻。3此一趨 勢仍持續發展因而估計在未來的20年,大陸對於能源進口的依賴會呈現顯著增加,

估計在2020年時將有60%的石油消費量和30%的天然氣消費量需要仰賴進口。4 繼已開發國家之後,新興的發展大國如中國大陸和印度,均已成爲能源進口及消

1 蔡東杰,〈中國 『能源外交』 政策剖析〉《兩岸情報週刊》,第 100 期(2004 年 9 月),頁 23-26。

2 張素芳、何永秀,《中國、石油與全球政治》,(北京:社會科學文獻出版社,2014)。

3 陳可乾,《霸權爭奪石油與國際衝突(1973-2003)》,國立政治大學外交研究所,碩士論文(2004 年),頁 60-68。

4 王竟明,〈中國能源管理組織及能源發展戰略〉,《經濟前膽》(2004 年 5 月 5 日),頁 86-91。

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費大國,並且已迅速攀升到過去幾年全球能源需求的頂級行列。

中國大陸原本是一個石油淨出口國,直到20世紀90年代初,轉化成為世界上 第二大原油和石油產品的淨進口國,國際能源署(EIA)早在2009年就提出相關 報告,中國在2013年底將會超越美國成為世界上最大的石油和其他液體的淨進口 國,因石油消費是中國的崛起的一部分。大陸在過去的10年裡,石油消費增長的 43%,在2015年環評項目,大陸已佔到超過全球石油消費增長的四分之一,因此 能源安全及能源外交儼然已成爲大陸國家層級戰略的重要焦點。5

二、中亞地區能源勢力崛起

世界主要能源消費國家如美國、歐盟、日本、印度及中國大陸等爭奪能源的 態勢明顯,主要以中東及中亞地區為競逐地,但由於近來中東地區安全局勢的不 平穩,世界各國莫不競相投入龐大資金於中亞地區(如圖2-1)能源市場,一來藉以 掌握油源,確保能源供應穩定,二來在高油價的趨勢下,更可為油源企業帶來潛 在巨額商業利潤。隨著中亞能源影響力的崛起,未來可能影響亞太區域甚至全球 能源版圖的變化。各方勢力競奪的目標,包括能源資源的探採開發,以及伴隨的 油氣輸送管線暢通與走向,中國大陸能源需求大躍進更為顯著。6

其中,以美俄在中亞地區對峙,美中在非洲及拉丁美洲抗衡、中日在西伯利 亞較勁動作尤為積極。然而,這些大國積極搶奪油氣的風潮,已嚴重壓縮其他中 小型國家。另在地緣方面又與哈薩克、吉爾吉斯以及塔吉克等國接壤,因此中亞 遂成為中國大陸「走出去」策略的重點地區,由於地緣關係接近,更是必須正視 其能源安全戰略與外交佈局對未來能源安全之影響,並積極尋求海外油氣田的投 資空間,爭取更好的機會與因應對策。7

5 余勝海,《能源戰爭》,(北京,北京大學出版社,2012 年)。

6 歐陽承新,〈中國經濟的崛起與能源外交〉《經濟前膽》,第 101 期(2005 年 9 月 5 日),頁 97-102。

7 邱坤玄,〈『中』日爭奪俄西伯利亞石油管道之戰略意涵〉,《政策專題研究》,台北:中華歐亞 基金會(2004 年 7 月),頁 8-25。

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資料來源:

香港貿發局網站,檢索日期:2016 年 1 月 25 日。

〈http://beltandroad.hktdc.com/tc/market-analyses/20151119-an-overview-of-central-asian-markets-on-the-silk-road-economic-belt.aspx〉

圖 2-1 中亞地區

面對當前急劇變化的國際能源形勢、國際能源爭奪愈演愈烈,在此同時,大 陸官方也已經意識到這個現象,並且開始檢討與建構新的能源發展戰略,並且進 一步發展一套能夠結合能源及外交的新思維,以及尋求國際間最佳的聯盟策略。

由於中東地區石油蘊藏逐漸耗竭,產能擴充有限以與政治局勢不穩定,相對中亞 地區豐富的能源蘊藏,以及近年來採行市場開放的態度,此地很快就成為世界各 國尋求能源供應的優先替代管道,也將成為跨國能源企業眼中極具投資潛力的區 域。8

做為一個典型的發展中國家,中國大陸經濟體制的核心是製造加工業,迄今 已經成為世界的製造中心,但這些產品的大規模生產以及運輸所需的大量能源,

自1993年以來,因為境內的石油產量已無法滿足需求,致使各項經濟產業在不斷

8 楊承翰,《冷戰後中亞安全戰略環境的變遷輿限制》,(台北,致知學術出版社,2007 年)。

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快速增長的情況下,中國大陸已成為世界最大的石油進口國之一,為了維持製造 業以及工業部門的經濟快速增長所需的自然資源和原始素材,滿足能源需求的關 鍵,石油,仍是迄今為止最重要的資源。9

作為具有不可替代的戰略資源,石油一直供不應求,能源安全已成為中國大 陸一個大問題,因此能源安全,尤其是獲得石油資源,是大陸石油外交戰略的重 要組成部分。為了提高其能源安全,大陸官方必須力圖加強其國家石油公司與外 國能源的追求策略。10

三、推向全球化的新策略「走出去」的戰略思維

大陸對於「走出去」戰略又稱為國際化經營戰略,是指中國大陸的國內企業 充分利用國內和國外「兩個市場、兩種資源」,通過對外直接投資、對外工程承 包、對外勞務合作等形式積極參與國際競爭與合作,實現能夠持續發展經濟的現 代化強國戰略。11在1979年8月,大陸國務院提出「出國辦企業」,第一次把發展 對外投資作為國家政策,由此,開始嘗試性的對外直接投資。1997年亞洲金融危 機後,為了擴大出口,大陸官方實行鼓勵企業開展境外加工裝配業務的戰略,提 出關於鼓勵企業發展境外帶料加工裝配業務的意見,表達支持大陸企業以境外加 工貿易方式等「走出去」的具體政策措施。中共2000年3月的全國人大九屆三次 會議期間,正式提出關於「走出去」的戰略。在十五屆五中全會上,首次明確提 出「走出去」戰略,並把它作為四大新戰略(西部大開發戰略、城鎮化戰略、人 才戰略和「走出去」戰略)之一。「走出去」戰略在「十一五」期間得到全面落實。

大陸的十七大報告中,關於「引進來」和「走出去」的論述,標誌著中國大陸的 雙向開放,正快速朝向縱深發展。在此之後,中共總理溫家寶在十一屆全國人大 三次會議上,實施工作報告時強調,要進一步簡化各類審批手續,落實企業境外 投資自主權,加快實施「走出去」戰略,鼓勵符合國外市場需求的行業,能夠逐

9 余勝海,《能源戰爭》,(北京,北京大學出版社,2012 年)。

10 靳玉佩,〈當代中國能源外交的現狀與前景分析〉,《山東行政學院》,(2012 年 10 月)。

11 閻學通,《下一個十年:全球變局大預測》,(台北,八旗文化,2013 年)。

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漸的向境外轉移產能,並且支持有條件的企業發展海外併購作為,深化境外資源 互利合作,提高對外承包工程和勞務合作的質量。12

在實際作為上,大陸當局為協助國內企業國際化經營,陸續實施簡化審批程 序、部分下放審批權、建立境外投資資訊服務系統。大陸「商務部」及「外交部」

於2004年7月發佈「對外投資國別產業導向目錄」(以下簡稱對外投資目錄)。該 目錄的主要內容主要包含投資國別(地區)及投資產業。首批大陸官方核准投資國 家共67國,主要根據「友好國家」、「與中國大陸經濟互補性強」、「中國大陸主要 貿易夥伴國」、「中國大陸戰略夥伴關係國」以及「世界主要區域性經濟組織成員」

等標準劃分。其投資型態主要包括資源尋求型、市場開拓型、技術提升型、成本 節約型、技術輸出型、承包勞務型和服務貿易型7類。13

分析上述中國大陸對外投資政策「走出去」之經濟背景,主要可分為增加能 源及資源來源、減少貿易壁壘障礙,以及發展服務貿易等3項原因。在增加能源 及資源來源部份,由於近年來經濟快速成長,雖然其能源及資源運用效率不佳,

但對各項資源需求仍日益增加,以其國內有限資源已無法滿足經濟發展之需。例 如大陸境內石油存量長期短缺,且進口量逐步增加,其國內原有油田日趨枯竭,

加以世界各國對初級資源逐漸採取限制出口政策,因此大陸官方則改變手法,採 取海外投資方式以爭取國外資源。14

此外,大陸80%的工業原料來自於礦物資源,但因資源存量日減,且品質較 差,這些問題都直接影響國家經濟發展所需,未來對於對鐵、銅、鋁、鉬、鉛、

鋅、鎳及其他貴金屬需求與供應缺口也將日益擴大,進口依賴程度逐年提高。大 陸面積雖大,但森林覆蓋率僅有16.55%,在多年過度開發之後,可利用的森林 資源幾近枯竭,加上木材綜合利用率較低,浪費現象嚴重,同樣的現象也發生在

12 魏百谷,〈中國與中亞的能源關係:合作與挑戰〉,《國際關係學報》,第 25 期(2008 年 1 月)。

13 徐文榮,〈中國石油企業跨國經營戰略選擇〉,天然氣工業,第 25 卷第 12 期(2005 年),頁

13 徐文榮,〈中國石油企業跨國經營戰略選擇〉,天然氣工業,第 25 卷第 12 期(2005 年),頁

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