中國大陸石油外交目標策略

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第貳章 中國大陸能源安全戰略之發展背景

第一節 中國大陸石油外交目標策略

中國大陸能源外交的內容相當豐富，包括降低石油依賴度的目標、實現能源 多元化政策、協助國內的能源公司，而大陸為了要跟國際能源合作，同時也尋求 以核能作為替代能源方式。為了降低石油進口風險，大陸正在尋找其他進口風險 較低的產油地區，使進口方式更為多元化，其中包括水路、陸路、鐵路及管道等 輸運方式。此外，大陸政府協助國內相關石油企業多方面參與國際石油市場，包 括與產油國或跨國公司聯合開發、購買外國原油儲量，以及獲得探勘開發股份等 各種積極的「走出去」策略。¹

一、全球化現象下的能源安全戰略

根據聯合國人口基金（United Nations Population Fund,UNFPA）2016年5月1 日資料顯示，中國大陸(以下也稱為大陸或大陸地區)是目前世界上人口最多的國 家(中國大陸有13億76,700,000人口，前五名接續為印度、美國、印尼、巴西)，

自1978年經濟「改革開放」以來，這個快速增長的巨型經濟體，也因為經濟快速 發展，而帶來對能源需求的持續成長這個現象，已經導致它成為世界最大的能源 消費國和生產國。²在迅速增加的能源需求過程當中，特別是對於石油和其他液 體能源，同時也展現了中國大陸在世界能源市場的影響力，能源是推動國家發展 及經濟活動的基本動力，對於人民生活及國家安全之重要性不言可喻。³此一趨 勢仍持續發展因而估計在未來的20年，大陸對於能源進口的依賴會呈現顯著增加，

估計在2020年時將有60％的石油消費量和30％的天然氣消費量需要仰賴進口。⁴ 繼已開發國家之後，新興的發展大國如中國大陸和印度，均已成爲能源進口及消

1 蔡東杰，〈中國 『能源外交』 政策剖析〉，《兩岸情報週刊》，第 100 期(2004 年 9 月)，頁 23-26。

2 張素芳、何永秀，《中國、石油與全球政治》，(北京：社會科學文獻出版社，2014)。

3 陳可乾，《霸權爭奪石油與國際衝突（1973-2003）》，國立政治大學外交研究所，碩士論文(2004 年)，頁 60-68。

4 王竟明，〈中國能源管理組織及能源發展戰略〉，《經濟前膽》(2004 年 5 月 5 日)，頁 86-91。

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費大國，並且已迅速攀升到過去幾年全球能源需求的頂級行列。

中國大陸原本是一個石油淨出口國，直到20世紀90年代初，轉化成為世界上 第二大原油和石油產品的淨進口國，國際能源署（EIA）早在2009年就提出相關 報告，中國在2013年底將會超越美國成為世界上最大的石油和其他液體的淨進口 國，因石油消費是中國的崛起的一部分。大陸在過去的10年裡，石油消費增長的 43％，在2015年環評項目，大陸已佔到超過全球石油消費增長的四分之一，因此 能源安全及能源外交儼然已成爲大陸國家層級戰略的重要焦點。⁵

二、中亞地區能源勢力崛起

世界主要能源消費國家如美國、歐盟、日本、印度及中國大陸等爭奪能源的 態勢明顯，主要以中東及中亞地區為競逐地，但由於近來中東地區安全局勢的不 平穩，世界各國莫不競相投入龐大資金於中亞地區(如圖2-1)能源市場，一來藉以 掌握油源，確保能源供應穩定，二來在高油價的趨勢下，更可為油源企業帶來潛 在巨額商業利潤。隨著中亞能源影響力的崛起，未來可能影響亞太區域甚至全球 能源版圖的變化。各方勢力競奪的目標，包括能源資源的探採開發，以及伴隨的 油氣輸送管線暢通與走向，中國大陸能源需求大躍進更為顯著。⁶

其中，以美俄在中亞地區對峙，美中在非洲及拉丁美洲抗衡、中日在西伯利 亞較勁動作尤為積極。然而，這些大國積極搶奪油氣的風潮，已嚴重壓縮其他中 小型國家。另在地緣方面又與哈薩克、吉爾吉斯以及塔吉克等國接壤，因此中亞 遂成為中國大陸「走出去」策略的重點地區，由於地緣關係接近，更是必須正視 其能源安全戰略與外交佈局對未來能源安全之影響，並積極尋求海外油氣田的投 資空間，爭取更好的機會與因應對策。⁷

5 余勝海，《能源戰爭》，(北京，北京大學出版社，2012 年)。

6 歐陽承新，〈中國經濟的崛起與能源外交〉，《經濟前膽》，第 101 期(2005 年 9 月 5 日)，頁 97-102。

7 邱坤玄，〈『中』日爭奪俄西伯利亞石油管道之戰略意涵〉，《政策專題研究》，台北：中華歐亞 基金會(2004 年 7 月)，頁 8-25。

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資料來源：

香港貿發局網站，檢索日期：2016 年 1 月 25 日。

〈http://beltandroad.hktdc.com/tc/market-analyses/20151119-an-overview-of-central-asian-markets-on-the-silk-road-economic-belt.aspx〉

圖 2-1 中亞地區

面對當前急劇變化的國際能源形勢、國際能源爭奪愈演愈烈，在此同時，大 陸官方也已經意識到這個現象，並且開始檢討與建構新的能源發展戰略，並且進 一步發展一套能夠結合能源及外交的新思維，以及尋求國際間最佳的聯盟策略。

由於中東地區石油蘊藏逐漸耗竭，產能擴充有限以與政治局勢不穩定，相對中亞 地區豐富的能源蘊藏，以及近年來採行市場開放的態度，此地很快就成為世界各 國尋求能源供應的優先替代管道，也將成為跨國能源企業眼中極具投資潛力的區 域。⁸

做為一個典型的發展中國家，中國大陸經濟體制的核心是製造加工業，迄今 已經成為世界的製造中心，但這些產品的大規模生產以及運輸所需的大量能源，

自1993年以來，因為境內的石油產量已無法滿足需求，致使各項經濟產業在不斷

8 楊承翰，《冷戰後中亞安全戰略環境的變遷輿限制》，(台北，致知學術出版社，2007 年)。

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快速增長的情況下，中國大陸已成為世界最大的石油進口國之一，為了維持製造 業以及工業部門的經濟快速增長所需的自然資源和原始素材，滿足能源需求的關 鍵，石油，仍是迄今為止最重要的資源。⁹

作為具有不可替代的戰略資源，石油一直供不應求，能源安全已成為中國大 陸一個大問題，因此能源安全，尤其是獲得石油資源，是大陸石油外交戰略的重 要組成部分。為了提高其能源安全，大陸官方必須力圖加強其國家石油公司與外 國能源的追求策略。¹⁰

三、推向全球化的新策略「走出去」的戰略思維

大陸對於「走出去」戰略又稱為國際化經營戰略，是指中國大陸的國內企業 充分利用國內和國外「兩個市場、兩種資源」，通過對外直接投資、對外工程承 包、對外勞務合作等形式積極參與國際競爭與合作，實現能夠持續發展經濟的現 代化強國戰略。¹¹在1979年8月，大陸國務院提出「出國辦企業」，第一次把發展 對外投資作為國家政策，由此，開始嘗試性的對外直接投資。1997年亞洲金融危 機後，為了擴大出口，大陸官方實行鼓勵企業開展境外加工裝配業務的戰略，提 出關於鼓勵企業發展境外帶料加工裝配業務的意見，表達支持大陸企業以境外加 工貿易方式等「走出去」的具體政策措施。中共2000年3月的全國人大九屆三次 會議期間，正式提出關於「走出去」的戰略。在十五屆五中全會上，首次明確提 出「走出去」戰略，並把它作為四大新戰略(西部大開發戰略、城鎮化戰略、人 才戰略和「走出去」戰略)之一。「走出去」戰略在「十一五」期間得到全面落實。

大陸的十七大報告中，關於「引進來」和「走出去」的論述，標誌著中國大陸的 雙向開放，正快速朝向縱深發展。在此之後，中共總理溫家寶在十一屆全國人大 三次會議上，實施工作報告時強調，要進一步簡化各類審批手續，落實企業境外 投資自主權，加快實施「走出去」戰略，鼓勵符合國外市場需求的行業，能夠逐

9 余勝海，《能源戰爭》，(北京，北京大學出版社，2012 年)。

10 靳玉佩，〈當代中國能源外交的現狀與前景分析〉，《山東行政學院》，(2012 年 10 月)。

11 閻學通，《下一個十年：全球變局大預測》，(台北，八旗文化，2013 年)。

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漸的向境外轉移產能，並且支持有條件的企業發展海外併購作為，深化境外資源 互利合作，提高對外承包工程和勞務合作的質量。¹²

在實際作為上，大陸當局為協助國內企業國際化經營，陸續實施簡化審批程 序、部分下放審批權、建立境外投資資訊服務系統。大陸「商務部」及「外交部」

於2004年7月發佈「對外投資國別產業導向目錄」(以下簡稱對外投資目錄)。該 目錄的主要內容主要包含投資國別(地區)及投資產業。首批大陸官方核准投資國 家共67國，主要根據「友好國家」、「與中國大陸經濟互補性強」、「中國大陸主要 貿易夥伴國」、「中國大陸戰略夥伴關係國」以及「世界主要區域性經濟組織成員」

等標準劃分。其投資型態主要包括資源尋求型、市場開拓型、技術提升型、成本 節約型、技術輸出型、承包勞務型和服務貿易型7類。¹³

分析上述中國大陸對外投資政策「走出去」之經濟背景，主要可分為增加能 源及資源來源、減少貿易壁壘障礙，以及發展服務貿易等3項原因。在增加能源 及資源來源部份，由於近年來經濟快速成長，雖然其能源及資源運用效率不佳，

但對各項資源需求仍日益增加，以其國內有限資源已無法滿足經濟發展之需。例 如大陸境內石油存量長期短缺，且進口量逐步增加，其國內原有油田日趨枯竭，

加以世界各國對初級資源逐漸採取限制出口政策，因此大陸官方則改變手法，採 取海外投資方式以爭取國外資源。¹⁴

此外，大陸80%的工業原料來自於礦物資源，但因資源存量日減，且品質較 差，這些問題都直接影響國家經濟發展所需，未來對於對鐵、銅、鋁、鉬、鉛、

鋅、鎳及其他貴金屬需求與供應缺口也將日益擴大，進口依賴程度逐年提高。大 陸面積雖大，但森林覆蓋率僅有16.55％，在多年過度開發之後，可利用的森林 資源幾近枯竭，加上木材綜合利用率較低，浪費現象嚴重，同樣的現象也發生在

12 魏百谷，〈中國與中亞的能源關係：合作與挑戰〉，《國際關係學報》，第 25 期(2008 年 1 月)。

13 徐文榮，〈中國石油企業跨國經營戰略選擇〉，天然氣工業，第 25 卷第 12 期(2005 年)，頁

13 徐文榮，〈中國石油企業跨國經營戰略選擇〉，天然氣工業，第 25 卷第 12 期(2005 年)，頁