中國對外投資「走出去」政策發展進程…

第一節 中國對外投資「走出去」政策發展進程

中國對外投資自「走出去」政策觀察，可分六階段，期間政府於對外投資影 響均佔重要地位，茲分述如下：

壹、「走出去」政策下之對外投資發展 一、1978-1992 年醞釀期

1949 年後中國大陸實行國家壟斷封閉之對外經濟貿易體制，1978 年以前海 外除香港有少數國家經營境外企業外，未允許海外投資活動。大陸開放初期鑒於 長期處於封閉以及缺少外匯狀態，因此對外開放重點主要是打開國門將外國資 金、技術和管理方法引進來，此一策略對促進大陸產業結構升級和經濟發展具極 大幫助，也進一步奠定提高對外開放基礎，期間對外直接投資量少，每年金額不 足 10 億美元，大部分屬政府行為。大陸企業國際化海外投資發展，始於 1979 年

68連德宏，〈近年來中國對外投資之探討〉，《行政院經濟建設委員會：經濟研究》，第 9 期，2009 年 4 月，頁 367-370。

69曹海濤、葉日崧，〈中國大陸企業海外直接投資之分析〉，《中國大陸研究》，第 51 卷第 1 期，2008 年 3 月，頁 35。

70PeterJ.Buckleyetal.Foreigndirectinvestment,Chinaandtheworldeconomy

（Basingstoke,UK;NewYork:PalgraveMacmillan,2010）,pp.121-125.

71姚望，〈中國走出去戰略實施的基本模式〉，《國際市場》，2007 年 7 月，頁 10。

8 月，中國國務院頒佈 15 項經濟改革措施，其中第 13 項規定允許出國辦企業，

首次將對外投資作為國家政策，開始嘗試性提供部分具進出口業務和涉外能力中 央部委與省市國企拉開跨國投資序幕，期間京和股份有限公司於日本東京開辦第 一家大陸境外合資企業，1984 年大陸中國銀行和華潤集團聯手收購香港康力投 資有限公司，被視為中國企業海外併購第一案，改革初期企業海外投資活動審批 極為嚴格，無論何種方式出資，投資額大小，均須報中國國務院批准。⁷²1984 年 後陸續發布「關於在國外和港澳地區舉辦非貿易性合資經營企業審批許可權和原 則的通知」、「關於在境外開辦非貿易性企業的審批程式和管理辦法的試行規定」

等以擴大主體範圍再簡化審批，加速企業對外投資發展。⁷³1992 年以前，對外投 資主要以政策嘗試性為主，態度保守，著重行政審批制度之建立與外匯管制，基 本指導思想以引進資金為主體，走出去之數量與規模不大。⁷⁴

二、1992－2000 年起步階段

1992 年年初鄧小平南巡後，中國共產黨「十四大」提出擴大對外投資和跨 國經營指導思想，於支持引進外資同時，制定政策促進對外投資；自此，對外投 資項目數量開始不斷上升，均量為 20-30 億美元間。此際同時發生國有企業境外 產權委託代理投資衍生資產流失之風險與管理困難，1995 年上半年又爆發武漢 長江動力集團高層侵吞中國投資菲律賓國有資產涉案外逃等，案發後大陸加強對 境外投資審核管理和國有資產清查核實工作，境外投資速度又回落。⁷⁵

1996 年，大陸經濟呈現相當疲軟態勢，當年「中共中央經濟工作會議」決 議培育新經濟為成長點，7 月江澤民於河北省唐山市考察提出研究國有企業如何 有重點走出去，有效利用國際市場和資源，「走出去」概念主張首次被提出討論。

761997 年亞洲金融危機後，大陸為擴大出口、鼓勵企業開展境外業務，中國共產 黨「十五大」政治報告中提出要鼓勵能夠發揮比較優勢之對外投資，更好利用國 內、國外兩個市場與資源，1999 年 2 月頒布「關於鼓勵企業開展境外帶料加工裝 配業務的意見」提出國企以境外加工貿易方式作為走出去方式，促進貿易發展，

自此「走出去」實施方向更明確，學者 Buckley 稱此階段為政策增強期。⁷⁷1984-2000 年，中國對外直接投資規模較低，累計金額不足 300 億美元，且大多為政策性投 資。

三、2000-2003 年發展階段

2000 年起大陸為平衡引進國際資金與企業走出去投資，3 月大陸「全國人大

72於曉、矯磊，〈走出去戰略概述〉，《中國國務院僑務辦公室網站》，2013 年 11 月 11 日檢索，

<http://qwgzyj.gqb.gov.cn/yjytt/159/1743.shtml>。

73陳閩、廣隸，〈中國企業海外直接投資的發展與現狀〉，《當代中國研究網》，2013 年 11 月 11 日 檢索<http://www.modernchinastudies.org/cn/issues/past-issues/53-mcs-1996-issue-2/368-2011-12-29>。

74談蕭，《中國走出去發展戰略》（北京：中國社會出版社，2003 年），頁 41-42。

75周範才，〈距中南海最近的企業家外逃迷案〉，〈引自新華社-瞭望東方週刊〉，《新浪網》，2011 年 5 月 23 日，<http://www.sina.com.cn>。

76〈江澤民「走出去」戰略的形成及其重要意義〉，《中國共產黨新聞網》，2008 年 11 月 10 日，

<http://theory.people.com.cn/BIG5/40557/138172/138202/8311431.html>。

77PeterJ.Buckleyetal.Foreigndirectinvestment,Chinaandtheworldeconomy,p128.

九屆三次」會議強調實施企業「走出去」戰略，利用國內外兩種資源，將引進來 和「走出去」作加強結合，規劃境外投資近期以 5 到 10 年時間，引導具實力企 業開展國際化經營，創立品牌，資金由每年 5 億美元提高至 50 億美元，中遠期 目標則年海外投資規模達 100 億美元水準。隨後 10 月中國共產黨「十五屆五中」

全會通過「國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議」，明確建議將「走出去」

與西部大開發、城鎮化、人才合併為四大新戰略，由黨與國家主導，提升至國家 戰略階層實施。⁷⁸

2001 年 3 月「走出去」戰略正式寫入大陸「全國人大九屆四次」會議通過之

「十五」計畫綱要，要求健全發展境外投資之金融、外匯、法律與服務等體系，

創造企業「走出去」條件。⁷⁹2001 年年底中國正式加入世界貿易組織（WTO）， 值東南亞金融危機、全球第五次併購浪潮興起與人民幣相對升值，利於其對外直 接投資之際，跨國企業一面走進來，同時提供大陸企業「走出去」國際環境與有 利條件，當年對外投資量達 69 億美元。2002 年 11 月中國共產黨「十六大」列「走 出去」入政治報告，強調「走出去」和引進來全球戰略於中國特色社會主義建設 之重要作用。⁸⁰2002 年中國對外投資於政策引導下，開始自鬆散逐步向有序發展，

步伐亦進一步加快，2003 年對外直接投資量緩步上升至 28.5 億美金，亞洲地區 占當年對外直接投資淨額一半以上，香港為大陸對外投資最集中地區，占百分比 21%。⁸¹

四、2004 -2010 年成長階段

大陸為完善境外投資服務體系，2003-2004 年間陸續頒發對亞洲、東南非洲、

拉美地區開展紡織服裝加工貿易、中東歐地區開展家用電器加工貿易類之投資國 別指導目錄，⁸²2004 年 7 月發佈「對外投資國別產業導向目錄」，⁸³同時進一步對 境外投資之重點專案給予信貸與融資協助，初期目錄規定較為籠統，實際對外投 資指導有限，僅規定鼓勵類產業，未提出受限制和禁止投資產業；隨後改革審批 制度為核准制和備案制，對外投資審批自此發生根本轉變，利於企業「走出去」

腳步，當年對外投資金額較諸前年成長快一倍，同年對外直接投資企業為 5000 餘家，2005 年增加到 10000 家以上。然審批條件規定概括，無相關細則補充說明，

無形降低審批效率，增加投資成本，2005 年發佈關於收購機會清單，指導走出

78張玲群、唐敏，〈企業走出去戰略過程中的政府角色〉，《時代經貿》，第 5 卷總第 78 期，2007 年 9 月，頁 48。

79李平、徐登峰，〈走出去戰略：制度形成與改革展望〉，《中國國際經濟合作》，2008 年第 5 期，

頁 6。

80杜小安，〈當代馬克思主義中西文化觀〉，《求是理論網》，2010 年 9 月 17 日，

<http://www.qstheory.cn/2012/1203>。

812003 年度中國對外直接投資統計公報〉，《中國國家統計局》，2004 年 9 月 9 日，

<http://www.mofcom.gov.cn/aarticle/ae/ai/200409/20040900274780.html>。

82中國商務部對外經濟合作司境外加工研發處，〈商務部關于印發「在東南非洲地區開展紡織服 裝加工貿易類投資國別指導目錄」的通知〉，《中國經貿，ChinaBusinessUpdate》，2003 年 7 期，頁 66-68。

83中國商務部、外交部，〈對外投資國別產業導向目錄〉，《商務部法規稿件庫網》，2004 年 7 月 20 日，<http://www.mofcom.gov.cn/article/bi/200407/20040700251628.shtml>。

去收購地區與產業項目名稱，美國汽車零件生產和軟體商亦名列其中。⁸⁴ 2006 年大陸「十一五」計畫「走出去」目標為支持有條件企業參與國際合 作和競爭，同時頒發「境外投資產業指導政策」；同年 10 月頒「鼓勵和規範企業 對外投資合作的意見」為大陸提出「走出去」戰略後首次系統規範和鼓勵對外投 資之綱領性指導文件。2007 年 10 月中國共產黨「十七大」報告再提出引進來和

「走出去」要更好結合；中國政府 2006 年開放實施「合格境內機構投資者」（QDII）

制度，2007 年設立「中國主權投資基金」—中國投資有限責任公司等，擴大程 度放寬對海外投資控制，鼓勵企業進行海外多元投資。

2000 年至 2008 年金融危機期間為中國企業海外併購之第一次熱潮，此階段 併購如中國海洋石油公司併購美國第九大石油公司優尼克（Unocal），大陸電器 製造商 TCL 集團取得法國製造業湯姆遜（Thomos）控股權，大陸聯想集團收購 美國 IBM 電腦業等大型交易，大陸企業系列購併取得西方品牌再入歐美市場已 陸續改變全球電子業版圖勢力。

2009 年 3 月大陸國務院「政府工作報告」強調，企業「走出去」目標於境外 能源資源合作；隨之為進一步明確中國企業海外投資合理和合法性，下放境外投 資開辦企業核准許可，簡化「走出去」程式，發佈「境外投資管理辦法」，對境 外投資資金來源不再作前置審查，對投資海外者提供協助，同時資源開發許可權 下放，助益國有企業大型項目低成本擴張，參與國際經濟合作與競爭。以 2008 年審核申辦相較，「境外投資管理辦法」實施後，85%左右境外投資核准事務省 級人民政府主管部門可自行審批，降低審批阻礙，⁸⁵2009 年 7 月同時廢止境外直 接投資外匯管理相關規範，發佈「境內機構境外直接投資外匯管理規定」，以擴 大境外投資外匯資金來源，由事前審查改為事後登記，資金匯出管理由核准制調 整為登記制。2010 年大陸「政府工作報告」關於「走出去」政策強調，要進一 步簡化各類審批手續，支援有條件的企業開展海外併購。

2009 年 3 月大陸國務院「政府工作報告」強調，企業「走出去」目標於境外 能源資源合作；隨之為進一步明確中國企業海外投資合理和合法性，下放境外投 資開辦企業核准許可，簡化「走出去」程式，發佈「境外投資管理辦法」，對境 外投資資金來源不再作前置審查，對投資海外者提供協助，同時資源開發許可權 下放，助益國有企業大型項目低成本擴張，參與國際經濟合作與競爭。以 2008 年審核申辦相較，「境外投資管理辦法」實施後，85%左右境外投資核准事務省 級人民政府主管部門可自行審批，降低審批阻礙，⁸⁵2009 年 7 月同時廢止境外直 接投資外匯管理相關規範，發佈「境內機構境外直接投資外匯管理規定」，以擴 大境外投資外匯資金來源，由事前審查改為事後登記，資金匯出管理由核准制調 整為登記制。2010 年大陸「政府工作報告」關於「走出去」政策強調，要進一 步簡化各類審批手續，支援有條件的企業開展海外併購。