第四章 研究發現
第六節 「中進中出」溝通決策影響因素(RQ6)
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第六節「中進中出」溝通決策影響因素(RQ6)
本節將探討觀旅局對於外部利害關係人的政策溝通途徑及行為，受到那些 因素影響溝通決策？經由訪談結果，可歸納出觀旅局在「中進中出」政策溝通 過程中，受到許多內部及外在因素影響，主要可分為政治、制度、組織、個人 等四大層面，以下就各項因素加以分析。
確立政策 施政目標
確立政策 溝通目標
擬定政策 溝通策略 依利害關
係人選擇 溝通方式 執行政策溝
通方案及訊 息設計
政策溝通 效益檢視
1. 判斷溝通的機會與問題。
2. 要與誰溝通？
3. 誰去溝通？
4. 單次或多次溝通？
5. 溝通的時機或時間？
6. 要溝通政策中的那些訊息？
圖11 本研究發現之「中進中出」政策溝通過程（2020，林仁菁繪製）
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一、政治因素
政治環境的因素，由於此一政策推行的關鍵在於臺中機場是否能升級為國 際級機場，所以得到中央政府的支持乃屬初期的當務之急，因此，政治因素首 當其衝。受訪者A 認為，政治是必要考慮的因素之一，包含當下的執政黨派，
由於當時臺中市長為林佳龍先生，與當時同屬民主進步黨，對於政策溝通也有 所助益。
中央統一同樣一個政黨，當然在政策上會比較容易推，這不否認。但是也是因為 臺中在過去幾年的發展，不管在經濟上的發展，確實是有突飛猛進，有給中央這 樣的印象，所以說中央才有可能願意配合這樣的政策（A）。
另外，在進行每項溝通作為時，也會考量到溝通對象的政治傾向，或是溝 通訊息也會納入政治考量，例如是否符合中央政府的政策導向，以便爭取更多 中央的資源。例如，當時執政的蔡英文政府正在推行「新南向」政策，欲藉由 吸引新南向國家旅客來臺觀光，增加新南向國家與我國人民間之好感、熟悉感 及認同感，促進雙邊合作，「中進中出」與中央政府溝通時，會強化政策對於新 南向國家入境旅客的助益為主題產製溝通的訊息，以取得更多外在單位的認同
（經濟部國際貿易局，2015）。
我們要去做政策溝通，我們要決定譬如說邀請誰或者是要講什麼話，至少當然就 會考慮到一些外在因素，包括政治是一定會考慮的（A）。
比如說像住宿人次，當然我們會挑一些比較好看的數字。一開始我們可能一樣是 用外籍旅客去看，但是之後大家開始著重新南向的時候，我們就把新南向的旅客 抓出來，就是有符合中央政策的感覺（D）。
二、制度因素
再者，經訪談發現，觀旅局對外的溝通，同時也受到許多制度因素的規範 影響。例如，市政府對於業者的管理制度、法規制度，及外部利害關係人自身
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制度，而必須調整政策溝通的策略及作法。
由於「中進中出」政策主導者為觀旅局，但涉及的臺中地區外部利害關係 人相當廣泛，且各自歸屬不同的市政單位管轄。管轄單位即是資源分配者，因 此，不屬於觀旅局管轄的業者，例如糕餅業、觀光工廠等非為旅宿、樂園、溫 泉等業者之外的觀光相關業者，觀旅局對其並不具有管轄權，所以在政策的溝 通上相對困難，也較不具約束力，所以溝通效果較其他業者有限。
因為這些不是我們可以直接業管的部分，包含糕餅等等這些部分，也許在溝通的 約束力上面會比較少一點點，他對你的注意力不一定會這麼多，因為同時有其他 業管機關對他來講擁有一些影響。就我的立場，「中進中出」政策是觀旅局的政 策，但其他機關有其他機關的政策，對業者來講，他看著觀旅局、經發局、衛生 局、警察局各個不同的政策，有時候我想專注度會受影響（C）。
因此，觀旅局對於這些業者在溝通上，更需採取利多方式及與透過關鍵利 害關係人產生影響，同時也多次藉由市長於記者會、市政會議、論壇等場合表 達對政策的支持，讓其他市府單位重視政策，也協助其轄管業者認同及配合政 策。2016 年 5 月 7 日在臺中市政府舉行了一場「解決前觀光旅遊業的困境─中 進中出公聽會」…市長林佳龍也到場共襄盛舉，盼凝聚更大共識，以推動後續 行銷策略…林佳龍表示，「中進中出」效益已逐漸展現（張廷誠，2016）；2017 年2 月 6 日，市長林佳龍也曾在市政會議上指出，市府全力推動台中國際機場
「中進中出」，已在觀光獲得成果（黃鍾山，2017）。
另外，受訪者C 在與觀光業者溝通過程中，也發現「中進中出」的旅遊概 念，其實不是觀光產業熟悉的操作模式，所以業者會比較以個別店家的角度思 考，造成與市府的認知期待有所差距。例如，業者會認為當觀旅局帶他們到國 外拜會之後，會期待政府幫忙後續進一步與個別國外業者的聯繫，協助促進兩 方商業上的合作。但是觀旅局受限法規及資源有限，對於所有業者皆採中立的 角色，無法協助單一業者，而造成雙方政策溝通上的認知差異。為了解決此一 溝通問題，受訪者C 後續傾向採用非正式溝通，與業者個別說明在政府制度之
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下，觀旅局能所扮演的角色及能提供的資源，解決溝通上的落差。
其實這個部分，我會比較朝非正式溝通，不是屬於這種文書上的溝通，把這個中 進中出整個執行上的一些細節跟精髓，以及他們需要配合的部分，也會跟他們詳 細的說明。比如說他會覺得當拜會了某個城市之後，跟某家旅行社或某些商店有 通聯之後，他希望政府出手，但我們只給後續聯繫的窗口，或透過駐外單位給予 協助。那這樣的話，公協會就會抓準了透過這樣的溝通，大概抓準的時候，好，
我們地方政府能提供協助是這樣，那中央政府能夠提供支援是這樣子，那我應該 提供什麼樣的資源來回饋，在這邊扮演什麼樣的角色（C）。
然而，除了受到臺灣內部制度影響之外，由於國外單位也是重要的利害關 係人，因此也時常受到國外單位制度的影響，而增加政策溝通策略中不可控的 因子。例如，國外單位包含政府組織或是非官方觀光組 ，其任用制度的規定或 改變，使得溝通的窗口在預期之外變動更迭，而造成政策推行的延宕或必須重 新溝通，導致窗口以及雙方信任度無法延續，增加政策施行的困難度。
不可避免的就是說，當在執行過程當中，總是會有一些比較不順遂的地方，我們 的規劃常常就真的會受到一些條件的限制。包含人員的更迭，例如突然有人就離 開了這個位子上，內部跟外部都有，像有人突然過世了，有人突然離職了，這些 人可能就是站在城市行銷一些比較關鍵的角色，例如他可能是交流員，像我們的 一些日本的交流員，在這期間已經換了兩位以上。其實，通常因為人員的這樣的 不穩定，導致窗口以及後續的信任度的部分都會無法延續，延續性上面都會降 低。這是無可避免的。現在的交流員跟以往的這個情境脈絡的了解，他也不是那 麼清楚，所以這些地方政府在「中進中出」其實有很大的無奈（C）。
三、組織因素
除了機關外部環境之政治環境、法規制度會影響政府人員的政策溝通決策 之外，政府機關組織也是主要的影響因素之一。經訪談發現，組織因素分為兩 種：溝通主體受外部政府組織之間的影響，及溝通主體本身組織的影響。受訪 者C 認為政策溝通決策擬定之後，往往實際落實上面，可能會受限於機關組織 架構以及相關預算的限制等等主、客觀的條件，而無法順利溝通，而會因此改 變溝通方式。
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「中進中出」政策內涵，其一論述即是結合中部各縣市政府觀光相關局 處，欲整合各縣市資源，包含經費預算及觀光資源，共同向國際行銷以中臺灣 為旅遊目的地，增加國際旅客至臺灣中部旅遊的拉力；同時，也將中部七大縣 市視為同一個旅遊市場，用整體人口數吸引國際航空公司開設航線。經文獻發 現，在政策推行初期，2015 年 3 月觀旅局就積極成立「中彰投觀光推動委員 會」，並於同年7 月更名為「中臺灣觀光推動委員會」，除了彰化縣、南投縣之 外，加入雲林縣、嘉義縣、嘉義市，並於當年11 月主導七縣市簽署成立「中臺 灣觀光推動委員會」，展開跨縣市的合作。
但就訪談發現，受訪者B、C 皆認為觀旅局與其他中部縣市的溝通，逐漸 出現問題，「中臺灣觀光推動委員會」此一溝通管道到了第二年、第三年，慢慢 地失去了溝通的功能。每次會議各縣市出席人員層級愈來愈低，一開始大多由 各縣市觀光局處首長出席參與討論，但漸漸地轉變為科長，甚至到後來很多單 位皆由較無決策權限的承辦代表參與，更有些縣市根本沒有派員參與，而讓政 策成效也受到影響。
我覺得政策本身沒問題，是溝通的問題。盟主就是不換人，大家都是陪襯，溝通 就是無效。第一年的時候，看起來大家都認同的，推動聯盟一開始還是ok，很多 局長願意出席，但後來就科長，甚至還有承辦來過。基本上我覺得這是好的方 向，但隨著時間邊際效益會遞減，我們也一直很難自說自話，畢竟我不是首長，
我無法一直不斷地講，但也不會全部都不合作，但效果會打折（B）。
受訪者B 認為，臺中市與其他縣市之間會出現溝通的問題，主要在於雙方 溝通位置並不對等，且主要受到觀旅局組織文化及治理風格，連帶影響了這個 七縣市溝通平台，例如在會議進行時，觀旅局長期以「盟主」的角色，要求其
受訪者B 認為，臺中市與其他縣市之間會出現溝通的問題，主要在於雙方 溝通位置並不對等，且主要受到觀旅局組織文化及治理風格，連帶影響了這個 七縣市溝通平台，例如在會議進行時，觀旅局長期以「盟主」的角色，要求其