政府公關與政策推廣：政策溝通策略之個案分析 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學傳播學院碩士在職專班碩士學位論文. 指導教授：鄭怡卉博士. 立. 政治大. 政府公關與政策推廣：. ‧ 國. 學. 政策溝通策略之個案分析. ‧ sit. y. Nat. n. er. io. Government Public Relations and Policy Promotion: A Case Study on the Development of Communication Strategy by the a l Government v ni. Ch. engchi U. 研究生：林仁菁撰. 中華民國一一○年一月. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(2) 摘要政策溝通對於政策執行有其重要性，若溝通不良將使政策窒礙難行，甚至可能造成社會動盪與不安，例如過去馬英九政府嘗試推動 ECFA 相關政策時，曾引發太陽花學運的反彈，蔡英文政府在一例一休、年金改革，與美國豬肉進口等議題上亦引起爭議，若回顧過去國內有關政策溝通文獻，可發現多半為國家文官教材及研究報告，而既有的學術研究也偏重從政策行銷或危機溝通的角度探討。為能更深入體察現行政府外部政策溝通之態樣，了解其溝通過程及影響因. 政治大層之政府人員與外部利害關係人的深度訪談，以及相關政府資料之文獻分析，立素等，本研究以臺中市政府觀光旅遊局「中進中出」政策為個案，透過不同階. ‧ 國. 學. 針對政策溝通之事前研究、溝通目標訂定、溝通過程之執行，與效益評估等面向進行觀察與歸納。. ‧. 研究發現，目前政策溝通目前未有標準作業方式，企劃過程與溝通決策多. sit. y. Nat. 仰賴個人經驗，因此組織內部人員之認知易存有差異，其中組織本身的文化，. io. al. er. 如高層之管理作風更是影響甚鉅；研究也發現，實際政策溝通的過程較過去相. iv n C hengchi U 不重視，與理想上政府文官所受之訓練可能存有些落差；可喜的是，政策溝通 n. 關的學理框架更為簡化，所設定的溝通目標偏向質化，對於溝通效益的評估並. 能夠因應情況對不同利害關係人提出不同溝通作法，其中包含正式與非正式的溝通方式，有助達到最佳效益。本研究最後則為類似政策之溝通作業流程及新媒體應用提供建議，期望能對未來臺灣政府機關在政策溝通之學術研究及實務面有所助益。. 關鍵詞：政策溝通、利害關係人. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(3) Abstract Public communication is critical to policy implementation. Unsuccessful communications hinder policy implementation, even causing social upheaval and unrest. For example, in the past, when the Ma Ying-jeou government attempted to promote policies related to the Economic Cooperation Framework Agreement, it triggered oppositions that led to the Sunflower Student Movement. Similarly, policies introduced by the Tsai Ing-wen government, such as the amended Labor Standards Law, retirement fund reform, and the import of pork from the United States, also generated disputes in the society. Past literatures on policy communication in Taiwan,. 政治大. however, could only be found among teaching materials for civil servants and. 立. research reports, while existing academic research were also limited to discussions on. ‧ 國. 學. policy marketing and crisis communication.. ‧. In order to make a close observation of how the government communicates about policies with its external publics, including the communication process and the impact. y. Nat. io. sit. factors, the case of the “Arrive in Taichung and Depart from Taichung” policy. n. al. er. launched by the Tourism and Travel Bureau of Taichung City Government was. Ch. i Un. v. studied. Through in-depth interviews with government personnel at different levels. engchi. and external stakeholders, as well as analysis of relevant government documents, the current study examined the research, objectives, implementation, and evaluation in the communication process. The findings showed that there were rarely standard operation procedures for policy communication in the government. The planning process and communication decisions mostly relied on personal experiences. Consequently, there might be little consensus internally among the personnel. The culture of the organization, such as the management style of the upper-level, on the other hand, played a more critical role. Additionally, the process of policy communication, in fact, was more simplified than. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(4) the theoretical frameworks proposed by previous scholars. The communication goals were generally more qualitative, with limited attention to the outcome evaluation, showing a gap from what was ideally suggested in the civil servant trainings. Fortunately, situational factors were weighed into the considerations for using formal and informal communication methods, which seemed to be optimally adopted for different stakeholders. Suggestions were made at the end of the study on the communication process and use of new media, in hopes to lending insights for future research and practices in policy communication in Taiwan.. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. Keywords：policy communication, stakeholders. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(5) 目. 次. 第一章緒論...................................................................................................................1 第一節研究背景與動機....................................................................................... 1 第二節案例背景與研究目的..............................................................................5 第二章文獻回顧.......................................................................................................12 第一節政策溝通之意涵...................................................................................12 第二節政策利害關係人意涵與理論...........................................................15. 政治大第三節政策溝通過程立........................................................................................19. ‧ 國. 學. 第四節公共政策類型........................................................................................25. ‧. 第五節小結...........................................................................................................27. sit. y. Nat. 第三章研究方法.......................................................................................................28. al. iv n C 深度訪談法............................................................................................. 30 hengchi U n. 第二節. er. io. 第一節文獻分析法.............................................................................................28. 第四章研究發現.......................................................................................................31 第一節「中進中出」溝通策略擬定之事前研究(RQ1) .....................31 第二節「中進中出」政策溝通目標設定(RQ2) ...................................42 第三節「中進中出」政策溝通方式(RQ3) .............................................48 第四節「中進中出」政策溝通效益評估(RQ4) ...................................59 第五節「中進中出」溝通過程及訊息設計(RQ5) ..............................63. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(6) 第六節「中進中出」溝通決策影響因素(RQ6) ...................................70 第七節其他研究發現........................................................................................78 第五章結論與建議..................................................................................................81 第一節研究意涵..................................................................................................81 第二節實務建議：依政策特性制定標準作業流程.............................86 第三節研究限制..................................................................................................93 第四節未來研究建議........................................................................................94. 政治大參考文獻........................................................................................................................ 97 立. ‧ 國. 學. 附錄...............................................................................................................................101. ‧. 附錄一訪談大綱................................................101. n. al. er. io. sit. y. Nat. 附錄二臺中市觀光旅遊局「中進中出」政策溝通時序....................103. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(7) 表次表 1-1 民國 104 年度至 107 年度「中進中出」政策內涵...................6 表 2-1 政策溝通於各政策管理階段之重點..........................................13 表 2-2 ROPE 模式各階段涵蓋層面........................................................22 表 3-1 本研究欲蒐集之文獻分類、來源及研究問題..........................29 表 4-1 104 年至 107 年施政計畫-「中進中出」政策溝通目標..........44 表 4-2 本研究發現「中進中出」不同利害關係人政策溝通目標......46. 政治大表 5-1 中長期多元利害關係人政策溝通活動規劃..............................93 立 ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(8) 圖次圖 1 「中進中出」政策目標及策略方案........................................................8 圖 2「中進中出」之「海空併進、國際接軌」政策推行成果...........10 圖 3 利害關係人類型............................................................................................15 圖 4 政策溝通的過程.....................................................................................21 圖 5 政策溝通系統..........................................................................................24 圖 6 本研究受訪者背景資料及其政策溝通角色....................................30. 政治大圖 7 本研究發現之「中進中出」政策利害關係人及溝通關係 .........42 立. ‧ 國. 學. 圖 8 「中進中出」不同利害關係人之溝通方式比較...........................49. ‧. 圖 9 「中進中出」旅客成長訊息呈現..........................................................66. sit. y. Nat. 圖 10 「中進中出」帶動旅遊經濟效益訊息呈現....................................67. al. iv n C 中長期政策溝通建議標準作業流程 87 U h e n g c h i ................................................... n. 圖 12. er. io. 圖 11 本研究發現之「中進中出」政策溝通過程.....................................70. 圖 13 中長期政策利害關係人類型辨識建議模式....................................89 圖 14 中長期政策利害關係人政策溝通位置..............................................90. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(9) 第一章緒論第一節研究背景與動機在民意高漲、社會日益多元的今天，公共政策需要有效的政策溝通，方能讓立意良好的政策，實質上幫助社會大眾及國家發展。回顧過去，也曾有許多因為政策溝通不良而導致失敗收場，甚至引發社會衝突。2008 年馬英九總統上任之後，開放瘦肉精美牛、油電調漲、ECFA、大埔開發案等政策引發社會衝突及對政府的負面觀感（孫偉倫，2012）。在這期間，2010 年馬總統曾將政策溝通與宣導列為國家文官的重要課程；2013 年，前行政院長江宜樺在新內閣成立. 政治大. 的首次臨時會中，也點出部會首長應首重讓外界清楚政府政策，包括立委、媒. 立. 體、關鍵利害關係團體、社會大眾等（余致力等人，2015）。但 2014 年行政院. ‧ 國. 學. 因為推動制定《兩岸服務貿易協定》，因為溝通不善，還是引爆了動盪社會的「太陽花學運」，江院長還向產業致歉，表示因為政策溝通不良而導致嚴重的. ‧. 社會成本，因此，在馬英九總統執政期間，政策溝通都被視為政府單位一個重. sit. y. Nat. 要的課題。. n. al. er. io. 連競選時就宣示要做「最會溝通的政府」的蔡英文總統上任以來，仍不斷. i Un. v. 爆發各種因為政策溝通不良而發生爭議，導致政策推動不利（戴雅真，201. Ch. engchi. 5）。以「一例一休」而言，政府雖不斷與資方見面、修改政策配合資方，但最終卻沒有採納勞工團體的訴求，引發許多民眾不滿；「年金改革」政策，雖然會議開直播，但開會前沒有預先盤點利害關係人的訴求，更沒有提供民眾雙向溝通的管道，只能做到形式上的溝通而導致政策失敗（林雨蒼，2016）。包含到了 2018 年的「同性婚姻公投」等等，美國維克森林大學政治及國際研究學系教授李偉欽認為這些爭議性政策，也讓民進黨在 2018 年地區選舉付出代價；國立政治大學國家發展研究所助理教授黃兆年也認為，民進黨受挫其中一個原因是民眾不滿政府政策溝通的過程和執行步調（林祖偉，2020）。然而，地方政府也存在許多引發民眾普遍不滿之政策，例如臺北市的公宅政策，因住戶不滿 1. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(10) 讓身心障礙家園進駐，社會局兩度舉辦說明會，但居民卻不願出席，導致雙方無法達成共識（李依璇，2019）。由此可見，臺灣政府單位對於政策溝通仍有一段路要走。而政府要溝通的「公眾」，在公共關係理論中通常稱作「利害關係人」，即「在一個組織中會影響組織目標或被組織影響的團體或個人」，透過此一概念，可將政府須重視的不同群體分類，並透過公共關係的溝通與之建立良好、正向的互動關係（孫秀蕙，2009）。在余致力等人（2015）關於強化政策溝通之研究中發現，針對不同對象彈性使用不同溝通工具，是政策溝通成功的重要因素之一。由此可見，「政府利害關係人」應被視為政策溝通主要的研究方向之一。. 立. 政治大. 但從既有文獻中查看有關政府相關利害關係人主題研究的趨勢，可以發現. ‧ 國. 學. 其大多以管理學理論探討，以傳播研究的視角切入者尚為貧乏。歷年來有關政. ‧. 府利害關係人之研究論文，有廖英賢（2002）以地方振興策略所形成不同利害關係人之主張與見解，並以澎湖設置觀光賭場為例，研究不同利害關係人在爭. y. Nat. er. io. sit. 議中所秉持之態度，試圖替政府找出合理可行之因應策略；許維家（2005）則以集集鎮為案例，就利害關係人導向，探討地區行銷發展策略；黃倖慧（201. n. al. Ch. i Un. v. 0）以結構化和邏輯性的政策對話模式，進行系統分析客語能力認證政策的利害. engchi. 關係人，並研提對此一政策之觀點與建議，提供政府作為參考。筆者在 2018 年 10 月至 2018 年 12 月間，搜尋國家圖書館全球博碩士論文資訊網學位論文，以「利害關係人」、「溝通策略」、「政府」為字根且不分欄位搜尋，共有 41 篇論文，其中論文之中文關鍵字與危機溝通、風險溝通相關者就高達 26 篇，顯示過去探討政府與利害關係人之溝通策略，大多著重於具有風險或危機的政策之上；以「利害關係人」、「政策行銷」為字根且不分欄位搜尋，獲得 185 筆資料，顯示政策溝通多以行銷理論作為其研究基礎。而許維家（200 5）在 2004 年 12 月至 2005 年 1 月間，就曾以「利害關係人」為字根且不分欄位搜尋，與政策利害關係人相關之文章，有 24 篇；而以「政策行銷」為字根並 2. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(11) 不分欄位搜尋，獲得 62 筆資料，其中與利害關係人較相關的約只有 6 篇。綜上所述，可得知政策溝通研究領域，近年來以行銷學之 4P（Product、Price、Plac e、Promotion）為理論基礎的「政策行銷」大幅成長；另一方面，「風險溝通」、「危機溝通」也為目前政策溝通領域的主流。例如，許維家（2005）以建構利害關係人為基礎的地區行銷策略作為研究，發現受訪者就產品、價格、地點、推銷、政策、夥伴關係等六大面向之建議，期望能做為對未來政策之建言。而對於政府對於不同利害關係人的溝通策略，阮瀞儀（2005）針對風險溝通進行研究，發現政府對不同的利害關係人，採取不同的風險溝通模式：對民眾，政府以單向「科技主義取徑」溝通；對養. 政治大. 雞產業團體，政府以「協商取徑」溝通；對媒體，政府則以雙向「科技主義取. 立. 徑」溝通，顯示政府對於不同利害關係人會採取不同之溝通策略。但筆者認. ‧ 國. 學. 為，並非只有具風險或危機之政策才需要與大眾溝通，而是任何政策皆須藉由. ‧. 與利害關係人之良好溝通，方能使得政策順利推動。. 然而，與傳播學相關之「政策溝通」，指的是在政策管理的各個階段與不同. y. Nat. er. io. sit. 利害關係人，就不同層次的政策議題進行說服或交換意見的過程，其強調的是訊息的交換與溝通工具的使用等（余致力等人，2015）。余在《國家發展委員. n. al. Ch. i Un. v. 會委託研究報告》中發表〈強化政策溝通之研究〉一文，遴選國內 11 個具代表. engchi. 性之政策溝通成功案例，採用文獻分析法、專家座談法及深度訪談法，探討政策溝通策略之成敗因素。研究也發現，針對政策溝通的六大利害關係人，包含機關內部、跨部會及跨機關、國會與議會、媒體、相關團體及社會大眾，應視不同情況彈性運用各種不同溝通工具，方能達成溝通目標。謝忠安（2016）則以原能會為例，進行政策溝通行為之研究。其研究發現，環境面、制度面的因素，會對政府機關文官進行政策溝通途徑的選擇有所影響。就環境層面而言，特殊事件、民眾的政策態度、媒體生態及社運團體活動等因素，會影響行政組織溝通途徑的選擇；而就組織層面而言，組織資源、協調分工、組織文化與組織領導等因素是影響文官個人溝通行為的組織因素，甚至還有文官的態度及主 3. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(12) 觀規範等個人因素，都是影響政府溝通行為的因素。謝也提出，學術方面關於公部門的溝通研究，其中關於政府政策規劃與決策過程中，政府部門如何與公民進行互動溝通的相關理論與討論，仍是相當匱乏。同時，由於筆者從事政府政策推廣行銷工作多年，觀察到政府單位時常需與內部及外部單位溝通，才能讓政策順利完成制定或執行。尤其是外部單位，但政府可能因為每日公務繁忙，對於與外部單位之溝通時常落於形式，或是不瞭解不同利害關係人之特性及差異，而以大同小異的方式進行溝通。甚至有時因為人手不足或是沒有認知到外部單位的語言與政府單位並不相同，時常將用來做內部溝通的文件、簡報等，直接轉為外部溝通之工具，而使得溝通成效不. 政治大. 彰，影響決策過程及執行成效，實為可惜。就連委辦政府專案的廠商，例如行. 立. 銷公關公司，有時也因為受限於專案執行期間過短，或是經費預算有限等，替. ‧ 國. 學. 政府單位與外部單位，例如業者、公會、協會、公益團體等等不同利害關係人. ‧. 進行政策溝通時，也時常無法事前蒐集相關資料及研究其間之差異，或是本身對於會影響溝通效益的原因並不了解，而無法對症下藥，為政府有效完成政策. er. io. sit. y. Nat. 溝通之目的。. 因此，本研究將以政府政策如何與不同之利害關係人溝通策略作為研究，. n. al. Ch. i Un. v. 並以 Jerry A. Hendrix(2004)所提出，近來時常被用來檢視公關策略發展及評估. engchi. 的 ROPE 模式（Research, Objectives, Programming, Evaluation），深入探討臺灣政府針對不同利害關係人的政策溝通如何發展，包含其在研究、目標、執行、評估等四階段的作為及其影響因素，期望能補足既往相關研究之不足，並冀望能對將來政府或其委辦單位擬訂溝通政策時提供相關建議。另外，筆者在實務工作上也觀察到，政府人員利用網路、Facebook 與民眾溝通政策的比例日益提高之外，為了節省溝通成本，與其他的外部團體，例如業者、公會、協會、社福團體等等，也經常使用即時通訊軟體（如 Line APP 等）與受眾溝通政策，或是與傳統溝通方式同步進行，但會視該利害關係人屬性，其溝通策略（例如傳送者的選擇、由政策文件轉譯而成的訊息內容）並不 4. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(13) 盡相同。因此，本研究也將藉此探討新媒體在其溝通過程的角色，及政府單位新、舊媒體併用溝通策略之決策過程。. 第二節案例背景與研究目的民國 103 年 12 月，前臺中市長林佳龍上任第 2 屆臺中市市長之後，提出「大臺中 123」作為主要政策之一。其主要內涵為打造 1 條山手線（山海線鐵路串聯為環狀鐵路系統）、2 個國際港（將臺中港及臺中國際機場打造成兩大國際級海空港）、3 個副都心，欲首要透過交通規劃建設，帶動區域均衡發展，解決臺中市自縣市合併以來，一直存在的邊緣化問題（臺中市議會，2018）。而根. 政治大出」政策，期望能將國際入境觀光客源，藉由臺中港、臺中國際機場，直接引立據林前市長的「大臺中 123」整體政策方向之下，於 104 年順勢推出「中進中. ‧ 國. 學. 進臺灣中部縣市進行觀光活動，期望能一改以往國際旅客只是路過中臺灣的旅遊模式，以便達成觀光旅遊局以促進臺中觀光產業發展之組織目標（臺中市議. ‧. 會，2018）。. sit. y. Nat. 「中進中出」政策，指的是國際旅客來臺觀光「從臺中入境臺灣、從臺中. io. er. 出境臺灣」的國際入境旅遊模式。其政策有三大目標：「海空併進，國際接. al. iv n C hengchi U 策略，欲藉由推動國際合作交流、舉辦特色主題活動、活絡觀光產業、優化觀 n. 軌」、「環境整備、優質服務」、「資源整合，觀光亮點」，並由此向下展開為各項. 光環境、提升旅遊接待力等，持續強化臺中觀光能量及國際觀光品牌。根據臺中觀光旅遊局分析，當時全臺入境中臺灣的旅客僅有 3 成左右，如能有效分流，自清泉崗機場入境臺中後，1 小時即可前往中部 7 縣市，可有效延長旅客停留中部臺灣的時間，因此清泉崗機場躍升臺中國際機場，將有效拉抬整體服務與接待能力，提升來訪臺灣的觀光旅客人次。為此，時任臺中市觀光旅遊局長陳盛山甫上任就立下重要觀光發展目標：1.臺灣為亞洲郵輪經濟圈中心點。2. 臺灣為亞洲航線交通樞紐。3 臺灣定位為亞洲航空、海運轉運中心。4. 臺灣定位為亞洲國際旅遊重要目的地（張偉浩，2016），並藉此展開 5. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(14) 「中進中出」各項策略方針（如表 1-1）。因此，他首先拓展臺中至全世界之航線，接著與國內外航空公司洽商，促使航空公司增加航班或航線，並與國內外旅行業者及觀光產業共同辦理國際推廣活動，甚至規畫經典臺中及其他中部縣市之國際旅遊路線助陣（劉朱松，2015）。由臺中市觀光旅遊局民國 104 年至 107 年年度施政計畫及施政績效報告可得知，「中進中出」皆為每年主要觀光重點施政目標，同時也是主要觀光成效，實現「打造臺中為觀光樞紐」之觀光發展願景。「中進中出」政策各項目標及施政計畫整理如表 1-1：表 1-1 民國 104 年度至 107 年度「中進中出」政策內涵（2019，林仁菁整理）次要目標. 立. 定期航線航班. 國際. 推展國際郵輪. Nat. 觀光旅遊市場. io. 拓展國際觀光. 2.. 與國內外航空公司洽商，促使航空公司增加航班航線。. 3.. 與旅行業及觀光產業辦理國際推廣，增加國際客源。. 4.. 推廣經典臺中及中臺灣國際旅遊路線。. 1.. 爭取兩岸直航包船，日本、韓國、香港、星馬等航線。. 2.. 增加停泊臺中港的郵輪。. 3.. 結合兩岸及臺灣北部、南部及離島渡輪行程。. 1.. 參加國際旅展暨觀光推廣活動。. a2.l. n. 入境旅遊市場. 國際旅客中進中出。. 3. 4.. ‧. 接軌. 1.. y. 併進. ‧ 國. 開拓亞洲城市. 學. 海空. sit. 目標. 政治策略方案大. er. 政策. 國際城市旅遊合作。 iv n C鼓勵境外旅客到中臺灣旅遊。 hengchi U 中臺灣觀光區塊整合行銷。. 環境. 建構休閒自行車. 1.. 大臺中自行車道建置及串聯計畫。. 整備. 路網系統. 2.. 臺中市甲后線建置計畫。. 優質. 3.. 環河自行車建置計畫。. 服務. 4.. 臺中市濱海自行車道。. 5.. 中彰投三縣市自行車道串連計畫。. 6.. 鐵路高架化橋下空間規劃。. 提升旅宿業住宿. 1.. 合法、非法旅館業及民宿稽查作業與輔導。. 服務品質. 2.. 舉辦旅宿產業從業人員法規暨專業職能教育講習訓練與研習觀摩活動。. 完善旅遊環境. 3.. 成立合法化旅宿業輔導小組。. 1.. 強化觀光建設及遊憩環境整備。 6. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(15) 及諮詢服務. 2.. 建置完善的旅遊服務中心。. 3.. 印製各國各類觀光導覽摺頁。. 資源. 建立觀光資源. 1.. 建置觀光景點大數據資料。. 整合. 雲端資料庫. 2.. 提升「臺中觀光旅遊網站」服務功能。. 3.. 建置臺中自由行旅遊資訊系統應用。. 發展中臺灣觀光. 1.. 規劃國際經典遊程。. 特色遊程. 2.. 觀光主題或節慶活動聯合行銷。. 3.. 成立「中臺灣觀光推動委員會」。. 4.. 每年定期聯合舉辦「中臺灣觀光發展論壇」。. 5.. 整合中臺灣觀光資源。. 推動六大觀光. 1.. 以 1 條山手線、2 個國際港、3 個副都心為發展主軸。. 新亮點發展. 2.. 整合 29 區成六大區塊，推動六大觀光新亮點區域發展。. 3.. 以特色活動及產業為基礎，帶動六大觀光區塊發展。. 觀光亮點. 政治大. 依據臺中市觀光旅遊局（下稱觀旅局）「中進中出」專案簡報，其將此一政. 立. 策定位為「國際觀光發展新戰略」，且從圖 1 可觀察到此一政策為了發展國際觀. ‧ 國. 學. 光，設定多項具體策略方案。其中尤以政策目標中的「海空併進，國際接軌」. ‧. 策略方針：「國際客源分流」、「引進觀光人流」、「開拓航班航線」、「加強國際交. y. Nat. 流」、「推動區域結盟」、「友好城市締結」等，並非政府單方面即可達成，主要. er. io. sit. 需仰賴外部單位的資源及與官方合作才能使得政策順利推動。因此，本研究個案將聚焦於「中進中出」之「海空併進，國際接軌」作為探討重點。. n. al. Ch. engchi. i Un. v. 7. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(16) 立. 政治大. ‧ 國. 學. ‧. 圖 1 「中進中出」政策目標及策略方案 (陳盛山，2018，《觀旅局 4 周年施政成果》專案簡報）。. sit. y. Nat. 2016 年 5 月 7 日，觀旅局舉行「解決目前觀光旅遊業的困境─中進中出公. io. er. 聽會」，邀請各界代表對談，盼凝聚更大共識，以推動後續行銷策略；在 2015. al. iv n C hengchi U 座宣傳等溝通方式，將核心價值傳達給聽眾，甚至引導國內外旅行社願意改變 n. 年至 2017 年間，以「中進中出」作為主軸，走遍中臺灣各個產業，以拜會、講. 遊程（王政，2017）。此外，1111 人力銀行也於當年針對中部地區包含飯店、民宿、餐廳、旅行社等觀光旅遊業會員進行調查，發現 53.6%受訪者對「中進中出」觀光策略有所期待，54%則看好此一策略有助於拓展國際市場（張廷誠，2016）。此外，經過 3 年多來臺中市的努力，2015 至 2018 年已共開拓 14 處新航點，臺中國際機場總旅客數也從 3 年多前的 239 萬 4648 人次，成長了 20 多萬人次，由此可知其政策之成功（歐素美，2018）。經過觀旅局致力於外部溝通及推動之下，2015 年多位臺中觀光業者因為認 8. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(17) 同當局「中進中出」理念，甚至自主集結成立「台中市國際觀光發展協會」，該協會宗旨即為發揮領頭羊的角色，整合中部有心發展國際入境觀光的業者，以中臺灣的旅遊概念，協助市府積極推動「中進中出」，並到中國大陸、香港、韓國、日本還有東南亞等地全力促銷中臺灣（台中市國際觀光發展協會網站，201 7）。同時，由觀光旅遊局年度施政績效報告得知，除了「台中市國際觀光發展協會」之外，也有許多臺中的觀光相關公協會等民間組織，與臺中市府共同推動「中進中出」政策之多項施政計畫，由此可見，此一政策也獲得許多當地業者的支持及資源。除了獲得外部利害關係人的支持之外，一個政策的成功，市府其他單位更. 政治大. 是不可或缺的助力，因此觀旅局同時也戮力於取得內部認同，甚至願意共同推. 立. 動，也時常於市政會議上溝通政策。2017 年 3 月 20 日，觀旅局就曾以「2016. ‧ 國. 學. 施政成果暨 2017 重大施政進展─世界百大旅遊城市之觀光發展策略」為題進行. ‧. 專案報告，說明市府「中進中出」觀光發展策略與成果，及未來推動觀光旅遊的構想（高美智，2017）。. y. Nat. er. io. sit. 綜上所述，於「中進中出」政策執行期間，臺中市政府觀光旅遊局（下文稱觀旅局）十分重視與利害關係人之溝通，且實際上也以多元的溝通方式與. n. al. Ch. i Un. v. 內、外部利害關係人進行對話，並取得了多數外部利害關係人之認同及合作。. engchi. 由表1-1可知，「中進中出」多項政策，須與外部利害關係人共同合作方能執行，非由市府內部單方面即可展開，因此，外部單位的溝通成為此一政策是否成功的關鍵。另外，將2018年觀旅局所提出的政策實施成果（圖2）對照2015年所設定的「海空併進，國際接軌」策略目標皆有所斬獲，除了成功將臺中機場升級為國際機場之外，多數的外部利害關係人實際上也願意配合市府各項政策作為，發揮影響力促使政策成功推動。例如，「台中市國際觀光發展協會」成立緣起即是為了發揮領頭羊的角色，整合中部七縣市有心發展國際入境觀光的業者，協助市府積極推動「中進中出」（台中市國際觀光發展協會，2017）。以及航空公司 9. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(18) 配合政策開設多條航線、增加航班；市府也與日本、泰國等多個國家簽訂合作協議書等等成果，可說是近期地方政府較為成功的中長期政策之一。同時，由於筆者長期與觀旅局有業務上之往來，且也於政策推動期間從事「中進中出」政策溝通作為，對此政策內涵較易掌握且較易取得相關文獻。但筆者也因為雖然長期從事觀旅局政策溝通活動，但卻發現對該單位如何進行溝通決策卻無法從外圍觀察得知，因此擇定此一政策作為研究個案。期望藉由本研究能得知政府單位如何針對一個重大政策之多元利害關係人擬定溝通策略，為未來當局制訂或執行政策時，能重視並謹慎擬定合宜的溝通策略，且納入不同的利害關係人之思維，讓政策溝通能更為有效，達成政府及利害關係人互利雙贏。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 圖 2 「中進中出」之「海空併進、國際接軌」政策推行成果(陳盛山，2018，《觀旅局 4 周年施政成果》專案簡報）。. 10. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(19) 綜上所述，本文將以「中進中出」政策作為研究個案，研究目的有以下幾點：一、了解臺中市政府觀光旅遊局針對不同的外部利害關係人擬定「中進中出」政策溝通之決策過程，其中涵蓋對於新媒體策略之探討。二、探討臺中市政府觀光旅遊局「中進中出」溝通策略及作為之影響因子為何？. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. i Un. v. 11. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(20) 第二章文獻回顧第一節政策溝通之意涵一、政策溝通的定義政策溝通指的是政府部門與社會大眾進行政策資訊、意向或態度的資訊互惠過程（謝忠安，2016）。根據行政院出版98年公務人員高等考試基礎訓練教材指出，現代民主政府為了實踐民主政策管理，在政策制定前及實施過程中，利用各種方式與利害關係人接觸，以利施政，大致可分以下四種方式：公共關係、政策行銷、政策溝通、政策宣導。雖分為以上四類政策溝通行為，但書裡. 政治大. 也說明這四者範圍雖高度重疊，但功能及意涵也不盡相同（國家文官學院，201. 立. 5）。尤其是較相近之政策行銷及政策溝通，以下就上述兩者釐清其定義，以說. ‧ 國. 學. 明本研究政策溝通之定義及所指涉之意涵。. ‧. 政策溝通指在政策制定與執行過程中，與不同利害相關人互動傳達政策相關訊息的作為。並可分為以下兩方面：機關辨識與政策有關的各種利害相關. y. Nat. er. io. sit. 人，並蒐集解讀他們的政策意見與主張；機關對利害關係人意見與主張分析後，並因應作出合理的政策調整，向利害相關人傳播機關本身就政策相關問題. n. al. Ch. i Un. v. 的資訊，包括立場、理據、論述、形象等。政策溝通的目的即是欲透過有效的. engchi. 溝通，提升政策之可執行性：協助政策承辦人員在事前進行資訊蒐集，作為政策分析的資料，繼而協助政策制定，使政策規劃更為周延，防止未來政策推動中引起衝突或反彈；在政策實施過程中，負責機關仍需持續政策溝通工作，除主動透過各種宣傳管道及手段，強化標的團體或民眾對政策及相關措施之認知及瞭解外，機關也要處理各種因政策執行產生的個別投訴與陳情，撫平民眾情緒，還有回應媒體輿論對策的不同意見及批評，甚至在突發性危機事件中進行溝通工作。從上述定義就明確指出，政策溝通發生的時間點，及須針對不同的利害關係人而所有差異（國家文官學院，2015）。而政策行銷指的是針對一項政策所採取的政策管理策略，特點是以「非強 12. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(21) 制力」方式推動政策，以「公共利益」為本，透過對話溝通及各種友善措施使受眾理解、認同及接受政策，並在行為上配合。抱著「行銷理念」的心智，因應情況條件使用不同行銷工具組合，以「顧客導向」（customer-oriented）規劃及執行政策（國家文官學院，2015）。表 2-1 政策溝通於各政策管理階段之重點（余致力等人，2015）原則上，當政策問題形成，進入政府議程後，政策行銷工作就需要展開。政策階段政策醞釀期. 政策溝通之重點 1、問題界定。 2、定義利害關係人，並決定溝通先後順序。 3、選擇溝通策略。. 政治大. 4、決定溝通時機。. 立. 1、選擇政策夥伴。 2、進行內部溝通：以法規預算政策為順序溝通，若無法順利溝通，可請上位長官或第三機構進行協調。. 政策試行期. 1、最複雜的階段。 2、對利害關係人進行溝通，注意由誰來溝通，以及溝通的順序（由最重要、影響最大的群體開始溝通）。. ‧. ‧ 國. 學. 政策形成期. y. Nat. 溝通冷卻期. sit. er. al. 1、由首長出面與媒體溝通。 2、主動出擊，製造議題，讓溝通可以聚焦。 3、只談議題，不談效果。. n. 外部溝通期. io. 3、注意外部的干擾：公民團體、社會氛圍與媒體。 4、需要清楚明白的政策說明。. Ch. engchi. i Un. v. 1、觀察在外部溝通期沒有發聲的人。 2、進行滿意度調查。 3、決定政策要繼續或修正。. 政策行銷工作包括政策市場的調查，策略分析及制定行銷策略，最後利用行銷工具及市場區隔手段推動政策。余致力等人（2015）也認為政策行銷乃是強調以行銷 4P 架構來分析政府的各項政策並具之提出相對應的策略，又分為政府行銷、地區行銷、城市行銷等不同對象的行銷概念。由上述可得知，政策溝通與政策行銷最大的差異在於手段及進行的時間點，前者著重於雙向溝通，後者則側重於使用行銷管理的架構及方式促使政策順利執行，並大多發生於政策開始 13. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(22) 實施之後，而前者則發生於政策管理的每個階段。透過良好的政策溝通，可以使政策承辦機關掌握政策推動情境中的社會脈動，強化政策之可行性及執行力。而政策對象及其他利害相關者更能理解政策的用意及合理性，就算政策會傷害到某些標的團體或群眾之既得利益時，仍能減少他們對政策之誤解及牴觸。余致力等人（2015）歸納出在五個政策管理階段中政策溝通之重點如表 2-1，本研究將以此作為基礎，檢視及研究「中進中出」政策形成前後期間，臺中市政府相關單位對於利害關係人的溝通策略及實際作為為何，並試圖修正或補強。. 二、政策溝通的主體. 政治大那究竟是誰應該進行政策的溝通呢？中華傳播管理學會於 2011 年進行公務立. ‧ 國. 學. 人員「公務人員政策溝通與宣導能力之研究」，研究發現政府須強化公務人員的政策溝通與宣導能力，須依其職等給予不同的訓練要強化公務人員的政策溝通. ‧. 與宣導能力，必須依照其職等而給予不同的訓練。該報告並根據研究結果，依. sit. y. Nat. 據不同層級的公務人員提出以下建議：部會發言人的重點在於根據出身強化其. io. er. 媒體素養或是專業知識等弱點，並且掌握庶民語言來溝通；中階層公務人員則. al. iv n C hengchi U 進行聯繫，並且教導第一線公務人員去面對民眾進行溝通；而第一線人員則必 n. 必須從組織溝通出發，運用說明會等方式研擬出具有實際作用的說帖，跨部會. 須掌握人際溝通的技巧，並且要熟知重大政策的可能爭議關鍵與說服論點。其中，機關基層工作人員更是政策溝通的重要參與者，其作為民眾與機關主管、首長之間，還有跨部門之間的重要溝通橋樑，因此在政策溝通上，基層人員應在平時進行輿情蒐集與解讀詮釋各種民意，供政策制定之參考（國家文官學院，2016）。因此，本研究將與「中進中出」政策之臺中市政府觀光旅遊局相關人員，分為高階、中階及基層等三個層級，並就這三階層各自探討其如何與外部利害關係人進行政策溝通。. 14. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(23) 第二節政策利害關係人意涵與理論利害關係人（stakeholders）的概念，最早由 Freeman 於 1984 年提出利害關係人理論（stakeholder theory），並將其引進管理領域當中。利害關係人指的就是在組織中會影響組織目標，或被組織影響的團體或個人。而利害關係人理論，是一個組織管理和商業道德的理論，用於解決組織管理中的道德和價值問題。 Coombs（1998）依照利害關係人理論（stakeholder theory），將公共關係的對象分成下列兩種：（1）主要對象：對組織有直接的利害關係，且若組織缺乏. 政治大者、政府以及社區。（2）次要對象：其自身的行動將對組織決策造成影響，如立與此種關係人的持續互動，組織將會結束。如：員工、投資人、顧客、支持. ‧ 國. 學. 媒體、利益團體、激進主義者與競爭對手。而國內外公共政策學者亦將利害關係人廣泛應用在公部門事務的制定與管理上，並對於利害關係人提出不同的定. ‧. 義，以下就與本研究相關之政策利害關係人進行文獻探討。. sit. y. Nat. 一、利害關係人鑑別. n. al. er. io. Mitchell、Agle 和 Wood 於 1997 年發表利害關係人鑑別理論，幫助企業經. i Un. v. 理人判斷誰是公司的關鍵利害關係人，以便管理這些重要的利害關係人。此理. Ch. engchi. 論提出依據利害關係人的三個關係屬性，定義出決定重要關係人的原則。這三個屬性分別為權力（power）、合法性（legitimacy）和急迫性（urgency），藉由不同核心元素組成，產生不同利害關係人的類型（林鴻松，2011）。蕭元哲（2009）進一步詳述以上利害關係人屬性如下：power 是指一種能力，意指能幫助能力擁有者達成他想要的結果，即這個利害關係人是否擁有影響組織或計畫決策方向和行動的手段，利害關係人的權力可由資源依賴理論（resour ce dependence theory）延伸成組織與利害關係人之間不同的權力，例如組織 A 依賴利害關係人 B，B 就對 A 擁有權力，A 對關鍵性資源的需要使組織處於依賴的位置上；legitimacy 是指在社會或組織建構下，自然而然被賦予執行某些行動的正當性，即利害關係人在社會規範中與組織或計畫互動是否適宜，合法性 15. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(24) 分散於社會系統中，最常見的是個人、組織與社會層次，這定義意味著其合法性在社會組織或計畫的不同層級裡，需要獲得明確的界定與協商；urgency 則為一個具有引發迫切需要關注特性的屬性，即利害關係人的需求或利益是能立即引起組織或計畫的關注。通常迫切性存在於以下兩種情況：當訴求本身具有時間特質，以及當訴求對利害關係人是重要或是急迫的，而這兩種狀況也可能同時並存。承上，Mitchell 等人（1997）的理論架構中將利害關係人共分為以下 7 個類型（圖 3）。. 合法性. 立. 政治大. 自由的利害關係人. 依賴的利害關係人. ‧. ‧ 國. 主控的利害關係人. 急迫性. y. Nat. 潛在的利害關係人. sit. 索求的利害關係人. n. er. io. al. 學. 權力. 決定性的利害關係人. Ch. engchi. 危險的利害關係人. i Un. v. 圖 3 利害關係人類型(轉引自沈碧垣，2001；Mitchell 等人, 1997) 以下就此七類利害關係人逐一說明（轉引自沈碧垣，2001）： 1.. 潛在的利害關係人（dormant stakeholder）：潛在利害關係人和組織往往可能只有一些甚至是沒有任何互動。. 2.. 自由的利害關係人（discretionary stakeholder）：缺乏急迫性的要求或是權力，此類的利害關係人對組織完全不具壓力，來促使組織進行加強此類利害關係人的活動關係。 16. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(25) 3.. 索求的利害關係人（demanding stakeholder）：對於組織而言沒有危險但感到厭煩。. 4.. 主控的利害關係人（dominant stakeholder）：可直接影響公司。大都會有一些正式機制的職務，來確認他們對組織的重要性。. 5.. 危險的利害關係人（dangerous stakeholder）：此類利害關係人可能是極端的或是強制的，以形成危險的利害關係人。他們嘗試使用高壓權力來達成利害關係人可能合法但可能也是不合法的要求，包含了未經工會批准的罷工活動等等。. 6.. 依賴的利害關係人（dependent stakeholder）：此類利害關係人會依賴其他. 政治大. 利害關係人或組織管理者的權力，來完成他們的目的。. 立. 決定性的利害關係人（definitive stakeholder）：決定性的利害關係人擁有. 學. ‧ 國. 7.. 主控公司的合法性和權力。當此類利害關係人產生要求時，組織會給予立. ‧. 即及明確的關注，以及優先滿足此類利害關係人的要求。. er. io. 二、政策利害關係人. sit. Nat. 進中出」的外部利害關係人，作為研究之對象。. y. 本研究將以上述利害關係人鑑別理論作為基礎，藉由文獻分析辨識出「中. al. n. iv n C hengchi U 政策溝通包含機關內部、機關外部及跨機關之間三種面向（國家文官學. 院，2015）。前行政院江宜樺在民國 101 年致詞時也指出，政策溝通應包含六大對象：機關內部、跨部會、跨機關、國會與議會、媒體、相關團體及社會大眾（余致力等人，2015）。另外，依循 Gronstedt(2000)的觀點，當代公共關係與政策溝通的對象，區分政府內外二個部分：1.內部利害關係人，即指政府內部成員的溝通與協調，包括機關組織內部的成員，以及垂直與水平的相關政府部門及業務相關公務員；2.外部利害關係人，可分成組織對象和個體對象二類，前者只包括有利益團體、政黨、媒體、企業、學校和社區，後者則有一般民眾、民意代表、新聞記者、意見領袖等（國家文官學院，2016，p.2-1-16）。 17. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(26) 雖然上述政策溝通對象主要分為政府內部及外部兩大類，但根據前述文獻及筆者觀察，「中進中出」與其他政策相較之下，外部對象較內部對象更為關鍵，因此，本研究將聚焦於個案政府人員對於外部利害關係人的政策溝通。國內學者丘昌泰（2006）及高伯宏（2009）指出，從政策制定者的立場來看，他必須公平地認定與考慮所有政策利害關係人的立場或態度，方足以制定符合公平正義之政策，否則政策之推行乃有窒礙難行之處（轉引自沈碧垣，201 1）。 Jansson（2003）也指出政策利害關係人有以下 11 類：利益團體的領導者與成員；倡導團體（尋求積極政策改革）；與該方案有關的行政官員與幕僚；立法. 政治大. 者與其助理；政府首長（民選）；政府監督機關與提供資金者（註：如同行政院. 立. 主計處、財政部）；特定政策或議題的消費者或受益者；地方政府的規範體系. ‧ 國. 學. （如：護理之家的查核機關）；專業團體（如：社工人員全國協會）；利益團體. ‧. 組成的聯合會；政黨領導人。. Dunn（1994）則界定政策利害關係人為「對於政府的政策存在著利害關係. y. Nat. er. io. sit. 的個人或群體，他們會影響政府決策或受到影響」，例如：市民團體、勞工聯盟、政府機關、民選領袖與政策分析家等皆是。他們對政策環境的同一訊息，. n. al. Ch. i Un. v. 明顯地有不同的反應方式。主要可分為三大類：第一為政策制定者，為直接制. engchi. 定決策的個人或團體，例如立委等；第二為政策受益者，多半為政策訂定後的直接受益者，因為政策而獲得相對好處的個人或團體，例如公益團體、榮民、學校等；第三類為政策受害者，即因為該政策而使得本身的利益受到侵害或損失。朱志宏、丘昌泰（1995）也將政策利害關係人概分為三類：第一類、政策制定者（policy makers）：這是指產生、運用與執行政策的個人或團體。第二類、政策受益者（beneficiaries）：政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或團體。第三類、政策受害者（victims）：政策制定過程中，喪失其應得利益的個人或團體。喪失的原因可能是政策設計失當，未將他們列為利害關係人；或者 18. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(27) 政策本身引起副作用，對該個人或團體產生負面的影響；或者該個人或團體欠缺顯著的政治地位與立場；或者為機會成本下的必然犧牲品。吳定（1998）則對政策利害關係人定義為：受到某項政策方案直接或間接、有形或無形影響的人員，包括正面影響與負面影響的人員在內，因此它的範圍比「標的人口」（target population）要為廣泛。例如老農福利津貼政策的利害關係人除了 65 歲的老農外，還包括他們的家屬。綜上所述，由於本研究個案之政策內涵多屬於獎勵或補助方案，且就文獻發現其外部利害關係人大多為與政策受益者之溝通，鮮少出現政策受害者之溝通，因此將採用 Jansson 指出的 11 類利害關係人分類法，就其中外部利害關係. 政治大. 人，例如利益團體領導者、專業團體等，依據其在「中進中出」政策溝通中的. 立. 學. ‧ 國. 角色，嘗試納入上述 Mitchell 等人（1997）所提出的七類利害關係人，進行本研究之外部政策溝通研究。. ‧. 第三節政策溝通過程. y. sit. n. al. er. Dunn 政策溝通過程四階段. io. 1.. Nat. 一、政策溝通過程. i Un. v. 依據政策分析學者 Dunn（2012）的觀點，政策溝通的過程可分為四階段：. Ch. engchi. 政策分析、資料發展、互動溝通、知識應用（轉引自張世賢，2015）。在 Dunn 政策溝通模式圖中，一開始由「政策分析」進行，接著「政策分析」產生「政策知識」。然「政策知識」又包括政策問題、政策未來、政策行動、政策結果、政策績效等相關知識。為了與利害關係人溝通這些知識，位於圖形中心的政策分析人員必須發展出各式的「政策文件」，例如備忘錄、報告書、新聞稿、附錄等等。而這些文件也會成為後續研討會、記者會、會議、聽證會等各種形式溝通途徑的溝通文本。由國家文官學院出版的《委任公務人員晉升薦任官等訓練》一書中，進一步修正Dunn的政策溝通過程圖形，以「政策承辦人」代替「政策分析人員」。 19. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(28) 因為其認為機關基層工作人員是政策溝通的重要參與者，作為民眾與機關主管、首長及跨部門之間的重要溝通橋梁；同時也認為政策溝通目的是為了協助承辦人員在政策制定前進行政策分析，協助政策制定，因此其特別強調基層人員在政策溝通中的重要性。作為機關基層人員，需要一方面熟悉官方的政策立場與內涵、相關資訊後，才能正確針對要溝通的訊息編碼；另一方面，則是要辨識與政策相關的利害關係人有誰，並了解他們的立場及解碼方式，如此雙管齊下才能制定適當的溝通策略。而在政策分析的環節當中，政府人員也需首先聆聽利害關係人的聲音，如此進行政策分析，累積與政策有關的社會知識（包含政策問題、政策未來、政. 政治大. 策行動、政策成效及政策結果，以回答「什麼是（事實）」、什麼是「正確的. 立. （價值）」及「該做什麼（行動）」）。接著進行資料整理，並將之彙整為政策文. ‧ 國. 學. 件。而這些政策文件成為與利害關係人溝通的基礎，政府也選擇其以何種形式. ‧. 向利害關係人呈現。在記者會、公聽會、研討會等之後，這些新的知識被呈現，甚至被傳遞及利用之後又回饋到利害關係人。如此另一個循環的溝通又再. y. Nat. er. io. sit. 次啟動，而形成政府與利害關係人之間的溝通循環（圖4）。本研究也將以此模式探討個案中的機關基層人員與此一模式的相關性，以及是否適用於現今的政. n. al. 府機關實務作業。. Ch. engchi. i Un. v. 20. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(29) 政策知識政策問題政策未來政策行動政策效果政策表現. 政策分析. 利害關係人議題設定政策制定政策採用政策執行政策評估. 資料整理. 政策文件政策研究報告政策公文政策計畫書政策說帖新聞稿. 政策承辦人. 紀錄運用. 研討會/座談會 1 跨部門協調會議各類官方會議. 互動溝通. 學. ‧ 國. 立. 政策呈現治政新聞發布會大公聽會. ‧. 圖 4 政策溝通的過程（陳志瑋等人，2015，p.2-14-13）。. sit. y. Nat. 本研究將針對個案之高層、中階及基層人員進行外部溝通之探討，由於圖. n. al. er. io. 4 本身即為機關基層人員政策溝通的過程，因此，將以圖 4 之外部溝通過程，. i Un. v. 包含政策知識、政策文件、政策呈現等三個階段，探討本研究個案之機關基層. Ch. engchi. 人員與外部利害關係人之溝通過程及作為，是否與 Dunn 所提出的過程有所異同？期望能針對臺灣政府機關，補強或修正此一政策外部溝通過程。另外，雖然 Dunn 將政策溝通過程拆解為四個階段，並注意到政策溝通為一個循環，但此一模式卻只著重於溝通開始之後的過程，卻忽略了溝通後的階段，例如溝通者對外部溝通效益的評估。因此，本研究除藉由 Dunn 的政策溝通模式作為研究基礎之外，也期望能藉此補強政策之外部溝通過程模式之不足，讓政策之外部溝通策略發展的脈絡更顯完整。. 21. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(30) 2.. 公關策略溝通模式經營公共關係是政府解決問題及推廣政策的主要方法之一。1998年，. Hendrix提出「R-O-P-E」作為公共關係解決問題的常用模式，其包含了research, objectives, programming, evaluation（研究、設定目標、策畫、評估），也就是說這些基本上是公關與策略溝通企劃流程的四大核心工作面向(Hendrix, 1998):第一，研究(research)是發展訊息溝通的基礎：此一階段需要識別並了解以下三個要素：(1)該客戶或機構、(2)所需要解決的問題或潛在的問題、(3)該問題所涉及的閱聽人或公眾。第二，是訂定溝通的目標(objectives)：這些目標可包含客戶希望對受眾造成的影響為何，例如是為了要增加受眾認知或是改變其態度或行. 政治大. 為等。再者，藉由策畫和執行公關活動等方法的溝通步驟(programing)，以便達. 立. 成溝通目的。最後一個階段為評估(evaluation)，分為兩大項目：第一，持續監. ‧ 國. 學. 督及調整程序；第二，以第二階段中所设定的目標作為標準，評估前述的溝通. 概念如下表：. ‧. 執行是否有達成所訂定的目標。以下就各ROPE模式之核心面向，進一步說明其. y. Nat. io. al. er. 1. 策畫者須了解溝通是為了誰而做。. n. 研究. sit. 表 2-2 ROPE 模式各階段涵蓋層面(Hendrix, 2004). i Un. v. 2. 機會或問題為何：為什麼需要在此時進行溝通?. Ch. engchi. 3. 誰是受眾：要溝通的閱聽人是誰? 設定目標. 4. 量化資料研究及非量化資料研究。 1. Impact Objectives 影響性目標 . Informational Objectives 資訊性╱認知性目標 * Message Exposure 訊息曝光 * Message Comprehension 訊息理解 * Message Retention 訊息記憶. . Attitudinal Objectives 態度目標 * Attitude Creation 態度產生 * Attitude Reinforcement 態度強化 * Attitude Change 態度改變. . Behavioral Objectives 行為目標 * Behavior Creation 行為產生 22. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(31) * Behavior Reinforcement 行為強化 * Behavior Change 行為改變 Output Objectives 產出目標. 2.   策畫. 1. 2. 3. 4.. Distribution of uncontrolled media 不可控媒體傳佈 Distribution and execution of controlled media 可控媒體傳佈及執行 Theme and messages 主題與訊息 Action or special event(s) 執行方案及活動 Uncontrolled and controlled media 可控及不可控媒體策略 Effective communication 有效溝通有效的溝通仰賴以下元素：消息來源可信度、有效的非口語符號、有效的口語提示、雙向溝通、意見領袖、團體傳播、選擇性曝光、受眾參與等。. 評估. 1. 2. 3.. 治政大 Evaluating behavioral objectives 行為目標評估立 Evaluating output objectives 產出目標評估 Evaluating attitudinal objectives 態度目標評估. ‧ 國. 學. 然而，Hendrix 當初是以公關人員角度出發，而發展出 ROPE 作為解決公關問題的過程。而政策溝通也為公共關係經營的一環，因此本研究也將引用此一. ‧. 模式，將 ROPE 模式中公關人員的角色轉化為政府人員，並抽取圖 4 政策溝通. y. Nat. sit. 過程中，用以檢視政府的外部利害關係人溝通的過程，並試圖補強圖 4 付之闕. n. al. er. io. 如的溝通策略決策的過程及溝通後的評估階段。綜上所述，研究者以 ROPE 模. i Un. v. 式作為主要理論基礎，探討本研究個案在進行政策溝通時，是否會進行研究、. Ch. engchi. 目標設定、策劃、評估等階段以解決政策溝通問題；並以不同的利害關係人加以分析各階段的策略及作為。二、政策溝通之影響因素謝忠安（2016）對原能會所進行的政策溝通行為之研究中，其研究結果指出，政府單位的溝通途徑主要受到環境與制度層面因素所影響；而文官個人的溝通行為則是受到組織及個人層面因素影響較多，且研究也發現原能會的溝通途徑愈來愈趨向使用單向溝通的模式，及也愈來愈偏好使用間接管道溝通。整體而言，他將整個政策溝通系統所受到的影響歸納為四大層面：環境層面、制 23. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(32) 度層面、組織層面、個人層面（圖 5），認為在探討溝通過程中的溝通途徑、溝通行為時，可以這四大層面作為分析。. 環境層面. 特殊事件民眾態度媒體生態社運團體活動. 制度層面. 機關屬性資源配置參與制度. 組織層面. 組織資源協調分工組織文化組織領導. 個人層面. 專業範圍心理素質改革心態自我角色期待. 溝通途徑. 立. 政治大溝通行為. sit. y. ‧. ‧ 國. 學. Nat. 圖 5 政策溝通系統(謝忠安，2016）. al. er. io. 因此，本研究將藉由文獻及受訪者探究個案之高階、中階及基層人員，針. v. n. 對「中進中出」對外部利害關係人進行溝通時，其溝通決策及溝通途徑、作為. Ch. engchi. 受到哪些層面的因素影響溝通決策及其作為？. i Un. 三、新媒體對政策溝通之影響政府進行政策溝通，傳統上會使用幾個典型的溝通工具，常見的有人員溝通（座談會、研討會、公聽會等）、平面媒體、電子媒體、機關信箱、文宣品及社區會議、博覽會、展覽等多種方式進行。但近年來，隨著網路及社群媒體之發展，社群網路媒體也成為重要的溝通管道之一，例如 Facebook、YouTube、L ine 等。謝欣佑（2015）進行「新媒體下政策溝通形式之初探性研究」，指出在新媒體的快速發展下，政府已改變了許多傳統的政策行銷模式，基於網路的即時回應性、彈性、多樣性、低成本等多項優勢，政府推動政策時能夠做到許多 24. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(33) 傳統政策行銷所做不到的層面，不過卻也因此造成政府政策行銷時的困難，故瞭解如何運用新媒體進行政策推廣是公部門的重要議題。但上述研究僅限於政府與普羅社會大眾溝通，將受眾視為同一個群體，並沒有針對不同的利害關係人進行分析。然而，對於新媒體的範疇，目前尚無定論。楊舜慧、張哲豪、林玉凡（201 4）歸納眾家文獻，認為新媒體在「技術應用」和「傳播方式」上，有別於傳統的舊媒體。同時，提出對新媒體的定義：「新媒體及高科技、通訊傳輸、媒體互動內容和線上服務的結合。在數位匯流的寬頻網路傳輸時代，新媒體是組合兩種或兩種以上媒體，產生多媒體功能的資訊技術應用形式和傳播方式（楊舜慧. 政治大. 等人，2014）」。文中也歸納出新媒體的種類，包含「網路新媒體」：入口網站、. 立. 網誌和部落格、搜尋引擎、簡易資訊整合（RSS）、電子郵件、即時通訊、社群. ‧ 國. 學. 媒體、網路音訊播放的播客（Podcasting）、協同寫作的百科等；以及「移動新. ‧. 媒體」：手機、平板電腦、以及其他行動裝置的簡訊、微信、電子報、電子書和數位影音等；第三類為「其他數位新媒體」：數位電視、網路電視等。. y. Nat. er. io. sit. 綜上所述，本研究將以楊舜慧等人（2014）所指出的新媒體範疇，作為本研究探討新媒體於個案溝通過程中的角色，以及個案針對不同外部利害關係人. n. al. 之新媒體溝通策略。. Ch. engchi. i Un. v. 第四節公共政策類型公共政策依照政策內涵、範疇等可分為多種不同的類型，本研究假設政策類性會影響溝通的決策過程及作為。因此，首先探討本研究個案特性，較適用何種分類法；且依照其定義及屬性，可歸納為何種政策類型及其政策特性。曾有多位學者以不同方式將公共政策分類，以下就較為完整、納入各家說法的 James Anderson（2000）之分類法（轉引自丘昌泰，2010），探討本研究個案。一、實質性政策與程序性政策 1.. 實質性政策(substantive policies) ：政府確實投入人力或物力所進行的政策 25. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(34) 作為。 2.. 程序性政策(procedural policies) ：政府針對進行特定事項所設立的規範。. 二、分配性政策、管制性政策、重分配性政策、自我管制性政策 1.. 分配性政策(distributive policies)：政府將財貨、服務或義務分配給不同標的人口享受或承擔的政策。屬於非零和賽局(non-zore sum game)，即特定個人或團體獲得利益，並不會造成其他個人或團體的損害。. 2.. 管制性政策(regulatory policies) ：政府設立某個特殊的原則或規範，藉以指導政府機關及標的人口從事特定活動。屬於零和賽局(zore sum game)，即為某人或團體的利益會造成其他個人或團體的損害。. 3.. 政治大. 重分配性政策(distributive policies)：政府將某一標的團體的成本或利益轉. 立. 嫁給另一個標的團體承擔或享受，屬於零和賽局。. ‧ 國. 學. 4.. 自我管制型政策(distributive policies)：政府對特定標的人口的活動僅予以. ‧. 原則性規範，由該標的人口自行決定如何進行，屬於非零和賽局。三、物質性政策與象徵性政策. y. Nat. io. sit. 物質性政策(material policies)：政府提供具體資源或實質權力給標的團體，或者對於其施予具體的不利處分。. n. al. 2.. Ch. i Un. v. 象徵性政策(symbolic policies)：僅涉及抽象概念的政策。. 四、涉及集體財或私有財的政策 1.. er. 1.. engchi. 涉及集體財之政策(policies involving collective goods)：政府提供公共財給標的人口的政策。. 2.. 涉及私有財之政策(policies involving private goods)：政府提供私有財給標的人口的政策。. 五、自由主義與保守主義政策 1.. 自由主義政策(liberal policies)：旨在保護弱勢族群的權利與利益。. 2.. 保守主義政策(conservative policies)：旨在維護企業經營者的權利與利益。依據上述分類法之定義及屬性，「中進中出」略策方案中有許多項目都需 26. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(35) 要政府投入人力、物力等實際資源推動，例如辦理國際推廣活動、爭取兩岸直航、整合行銷等，並於計畫中明列旅行業、觀光產業為給予資源的標的團體，因此較屬於上述分類中的「物質性政策」及「實質性政策」；同時，政府將財貨、服務或義務分配給不同標的人口享受或承擔的政策，屬於非零和賽局，屬於「分配性政策」；另外，由於政策並不具強制性，屬於原則性規範，例如推廣入境旅客來臺中，但並未非規定沒有做入境旅客的旅行社也必須增加入境旅客業務，或是以政策規範或罰則迫使航空公司必須開設航線等，而是由標的團體自行決定是否要配合政策及進行方式，因此也屬於「自我管制型政策」。. 立. 治政第五節小結大. ‧ 國. 學. 因此，本研究將以上述文獻作為基礎，探究「中進中出」政策推行期間，臺中市政府相關單位對於利害關係人的溝通策略及實際作為，研究問題如下：. ‧. RQ1. 臺中觀旅局在擬訂「中進中出」溝通策略之前，如何進行事前之作業？. y. sit. io. er. 目標？. Nat. RQ2. 臺中觀旅局如何針對「中進中出」之不同外部利害關係人擬定政策溝通`. al. iv n C hengchi U 的方式及工具？又其如何藉由新、舊媒體進行政策溝通？ n. RQ3. 臺中觀旅局如何針對「中進中出」之不同外部利害關係人形成政策溝通. RQ4. 臺中觀旅局針對「中進中出」外部政策溝通成效如何進行評估？ RQ5. 臺中觀旅局在進行「中進中出」外部利害關係人的政策溝通過程為何？又其溝通訊息如何設計？ RQ6. 承上，其外部利害關係人政策溝通途徑及溝通行為，受到那些因素影響溝通決策？. 27. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(36) 第三章研究方法「中進中出」政策為臺中市政府觀光旅遊局所擬定及主導，因此，將以臺中市政府作為個案之研究對象，採取文獻分析法及深度訪談法，以該機關政策相關文獻及訪談該政策相關之利害關係人進行本研究。. 第一節文獻分析法文獻分析法（Document Analysis）是指根據一定的研究目的或課題，透過蒐集有關市場資訊、調查報告、產業動態等文獻資料，從而全面精準掌握研究問題的一種方法。經過分析後歸納統整，再分析事件淵源、原因、背景、影響. 政治大. 及其意義等，其分析步驟有四，即閱覽與整理（reading and organizing）、描. 立. 述（description）、分類（classifying）及詮釋（interpretation）（轉引自姚迪. ‧ 國. 學. 偉，2011）。本研究文獻分析將以圖 4 政策溝通過程圖為基礎，蒐集與「中進中出」政策溝通相關之政府機關內外部資訊，包含政策知識、政策文件、政策. ‧. 呈現及外部利害關係人回饋等資料。. Nat. sit. y. 機關內部主要文獻來源主要為政策相關公開資料，例如新聞稿、新聞報. n. al. er. io. 導、年度政計畫及施政報告等；另外，政策相關之非公開資料則大多仰賴機關. i Un. v. 人員提供，例如會議記錄、專案簡報等，但較為隱私之資訊，如機關人員藉由. Ch. engchi. Line APP 與外部人員之溝通訊息較難以取得。針對研究問題進行整理、描述、歸納、分析、統計及詮釋等。本研究蒐集之文獻分類、來源及相對應之研究問題，如表 3-1：. 28. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(37) 表 3-1 本研究欲蒐集之文獻分類、來源及研究問題. 觀旅局政 治臺中市政府網站大. RQ2. al. Ch. RQ3、RQ5. ‧.  觀旅局  臺中市政府網站  新聞媒體. y. n. • • • • • • •. io. 溝通評估. RQ1. Nat. 利害關係人回饋. 立.  觀旅局  臺中市政府網站. 學. 溝通方式及訊息設計. 104施政計畫 105施政計畫 106施政計畫 107施政計畫 104施政績效報告 105施政績效報告 106施政績效報告 107施政績效報告 104施政計畫 105施政計畫 106施政計畫 107施政計畫 104施政績效報告 105施政績效報告 106施政績效報告 107施政績效報告專案簡報專案報告局長致詞稿市府新聞稿內部會議記錄施政成果簡報工作會議簡報媒體專題報導媒體報導內部會議記錄公協會政策文件市府新聞稿. sit. 溝通目標. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •. 對應之研究問題. 文獻來源. er. 事前研究. 訊息形式. ‧ 國. 文獻分類.     . i Un. v. 觀旅局臺中市政府網站社群媒體新聞媒體公協會網站. engchi.  觀旅局  臺中市政府網站. 專案簡報專案報告內部會議記錄施政成果簡報工作會議簡報媒體報導市府新聞稿. RQ4、RQ6. RQ4. 29. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(38) 第二節. 深度訪談法. 深度訪談法是一種透過與他人不同形式互動蒐集資料的方式，也是一種質性研究法，對於概念較為複雜、參與者涉及程度不一，且不易由外部觀察的研究問題，以此研究方法較能察覺現象之下的深層意義。本研究個案之政策溝通過程，由於非能由外部即可觀察出其決策過程及思維脈絡，且溝通範圍較廣且多元，即便筆者長期與研究個案機關有合作關係，但仍無法確實得知其政策溝通決策及溝通過程，因此，採用深度訪談法作為研究 RQ1〜RQ6 之之主要研究方法。. 政治大訪意願之利害關係人進行深度訪談，但由於文獻分析資料有限，恐無法從中得立. 筆者依據前述所做的「中進中出」關鍵外部利害關係人鑑別結果，且有受. ‧ 國. 學. 知所有的決定性利害關係人，所以將同時輔以滾雪球技術（Snow ball sampling technique）取得訪談樣本。筆者於 2020 年 1 月至 9 月期間以開放式結構問題. ‧. 進行訪談，同時參考上述文獻分析法所得之研究結果深入探討該利害關係人對. n. al. er. io. sit. y. Nat. 於政策溝通過程中的觀察及思考脈絡。受訪者資料如下（圖 6）：. 政策溝通決策者政策溝通決策者及執行者及政策溝通執行者. Ch. 觀旅局高階主管. engchi. 觀旅局中階主管. i Un. v. A 男性（52 歲） B 男性（49 歲） C 男性（43 歲）. 觀旅局基層人員 D 女性（28 歲）. 外部利害關係人. 關鍵利害關係人 E 男性（55 歲）. 圖 6 本研究受訪者背景資料及其政策溝通角色（林仁菁繪製）. 30. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(39) 第四章研究發現本章將針對研究問題，分析觀旅局在「中進中出」政策推行期間，如何進行政策溝通。本研究採用文獻分析法及深度訪談法，以下將根據5位受訪者之回答及文獻分析，針對六大研究問題：如何進行事前研究？如何設定溝通目標？政策溝通的方式為何？如何應用新媒體？溝通訊息如何設計？上述問題受到哪些因素影響？如何進行溝通效益評估等研究問題，逐一進行觀察及分析。. 第一節「中進中出」溝通策略擬定之事前研究（RQ1）本節將研究觀旅局各級人員，在擬訂溝通策略或進行溝通之前，如何思考. 政治大. 及行動，並分為三大面向加以分析：第一，政策溝通的主體；第二，所面臨的. 立. 機會或問題為何；第三，所要溝通的受眾是誰。經過筆者觀察其溝通作為與訪. ‧ 國. 學. 談，發現觀旅局對於政策溝通大多不會進行正式討論並形成溝通策略，因此各級人員對於事前研究，會因為職位及職掌而有所差異，也各自形成不同的溝通. ‧. 決策。. y. Nat. er. io. sit. 一、未有標準流程，對於事前研究認知不一. 研究發現，「中進中出」政策內涵之相關文獻，包含施政計畫、施政報. n. al. Ch. i Un. v. 告、會議資料等，皆著墨於政策作為，對於「政策溝通」之策略及作法的陳述. engchi. 卻付之闕如，顯示觀旅局大多並未就政策溝通進行正式討論並於形成完整策略。但訪談中也發現，觀旅局人員認為雖未藉由正式會議決策，但會在其他會議中討論如何跟外部溝通，因此會使得政策溝通呈現碎片化策略，因此對於政策溝通的事前研究，並未有標準程序可以遵循，例如收集相關質化及量化研究資料，或是針對組織既有的公共關係進行相關研究等，甚至很多事前研究是在政策溝通作為決策之後才進行。同時，訪談也發現，由於缺乏作業流程，政府人員對於政策溝通決策前的事前準備工作之認知並不一致。受訪者C認為會先與內部進行討論，決定溝通策略；受訪者B認為長官並不會與內部討論並明確決策，但會在後續執行過程 31. DOI:10.6814/NCCU202100273.

(40) 中下指令。我覺得我們的溝通，有，我們跟外部的溝通其實是有規劃的。包含怎麼溝通，官方溝通跟平常的溝通，都有這樣的一個討論(C)。. 長官沒有很明確說要怎樣跟外部溝通，但會在簡報、文件、新聞稿等串連一切的事情(B)。. 且受訪者大多不會在決策前收集質化及量化資料，但高階主管會首先思考政策目標及所要溝通的利害關係人，引導中階及基層人員進行溝通決策。. 政治大標是什麼，然後你要很清楚你的溝通對象是什麼，政策對於這些人的影響是什立麼。我想政策溝通的擬定最基本就是妳界定打算推這樣的政策，你就必須要去分你在進行外部溝通之前必須要做足功課。就是必須要很清楚，政策所要達到的目. ‧ 國. 學. 析，你會遭遇到什麼樣的困難(A)？. ‧. 綜上所述，研究個案政策溝通的事前研究缺乏標準作業流程，因此高階主. sit. y. Nat. 管至基層人員，每個人對於決策前的工作有不同的想像及思維，且對於溝通決. io. al. n. 策前各項作為。. er. 策前的研究並非有足夠的問題意識，或是習慣等待上級長官指示才開始進行決. Ch. 二、受到單位及個人職掌影響. engchi. i Un. v. 研究發現，受訪者進行政策溝通之前，首先會以觀旅局組織的任務及組織目標的思考作為溝通決策擬定的起點，且依照各級人員所處之科室及職務不同，思考角度及溝通目標也有所不同。例如，由於受訪者 A 為觀旅局之高階主管，為「中進中出」政策溝通主要的決策者及溝通者之一，其以整體局處之組織使命，並以如何協助局長完成職務，作為主要之政策溝通方針，可觀察到其思考溝通決策的起點在於，如何達成觀旅局整體目標及協助局長進行政策溝通。因此，受訪者 A 的溝通決策主要是思考如何利用自身過去公務機關的經驗及人脈，協助首長達成與中央權責機 32. DOI:10.6814/NCCU202100273.

政府公關與政策推廣： 政策溝通策略之個案分析 - 政大學術集成

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