第四章 兩岸開放陸資來台投資政策進程與規範
第一節 我政府開放陸資來台政策進程與規範
1949 年起兩岸關係進入軍事敵對，迄 1987 年我政府開放大陸探親前，兩岸 人民往來與經貿關係均為禁止；開放民眾赴大陸探親後，因應兩岸交流交往，確 保安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸人民往來與處理衍生之法律事件，經立 法院四個會期十八次會議長達三年審議，1992 年 7 月通過「臺灣地區與大陸地區 人民關係條例」（簡稱兩岸關係條例）。依條例第 1 條後段規定，條例未規定者，
適用其他相關法令規定，亦即關於台灣與大陸地區人民之往來以及所衍生之法律 事件，優先適用本條例，於條例未規定時，才適用其他有關法令。大陸地區人民、
團體機構，在臺灣地區從事投資行為，取得、設定或移轉不動產物權，與大陸地 區之營利事業在臺灣地區設立業務活動之分公司或辦事處等之陸資來台問題處 理，1949 至 1992 年均為政治禁止、意識形態扞格，1992 年以後兩岸接觸頻繁，
大陸地區人民等來臺從事投資行為，取得不動產物權等法律規範漸漸發展，然以 陸資來台法制而言，開放可區分為三個階段實施。
壹、禁止期間：兩岸關係條例七次修訂前， 1992-2002 年
此期間關於陸資來台相關法律制定，立於維護國家安全、防止滲透等政治與 政策考量，採限制性立法，如大陸地區人民、法人機構等在台取得不動產物權，
承租土地、法律行為、擔任職務、持股等均屬之，蘊含政治意義較重。「條例」
第 69 條規定不得在臺灣取得或設定移轉不動產物權，另土地法第 17 條亦規定相 關土地亦不得移轉、設定負擔或租賃；「條例」第 70 條規定未經許可之大陸地區 法人機構等，不得為法律行為，第 72 條載明大陸地區人民、法人機構等，非經 主管機關許可，不得於臺灣法人、團體或機構擔任其任何職務，第 73 條大陸個 人、法人機構等持有股份超過 20%之外國公司，不予認許，外國公司主要影響力 股東為大陸地區人民、法人機構等者，亦同；若未經許可違反規定之罰則，第 71 條列臺灣地區與他人為法律行為者，其行為人與大陸地區法人、團體等，應 負連帶責任。
此期間大陸地區法人、機構等如欲來台投資，於「兩岸關係條例」之相關條 文「不得、未經許可」限制條件下，無法從事展開收購、合併、登記註冊等系列 需法律行為完成之程序，缺乏民事主體資格；不得以私自名義爲民事法律行爲，
直接投資未獲准下，間接投資相形拒之於門外。期間政府雖因應需要進行「條例」
小幅修改，然政治考量還是優先未全盤檢討，衡諸國際局勢，民主與共產集團已 漸由對抗，圍堵、走向交往，世界經濟也趨向如歐洲聯盟（EU）、亞太經合組織
（APEC）等整合，企業經營亦採跨國、全球化之國際分工體系運作。兩岸面對 均將加入世界貿易組織成員，直接通商已無可迴避，過往交流證明雙方是互補互 利，兩岸關係雖尚處政治上由熱到冷、經濟上單向往來，然雙方經貿發展與民間 交流等均發生根本改變，諸多窒礙難行設限條例已然欠實際，無助於交流又損害 經濟利益，爰此社會各界迭有修改鬆綁條例呼聲。275
貳、調整時期：2002-2008 年
2000 年台灣發生政黨輪替，新政府上台後，因國際景氣遲緩，國內政經環 境持續動盪，施政初期總體經濟欠佳， 2001 年出現自 1947 年以來首次經濟負成 長-1.65%，276台灣失業率也創歷史新高為 4.22％，超越南韓、新加坡，經濟衰退 程度之嚴重性，為 1970 年代以來最大的危機。政府於拚經濟壓力下，為凝聚朝 野各界共識，籌謀發展，2001 年 1 月 6 日召開「全國經濟發展會議」（簡稱全國 經濟會議），針對大陸投資規範提出五建議事項，主張兩岸經貿以「積極開放」
激發新佈局，「有效管理」代替消極圍堵，分階段推動三通政策，並評估開放陸 資來台投資服務業時機與條件。277 隨後 8 月上旬，行政院再召開兩岸經貿鬆綁 跨部會會議，達成陸資來台、開放大陸人士來台觀光、兩岸直接貿易及鬆綁戒急 用忍等多項具體決策；278 8 月下旬再召開超越黨派「經濟發展諮詢委員會議」（簡 稱經發會），就如何處理當時急迫性經濟議題，尋求朝野各界的共識，議題涉及 兩岸關系等五大方面，279其中兩岸部分計大陸投資「戒急用忍」政策改為「積極 開放，有效管理」、建立兩岸資金流動機制，加入ＷＴＯ與兩岸「三通」做法等 6 大結論 36 項共識；關於陸資來台建議以循序開放為原則，投資土地及不動產方 面，則配合加入世界貿易組織 (ＷＴＯ)過程 ，逐步開放陸資來台從事事業投資 與證券投資，並納入外國專業投資機構制度 (Qualified Foreign Institutional
Investors，簡稱 QFII) 管理；涉及需修正「兩岸關係條例」第 69、73 條、增訂相 關條文及行政管理規章等，責成相關部會後續辦理。280
政府於朝野共同努力之經發會共識與兩岸即將加入 WTO 相關開放壓力下，
形成開展大陸政策之有力依據，自此相關陸資來台窒礙與不確實際之條例鬆綁修
275高孔廉，〈修訂兩岸關係條例之芻議〉，《國家政策論壇月刊》，第 1 卷第 3 期，2001 年 5 月，頁 98-102。
276行政院主計總處，〈國民所得及經濟成長〉，《主計總處國民所得統計常用資料》，2013 年 1 月 15 日，<http://www.dgbas.gov.tw/ct.asp?xItem=14616&CtNode=3566&mp=1>。
277行政院新聞局，〈全國經濟發展會議重要結論〉，《行政院新聞局》，2001 年 1 月 7 日，
<http://internationalnewsstation.tw/ct.asp?xItem=21792&ctNode=4615>。
278曾建元，〈經發會戒急用忍鬆綁的政治意涵〉，《台灣法律網》，2013 年 1 月 15 日，
<http://www.lawtw.com/article.php?template=article_content&area=free_browse&parent_path=,1,1648,&job _id=99721&article_category_id=2006&article_id=41646>。
279徐仁輝，〈經濟衰退及「經發會」召開對年底選舉影響的評析〉，《國政論壇網》，
<http://old.npf.org.tw/monthly/00107/theme-095.htm>。
280行政院新聞局，〈經濟發展諮詢委員會議兩岸組總結報告〉，《行政院新聞局》，2001 年 8 月 26 日，<http://internationalnewsstation.tw/ct.asp?xItem=22557&ctNode=4615>。
改逐步啟動。行政院依經發會兩岸金融往來共識意見，2002 年 1 月通過「加入Ｗ ＴＯ兩岸經貿政策調整執行計畫」及開放兩岸經貿政策有關的法律、行政命令修 正草案，對陸資來台部分放寬持有大陸企業股份三分之一以下之外資企業，允許 投資商業、通訊、金融等領域共 58 行業，但措施尚須配合兩岸條例、施行細則、
港澳關係條例等修正，為政府首次調整間接開放陸資來台投資規範。281 2002 年 4 月立法院通過第 69 條條例修正，許可大陸地區人民、法人機構等來臺投資土地 及不動產，以申報制度作為陸資公司進入管理，訂總量管制，內政部門同年 8 月訂「大陸地區人民在台灣地區取得設定或移轉不動產物權許可辦法」，採較寬 鬆負面表列方式，除維持國家安全等因素外，大多數土地均開放，內政部負責許 可管制。282
朝野歷經近一年衝突與協商， 2003 年 10 月立法院通過兩岸關係條例最大幅 度修正案，修正其中 83 條，幅度超過 80%，為十一年來之最；修正重點一為兩 岸人員往來，包括台灣人民進大陸許可、大陸配偶居留限制等，二為兩岸經貿往 來，包括通航、經貿金融往來、大陸法人來台設分支機構等；特點為兩岸交流由 原則禁止、例外許可轉向原則開放，例外禁止，其次為兩岸條例賦予行政機關據 以訂許可辦法之行政裁量法治來源與條文化。283陸資來台部分，陸資法源第 73 條原規定陸資持股超過 20%的外國公司為陸資，新修訂刪除比率限制，授權主管 機關制定，另增修第 40 條之一、二，大陸地區營利與非營利事業在臺從事業務 活動許可，第 25 條來源所得課稅，第 36 條資金進出管理等，條文修正統計如下 附表。
「兩岸關係條例」中陸資來台修正反應政府補正現狀規範與法律化措施，建 構「原則開放、必要管制」精神，面對加入 WTO 後開放陸資來台之必然，一步 到位完成有其難度，修訂過程與程度反映政黨內外部權力角力、人民期待壓力與 兩岸關係發展動力之競逐，重要條例之限制禁止仍以國家安全社會安定為考量。
陸資來臺自此政策、法律調整與制度面已奠定鬆綁基礎，僅待相關配套如陸委會 等部會完成 70 多項子法與施行細則制訂，置兩岸往來於法制及正常化架構下之 開放推動。284兩岸關係條例大幅修訂，大陸部分學者認為對兩岸交流有積極意 義，但也批評開放沒到位、管制不放鬆、朝野為拼選舉而作，修正條例只是技術 問題，對兩岸關係不致有關鍵影響等，285意謂主要仍為政治問題。
281行政院大陸委員會，〈加入ＷＴＯ兩岸經貿政策調整執行計畫〉，《行政院大陸委員會》，2002 年 1 月 16 日，<http://www.mac.gov.tw/ct.asp?xItem=45106&ctNode=5652&mp=1>。
282土地法第 17 條：下列土地不得移轉、設定負擔或租賃於外國人：一、林地。二、漁地。三、
狩獵地。四、鹽地。五、礦地。六、水源地。七、要塞軍備區域及領域邊境之土地。
283張五岳，「兩岸經貿新動向兩岸關係條例修正通過後的變化」論壇（地點：中央大學，經濟日 報與中華知識開發協會合辦，2003 年 10 月 23 日）。
284行政院大陸委員會，〈臺灣地區與大陸地區人民關係條例修正案精簡版說帖〉，《行政院大陸委 員會》，2003 年 11 月 1 日，<http://www.mac.gov.tw/>。
285楊茜、章易，〈解讀臺灣新通過兩岸人民關係條例〉，《北京：統一論壇雜誌》，2004 年第 1 期，
頁 22；曾潤梅，〈台海觀察：解讀兩岸關係條例修正案〉，《人民網》，2003 年 10 月 31 日，
<http://www.people.com.cn/GB/shizheng/1025/2161586.html>。
附表 4-1 2002-2003 年 兩岸關係條例關於陸資來台修訂對照表
他必要之限制或禁止。 定。
要影響力之股東 為大陸地區人 民、法人
、團體或其他機 構者，亦同。
（1992）
指定之資料；主管機關得派員前 往檢查，投資事業不得規避、妨 礙或拒絕。
指定之資料；主管機關得派員前 往檢查，投資事業不得規避、妨 礙或拒絕。