第二章 大陸旅遊產業「走出去」思維下之境外投資模式
第二節 對外投資政府角色與香港地位
對外投資為近代各國參與經濟全球化重要手段，各國政府之經濟功能自然對 此發揮重要作用，僅方式與程度各異。古典重商主義（Classicalism）強調國家要 干預經濟，104反之新自由主義（Neo-Liberalism）反對任何形式的國家干預，然認 為國家是主要行為者，要求國家對市場做監督和約束守夜人。105目前國際競爭評 比頗具代表性之世界經濟論壇(WEF)發佈全球競爭力年報及瑞士洛桑管理學院 (IMD)發佈之世界競爭力年報，均將政府效能與效率列入參考因素。106中國大陸 為推行「社會主義市場經濟」國家，長期「黨國」政體、堅持共產黨領導與下層 經濟為上層政治服務體制下，107攸關國家重大政經問題，政府介入、干預與主導 自是無遠弗屆，中國政府於對外投資「走出去」政策下之扮演角色重要無虞，香 港自回歸之前擔任大陸對外投資之踏板，重要性也不遑多讓，分述如下。
壹、對外投資政府角色 一、以黨領政之政策制定者
中國大陸改革初期至 1992 年鄧小平南巡前，關於企業對外投資行為之考量 以外匯管制與國家實力為主，政策上僅相關試行規定，嚴格管制審批境外投資，
主要仍以引進國外資金為主。1996 年，大陸經濟出現疲態，中共黨中央經濟工 作會議提出促進增長方式，適逢亞洲金融危機亦有利於大陸比較優勢走出去；中 共黨「十五大」後「走出去」政策方向確立與加強，鼓勵企業開展境外帶料加工 裝配為試行開端。2001 年中國考量加入世界貿易組織（WTO）開放需要，中共 黨「十五屆五中」將「走出去」提升位階為國家戰略列入大陸「十五」計畫，其 後「十一五」計畫目標支持有條件企業「走出去」，同時頒投資產業指導與制定 綱領性文件等，「十二五」以實現從中國製造到中國創造的跨越。自 2002 年中共 黨「十六大」後，「十七大」、「十八大」「走出去」政策均列入政治報告， 2012
103詹纯新，〈中國企業走出去容易走進去難〉，《2012 年全球 CEO 發展大會和訊網》，2012 年 12 月 5 日，<http://news.hexun.com/2012-10-30/147385214.html>。
104王正毅、張岩貴著，《國際政治經濟學－理論范式與實際經驗研究》，頁 40。
105周湘華、董致麟，《國際關係理論與實務》（台北：新文京出版，2009 年），頁 26。
106承立平、杜英儀、鄒理民研究主持，《國際競爭力評比指標與運用策略之研究
﹙RDEC-RES-098-009﹚》（台北：行政院研究發展考核委員會，2010 年 5 月），頁 IV。
107趙春山，〈中共對台政策〉，張五岳等主編，《兩岸關係研究》〈台北：新文京出版，2012 年 2 版〉
頁 42。
年「十八大」政治報告「走出去」目標訂為發展世界級跨國公司，同年允許民營 企業走出去開展境外投資，顯現中國全面開步走出去企圖；2013 年中共領導人 換屆於「十八屆三中全會」後頒發綱領性文件提出「三個允許」投資新導向，構 建開放型經濟新體，2015 年起「一帶一路」等強國戰略，更以政策主導走出去，
鞏固大陸經濟後院與面向歐亞大陸。
自「走出去」政策發展觀察，中共黨領導先行於政府政策制定，同時走出去 企業所有權大部分受國家掌控，國家指引制度因素強行介入。黨領導對外投資政 策主要決定於黨總書記、中央政治局與中央財經領導小組，黨總書記之領導核心 擁最終決策，2002 年中共黨「十六大」後，中共黨總書胡錦濤、國務院總理溫 家寶與政治局常委掌控大部分對外投資政策施行，對比江澤民時代，黨總書記決 策經常凌駕於其他兩單位之上，108政府部門執行機關責成中共國務院下商務部、
發改委等；2013 年大陸新領導階成上台，試圖透過黨國體制「集權」下手，成 立領導小組，理順改革與治理，不同於過去片面強調之規範、控制與管理。109 2000 年前「走出去」戰略、策略較屬宣示階段，其後逐步發展推動，定性 為國家戰略，定調為「引進來」「走出去」同時實施，然改革開放後近年非公有 制經濟已成為中國社會主義市場經濟的重要組成部分，相應的宏觀公有制經濟改 革卻明顯落後於經濟發展。110中國對外投資政策本身存在商業與國家利益之政治 交換，以非洲蘇丹、奈及利亞等國海外石油、重金屬併購而言，中國以高價收購、
不干預他國政治經濟、人權問題與進一步提供之投資資金、武器與外交保障等，
放棄其政治利益與特權，交換經際利益，導致與西方民主國家關係發生障礙，111 當經濟成長成為國家戰略之際，領導人也變得相對務實，然改革不免面臨保守思 想、既得利益與風險之挑戰。
二、策略管理者
對外投資管理措施指審批、監管與外匯管制，近年隨著境外投資規模質與量 不斷增加，大陸企業對外投資法律規範需求越來越高，管理、審批法令規範如國 家發改委 2004 年頒發「關於境外投資開辦企業核准事項的規定」、商務部 2009 年頒發「境外投資管理辦法」，國資委 2011 年頒發「中央企業境外國有資產監督 管理暫行辦法」、「中央企業境外國有產權管理暫行辦法」、2012 年「中央企業境 外投資監督管理暫行辦法」，國家外匯管理局 1989 年頒發「境外投資外匯管理辦 法」及其後實施細則與簡化管理通知等，然規章制度均屬部級立法層級，配合協 調效率不夠，缺乏國家層級法規，造成大陸企業境外投資過程政出多門、疊床架 屋、缺乏體系等，112際此中國國家發展和改革委員會 2012 年 7 月發佈「十二五利
108Li,Xiaofei.,Chinasoutwardforeigninvestmentfromapoliticalperspective
（Ph.D.,TheCatholicUniversityofAmerica,USA,2008）,pp.210-213.
109徐斯儉、陳德昇，〈十八屆三中全會經濟政策取向與可能影響〉，發表於《第十八屆三中全會後 中共的政經走向座談會》（台北：財團法人國策研究院文教基金會等主辦，2013 年 12 月 4 日），
頁 19-20、52-53。
110丁剛，〈企業跨國投資和經營的現狀、問題及策略〉，《宏觀經濟研究》，2007 年第 4 期，頁 40。
111Li,Xiaofei.,Chinasoutwardforeigninvestmentfromapoliticalperspective,pp.219-223.
112張玲群、唐敏，〈企業走出去戰略過程中的政府角〉，《時代經際》，2007 年 9 月 5 卷總 78 期，
用外資和境外投資規劃」（簡稱「規劃」），希望藉此明確提出屬國務院層級之「境 外投資條例」，113調整政府部門功能定位，由管制走向投資法制。
管理體制多頭缺完善為另一問題，目前中國商務部主管公司核准、統計、年 檢等，國家發改委負責專案核准，國家外匯管理局負責外匯管理，財政部專項基 金支援，國務院國有資產管理委員會主於中央企業所有權管理，中國進出口銀行 負責信貸、保險，國家開發銀行專職產業投資基金，商務部授權駐外單位進行駐 在地投資企業管理，地方政府也對對外直接投資負有職責，114表面上是各司其 責，均有管理許可權，實際上是以各自目的與權限出發，政府監管不到位或缺位 嚴重，造成管理職能分散重疊交叉，相互矛盾，環節過多限制又嚴，審批過程不 透明與程序繁雜互抵觸，重審批輕管理服務等，另政府依法行政制度意識薄弱亦 為主因，115同時多數大型企業體制上仍為國有或國有控股，治理結構上存在所有 權和經營權之目標取向和管理矛盾，對企業經營約束不足，亦為另一問題所在；
2013 年大陸新領導階層成立「全面深化改革小組」之頂層設計，相當顯現胡溫 時期之成效不彰與「國家發展改革委員會」之統協無力。
三、支持與服務提供
（一）金融、財稅、保險與國際協調等支持
金融支持指貸款與外匯等優惠，大多數國家對內部對外投資企業金融支持原 則提供專項貸款與信貸擔保等優惠，大陸金融支援政策採取仿效日本與韓國鼓勵 企業國際化發展模式，以銀行為手段進行資金補助；116依據境外投資發展規劃，
以境外資源開發、先進技術、管理經驗與專業研發等四專案為優先中長期貸款和 外匯貸款貼息，但專項貸款核准前企業尚需籌自有資金額度與投資能帶動一定比 率之設備與材料出口證明，117同時額度有限、審批手續繁瑣、耗時長，影響對外 投資時機，導致企業轉向外國投資銀行貸款。118外匯管制近年雖逐步放寬，但對 外投資的外匯管制與企業融資擔保貸款數量受限，影響資金籌措和擔保，削弱企 業海外投資的國際、國內融資能力。
財稅支援政策主要於境外投資前期費用直接補助，中長期貸款財政貼息，開 拓國際市場資金支持，避免雙重課稅與不可抗力風險損失之減、免征稅等，如頒 發「對外經濟技術合作專項資金管理辦法」重點支援對外經濟技術合作直接補助 和貼息支援。119但目前財稅支持政策未形成系統、零星散布，也未強化於對外投
頁 48。
113「十二五利用外資和境外投資規劃」，《中華人民共和國國家發展和改革委員會》，2012 年 7 月 24 日，<http://www.ndrc.gov.cn/gzdt/t20120724_493176.htm>。
114李平、徐登峰，〈走出去戰略制度形成與改革展望〉，《國際經濟合作》，2008 年第 5 期，頁 6。
115談蕭，《中國走出去發展戰略》，頁 43。
116IlanAlon,JulianChang,etc.ChinaRulesGlobalizationandPoliticalTransformation,
（N.Y:HarvardBusinessSchoolHarvardUniversity，2009）,p38.
117郭朝先，〈中國企業走出去利用海外資源問題研究〉，《經濟研究參考》，2013 年，第 64 期，總 第 1928 期，頁 12。
118楊亮，〈我國對外直接投資發展對策研究〉，《洛陽理工學院社會科學版》，第 28 卷第 2 期，2013 年 4 月，頁 46。
119大陸財政部，〈財政部商務部關於印發「對外經濟技術合作專項資金管理辦法」的通知〉，《大
資產業、地區及投資方式上之政策導向，政策間缺乏銜接和協調。另外稅收政策 中，主要側重抵免等直接鼓勵措施，對折舊、延期納稅、設立虧損準備金等間接 鼓勵措施卻少涉及，刺激效果有限。
保險上制度、法規則較不完備，目前大陸尚缺為海外投資企業提供信用擔保 與保險機制之法規制度，國內銀行之中國出口信用保險公司雖提供對外投資活動
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