大陸公民「走出去」政策下出境旅遊與問題

第三屆行政長官選舉協會推 動中企協會界別 22 名行政 長官選舉委員會委員投票，

支持愛國愛港的人士參選，

並鼓勵員工代表參加候選人 選舉造勢晚會。

（未註明）

2008 密切與特區政府 連繫與溝通－呈 交 2008-9 年度施 政報告給特首

（未註明） 組四個代表團訪問

台灣，促進港中資與 台灣中小企業交 流，共同舉辦研討會 探討兩岸三地合作。

2009 支持特區政府依 法施政、參與政 策諮詢

（未註明） 組團赴台灣拜訪機

關、地方政府與工商 團體，舉辦台灣投資 研討會。

2011 鞏固與特首與特 區政府連繫，支 持依法施政

（未註明） （未註明）

資料來源：香港中資企業協會網站，協會年報-2003-2011 年（2010 年為特輯），

<http://www.hkcea.com/Content_more.asp?Key_word=&Cat=YAP>，自行製表。

第三節 大陸公民「走出去」政策下出境旅遊與問題

大陸公民出境旅遊為貫徹「走出去」戰略方針，具有階段性和區域性特徵，

發展順序自港澳游、邊境遊到出國旅遊，目的先從探親訪友、商貿活動，逐步發 展到觀光。大陸自費出境旅遊始於 1983 年試辦廣東居民赴港澳探親，1987 年核 准邊界省份人民與鄰接國家如朝鮮、俄羅斯等進行探親訪友和商務邊境旅遊，

1988 年開放赴泰國探親旅遊，成為大陸出國旅遊起點，其後陸續增加公民自費 出國旅遊目的地，如馬來西新加坡等六地，發展如下。

一、自費試點，低價旅遊滋生

1997 年以前，大陸出國旅客主要為改革開放後較富有之高收入階層與公費 出國遊客，遊客團費高、消費能力強、利潤也高，對額外消費壓力不明顯，私事 出境則較少，泰國、港澳旅遊佔出境旅遊人數近 80%，東南亞旅遊為黃金路線。

1997 年 7 月大陸頒「公民自費出國旅遊管理暫行辦法」自費出國旅遊正式 開始，邊境旅遊也開放，同時香港回歸後赴港澳遊政策開放，與加入 WTO 融入 世界經濟與文化等推升出境遊遊快速成長，2000 年出境人次突破 1000 萬，較 1997 年增加近一倍，因私出境也超過公費出境。出境旅遊人數增加，具經營出境權之 國營組團社也增加，競爭開始出現，然高收入階層人口出境旅遊市場漸趨飽和，

國營組團社出遊產品同質性又高，經營者轉向大陸中、低收入階層攬客組團，為 達業績與競爭生存，降低旅遊費用門檻，只收交通、食宿費成本價或低於成本價，

搭配自費專案行程與進店購物經營為不二法門；另外行業屬國營壟斷性質，出境 旅遊配額與入境旅遊人次掛勾關聯，具有出境權國營組團社開始經營出售配額提 供其他未具出境權旅行社以牟取利益。¹⁵⁹ 遊客於旅遊低價經濟考量與多程購 物、配合自費安排下，給予「高樓跳水」削價組團競爭空間，如赴泰國旅遊團費 低於海南島遊，¹⁶⁰ 零利潤（指團費接近成本價）、零團費（指團費低於成本價或 旅遊目的地食宿交通均免費），與高額回扣佣金交易開始出現，指導與脅迫購物 兼具，¹⁶¹ 同時國外部分旅遊目的地大型購物店相繼出現，如泰國接待大型購物 店全盛鼎期，區域型旅遊兩大珠寶精品店即佔有 90%以上的大陸客市場。此一時 期零利潤、零團費與引誘導、半強迫購物若隱若現。

二、全面開展，零負團費出現

2002 年大陸頒「公民自費出國旅遊管理辦法」，自費出國旅遊全面開展，2002 年大陸核准赴港澳旅遊組團社 528 家、港澳地接社近 260 家， 2003 年港澳自由 行實施，2005 年全大陸組團社自 1997 年 67 家擴增為 672 家，旅遊目的地數量自 1997 年 19 個擴增到 100 個地區與國家，出境遊人次 2003 年突破 2000 萬人次，

2005 年超過 3000 萬人次;組團社與旅遊目的地成長速度大幅超過出境旅遊人數，

市場組團社成為買方、國營產品同質又替代性高、許多非旅行相關之國營企業也 加入經營票務、訂房等，¹⁶²導致更低價團費相繼出現，要求購物與旅客自費項目 增加成為操作無法迴避。2002-2004 年期間，泰、港、澳三地合計接待出境旅遊 人次占總量出境 74%，該區域也是大陸出境旅遊零團費最嚴重地區，泰國遊招攬 價調降為原價 1/5 或低於 1000 元人民幣團；另日本、澳洲與新加坡旅遊團費也調 降為原價 1/3，地接社買人頭付佣金之負團費現象陸續浮出檯面。¹⁶³2007 年大陸 與香港旅遊部門聯手打擊來港購物旅遊零負團費，發現有問題之大陸組團一半未 經大陸官方批准，或為轉包，系內地與香港兩地旅遊企業相互勾結非法營利。¹⁶⁴ 為維持旅遊過程團費成本所需，地接社與導遊對旅客購物引導與自費行程安排形

159張衛紅，〈旅遊零負團費探析〉，《成人高教學刊》，2008 年 1 期，頁 5。

160〈低價旅遊團宰你沒商量〉，《中國經濟資訊》，1998 年 9 期，1998 年 4 月，頁 63。

161鄭直，〈泰國遊陷阱多〉，《社區辦月刊》，2002 年 18 期，2002 年 9 月，頁 12。

162張衛紅，〈旅遊零負團費探析〉，頁 6。

163賈躍千、何佳梅、崔鳳軍，〈零團費與我國出境遊發展階段的互動關係分析〉，《旅遊學刊》，2006 年，第 1 期，第 21 卷，2006 年 2 月，頁 72。

164國旅局再放狠話、大陸香港有企業狼狽為奸，《萬維讀者網》引自 2007 年 4 月 25 日星島日報，

<http://news.creaders.net/china/newsViewer.php?nid=306639&id=722964&language=big5#sthash.QM0lodd 1.dpuf>。

成強迫與必要，以佣金回沖成本，同時部分旅遊目的地購物店集團組織功能更為 強大，如成立地接社、自備交通運輸車輛與提供買團人頭佣金等。

大陸旅遊業零負團費現象不僅於出境旅遊，美國、日本、東南亞、歐洲等國 家遊客來大陸旅遊亦存在；同時大陸國內旅遊自 2003 年 SARS 事件後，旅行社 多以低價開發海南、雲南與華東地區省市熱門旅遊線路，低價演變成零負團費競 爭，並逐漸蔓延至全國旅遊市場，¹⁶⁵佣金也形成支撐產業低價支柱，大陸旅行業 境內收取佣金彙整，如下表。

附表 2-5 大陸旅行業組團社收取佣金比例彙整表 項次 項目 佣金比例 收取單位 1 餐費 20%－30% 組團社 2 住宿與景點門票 30%－40% 組團社

3 購物： 組團社固定抽佣金 10%，餘再依以 下比例抽成分配。

五金、器具精 品、衣物

30% 按地陪 40%、司機 40%、全陪 20%

分配。

茶、蠶絲被寢具 40% 同上

菊花 50% 同上

紫砂壺品、珠寶 50% 同上

4 旅客人頭佣金 組團社

大陸內部 50-1000 元 地區以四川、華東地區 50 人民幣以 內，雲南、北京等熱門旅遊路線超 過 100 人民幣，海南島近 1000 人民 幣，各地付費不一。

境外 1000 元 區域以泰國、港澳、澳洲

資料來源：鲍新山，旅遊回扣與旅遊投訴糾紛，江蘇：學海，2012 年第 6 期 ；賈躍千; 零團費現象剖析及治理措施，山東：社會科學家月刊 ,

2004 年 6 期。

三、出境旅遊量與消費增加，旅遊服務貿易問題凸顯

大陸對公民出境政策由最初的限制到 2005 年規範發展出境旅遊，向 2007 年 的有序發展出境旅遊過渡。適度與有序發展指有組織、計劃與控制下發展，有組 織指出境以參加旅行組團社組織為主；有計劃則指依旅遊發展總體需要與外匯管 理，控制是指採特許經營方式。¹⁶⁶

2006 年大陸公民出境量為亞洲首位，2014 年已突破一億，其中 90%以上為

165馬立萍、吳彥勤，〈大陸旅遊零負團費問題的經濟學解釋〉，《保山學院學報》，2011 年，第 1 期，

2011 年 1 月，頁 73-75；賈躍千，〈零團費演化機制分析〉，《旅遊科學》，第 20 卷第 1 期，2006 年 2 月，頁 60。

166支靜文，〈淺析中國出境旅遊的發展歷程與特點〉，《蘭州教育學院學報》，第 30 卷第 7 期，2014 年 7 月，頁 57-58。

因私出境，目前出境量與消費境外均居世界首位，為爭取陸客市場，目的地國家 和地區 9 成開通銀聯等信用卡境外服務便捷支付，歐洲、紐、澳與日、韓等均鬆 綁簽證迎合陸客。2009 年大陸旅遊貿易開始出現逆差，2010 年出境旅遊人數首 次超過入境，持續增加結果旅遊服務貿易逆差缺口加大，2014 年超過千億，成 為世界上旅遊服務貿易逆差最大的國家；究其原因為大陸旅遊服務貿易的國際市 場占有率僅為 4%，港澳更低，較諸歐盟平均 30%以上，美國平均 14%而言，旅 遊服務貿易整體競爭力弱。¹⁶⁷

四、零負團費治理

（一）治理

長期違規「零負團費」之大陸旅遊市場，1999 年大陸頒「導遊人員管理條 例」其中第 16 條規定導遊不得欺騙、脅迫旅遊者或與經營者串通欺騙行為，2001 年頒「旅行社管理條例」其中第 22 條與其配套「旅行社管理條例實施細則」第 33、36 條規範旅行社增加收費須說明與遵守旅遊購物行程等契約要項，其要旨 指向購物、市場失序為導遊行為所致，明令禁止規範，保護旅行社契約立場，忽 視消費者權益；2009 年大陸頒規範旅行社管理、整治零負團費旅遊潛規則之「旅 行社條例」，其中第 27、28 條等規定不得低於旅遊成本報價、規範購物次數、不 得要求導遊領隊承擔費用、不得低於成本價轉團等，嘗試禁止組團社與地接社經 營零負團費；然大陸市場經濟道路為先發展、再治理，大陸官方於旅遊產業發展 抬頭之際，避免違反社會主義市場經濟紅利與運作，因此以行政明令定位佣金之 合法性，然零負團費衍生之利益糾葛與外部不良操作，導致「頑症」猖獗難以根 治；¹⁶⁸另外，政府部門未重視與管理制度觀念不符時宜，治標不治本也是因素，

於重災區香港，大陸訪港團僅 15%屬團費較貴之誠信旅遊，其餘 85%都為低價團 或超低價團。¹⁶⁹

2011 年 3 月大陸國家旅遊部門再要求依「旅行社條例」整治轉賣團、黑牌靠 行，零負團費經營與強迫消費等亂象，2013 年大陸公布「旅遊法」提升法的位 階到大陸國家第二級法律，打擊零負團費、再規範旅遊市場秩序。規定旅行社與 接待方，不得指定具體購物場所，安排購物或另行付費項目，但經雙方協商或旅 遊者要求等除外；¹⁷⁰法律明令禁止不合理低價、不正當利益，但給予「購物」、「自 費」正式位階同時預留協商，因此實施後現像依然是「頑症」。¹⁷¹大陸國家旅遊

2011 年 3 月大陸國家旅遊部門再要求依「旅行社條例」整治轉賣團、黑牌靠 行，零負團費經營與強迫消費等亂象，2013 年大陸公布「旅遊法」提升法的位 階到大陸國家第二級法律，打擊零負團費、再規範旅遊市場秩序。規定旅行社與 接待方，不得指定具體購物場所，安排購物或另行付費項目，但經雙方協商或旅 遊者要求等除外；¹⁷⁰法律明令禁止不合理低價、不正當利益，但給予「購物」、「自 費」正式位階同時預留協商，因此實施後現像依然是「頑症」。¹⁷¹大陸國家旅遊