第五章 結論與建議
第一節 研究意涵
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l C h engchi U ni ve rs it y 第五章 結論與建議
本研究基於政府因為外部溝通不良而使得政策窒礙難行，甚至引發社會動 盪的情事日益增加，但文獻研究對於臺灣政策溝通相對缺乏，筆者嘗試以臺中 市政府觀光旅遊局「中進中出」為個案，探討政府單位如何針對不同的外部利 害關係人進行政策溝通，期望能藉此描繪政府政策溝通之樣貌。本研究主要以 利害關係人相關理論，及臺灣公務人員教育訓練教材中相關論述，加上公共關 係ROPE 模式等作為假說，設定研究問題，並以此深度訪談 5 位受訪者，包含 個案的政策溝通者及外部利害關係人，並輔以相關文獻分析，試圖對於政策外 部溝通進行觀察及分析，將其日常作為予以概念化並試圖予以反思。本章擬先 對全文進行彙整歸納，與研究目的相互輝映，並與理論進行對話，提出研究意 涵；接著，就研究發現提供實務上之建議；最後提出本研究限制及後續研究方 向建議。
第一節 研究意涵 一、政策溝通之階段，實務較學理更為簡化
本研究首要探究政府單位如何擬定外部溝通決策及其過程。筆者就訪談及 文獻分析，試圖描繪觀旅局「中進中出」政策溝通過程如圖4 所示，對照余致 力等人（2015）政策溝通於各政策管理階段之重點，研究個案於政策醞釀期至 政策試行期僅會與少數關鍵利害關係人進行溝通。由於機關並未制訂政策溝通 標準作業流程，對於余所提出的前3 個政策階段，研究個案的政策溝通階段分 野並不明顯，且缺乏正式的效益評估；也未進行利害關係人滿意度調查，做為 決定政策要繼續或修正之根據。因此，以政策溝通重點工作來看，研究個案政 策溝通似乎只發生在政策試行期、外部溝通期等兩大階段，顯見一般政府單位 對於政策溝通與政策管理之關係尚未釐清。且由訪談得知，政策溝通通常不會 藉由正式會議商議，大多僅是碎片化的討論，無法形成重要議題，因此無法完 善發揮溝通之效益。
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二、策略溝通理論與實務之落差
1. 利害關係人受益者與受害者界線模糊
根據文獻發現，既往研究大多將所有外部利害關係人視為同一個溝通客 體，未就其個別特性討論政府單位在溝通決策上之異同，甚或是利害關係人之 間的溝通位置關係。本研究發現，由於個案尚無政策溝通的標準作業流程，受 訪者依照個人經驗及關係人屬性，也會認知須採用不同的溝通策略、方式及工 具等，甚至溝通訊息設計也會有所差異。另外，就溝通效益而言，從訪談結果 也顯示對於不同利害關係人最具效益的溝通方式也不同，表示不同利害關係人 應是政策溝通重要的變因之一。
然而，研究發現個案在辨識利害關係人時，並未納入Coombs（1998）的利 害關係人分類中，會對組織有直接利害關係的「主要對象」。這是由於觀旅局在 推動「中進中出」時，就算不與外部利害關係人持續互動，組織也不會結束，
僅是導致政策推動困難，即便政策停滯也不會使得政府組織受到影響。由此可 發現，此一利害關係人理論未必適用於政府機關。
另外，就受訪者訪談發現個案在辨識利害關係人時，雖未有特定分類，僅 以族群作為主要分類，再從中找出意見領袖並藉此建立溝通順序，但仍可發現 其判斷因子非完全符合Mitchell 等人（1997）利害關係人鑑別理論之權力
（power）、合法性（legitimacy）和急迫性（urgency）三種核心元素，就研究發 現，「中進中出」利害關係人，對照其在 Mitchell 所提出的 7 種利害關係人類型 之相對位置，可發現「中進中出」所溝通的利害關係人中，並未納入「潛在的 利害關係人」、「自由的利害關係人」等2 類。對於與組織（觀旅局）或「中進 中出」政策中較為少數互動的「潛在的利害關係人」，例如觀光業中的外匯銀 行、百貨公司、遊覽車公司、導遊人員等，並非其政策溝通的對象；而對於組 織完全不具壓力的「自由的利害關係人」，例如小型店家等並未納入溝通的對 象，因此對於公部門而言，此類利害關係人並不如企業對外溝通需要予以重
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根據Dunn（1994）的政策利害關係人分類，研究發現「中進中出」所辨識 出的利害關係人包含此三大類型，但以「政策受益者」為最主要溝通的對象，
「政策制定者」、「政策受害者」較少作為。「中進中出」的「政策制定者」就訪 談及文獻發現，以市議員、中央政府為主，而主要由機關首長藉由機關拜會、
議會答詢及資料作為溝通管道；而「政策受害者」就訪談發現，例如會受到政 策影響的當地居民，觀旅局對其意見領袖進行溝通，從文獻分析及訪談中並未 發現有對於其他政策受害者進行溝通；除了上述兩項之外的「政策受益者」，顯 見於文獻及訪談之中，例如公協會、旅館業者等等，會因為政策帶來經濟產值 者。但就筆者觀察，「中進中出」其中有許多利害關係人界線模糊，無法將其清 楚定義為「政策受益者」或是「政策受害者」。
例如，對航空公司來說，由於需要自身投入資源開發航線，對於未知的市 場效益，需視整體環境及不可預測的政策發展而定，有可能成為受益者，但也 有可能成為受害者，因此，此種分類方式筆者認為尚不完全，端視政策屬性而 分類。但就觀旅局之溝通策略來看，其藉由建立論述及結合其他「政策受益 者」的利害關係人，試圖將航空公司導向「政策受益者」作為溝通目標，讓航 空公司的確也降低了對於政策的不確定性，成功達成了溝通目標，多數願意配 合政策開設航線、增設航班。
2. 實務操作與文官訓練有所落差
本研究回顧文獻發現，政策溝通相關理論或論述，許多皆出自於國家文官 訓練的書籍，表示許多政府單位主管皆曾受過政策溝通之訓練，或是曾閱讀過 相關教材，但從本文發現其在實務面之實踐，與所受訓練有所落差。
由於機關並未制訂政策溝通標準作業流程，導致各單位事務官或基層人員 往往依照個人經驗及習慣決策或執行造成理論與實務之落差；另外，受訪者也 認為，即便認同溝通對於政策執行的重要性，但在實際操作上，時常受制於政 府事務繁雜，而疏於溝通或忽略效益評估。藉由本研究結果，或許可作為往後
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國家文官訓練課程之參考，制定適合臺灣政府單位事務官之政策溝通決策模式 或是建立合適的標準作業流程。
《委任公務人員晉升薦任官等訓練》一書中曾提出進一步修正Dunn
（2012）政策溝通四階段的圖形，與本文研究發現的政策溝通過程有所差異。
第一，其認為政策承辦人需首先聆聽利害關係人的聲音，進行政策分析，如此 累積與政策有關的社會知識，並將之彙整為政策文件，作為溝通的基礎。但就 實際作為來看，觀旅局人員在形成政策溝通文件之前，並未充分了解利害關係 人的想法，高階主管及中階主管較多是以溝通政策目標為主要目的，請基層人 員製作溝通訊息，較屬於單向的政策傳播。
究其原因，由於缺乏效益評估，以及負責編碼的基層人員大多不會參與溝 通活動，只坐在辦公室等待主管發號施令，因此對於現場利害關係人所表達的 立場及看法並不清楚，而無法針對不同利害關係人設計差異化的政策溝通文 件；再者，根據受訪者表示，由於地方政府機關事務相當繁雜，事務官的工作 通常又急又多，無法貫徹每個政策溝通步驟，也無法先行整理多方資料，產出 政策文件，因此只能單就機關需求製作溝通訊息；加上受到網路自媒體發達影 響，政府機構對於外部溝通文件的審查日益嚴謹，任何一個文件都須經過層層 簽准方能公開。因此，受限於公部門行政流程，若尚有餘裕，政府機關多半會 以非正式的溝通方式補強不同利害關係人的需求。因此，筆者認為，在現代的 政策溝通過程中，非正式溝通在政策溝通過程上乃為不可忽視的步驟。
承上，此一模式僅以政策承辦人作為主體，但在實務上，承辦人通常並非 溝通策略決策者，機關高階及中階主管往往決定了政策文件及政策呈現方式，
承辦人大多僅是政策文件產製者，這三者在政策溝通中扮演不同的角色，筆者 認為應納入溝通過程之中，以了解溝通者之間的相互關係。
與Dunn 相同的是，兩者皆呈現出政策溝通為一個循環，但 Dunn 只重於溝 通開始之後的階段，卻忽略了溝通前、後的步驟。同時，筆者納入Hendrix
（1998）的「R-O-P-E」模式，將研究發現彙整出六大階段（如圖 11），試圖將
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之修正為符合現行實務的政策溝通過程。
3. 機關屬性及管理風格是影響決策主因
本文也將政策溝通的影響因素做為主要研究問題之一，就研究發現，觀旅 局「中進中出」溝通決策主要受到政治、制度、組織、個人等四大因素影響。
相較於謝忠安（2016）提出的政策溝通系統主要受到環境、制度、組織、個人 等四大層面影響，研究個案同樣受到制度、組織、個人等三大因素影響，僅有 政治因素在研究個案中較為凸顯。由於觀旅局屬於地方政府，謝所研究的個案 是行政院原子能委員會，隸屬中央機關，由此可見前者較後者，受到政治包含 政黨之影響更為顯著。訪談發現，為了要取得中央資源，在溝通時會符合中央 政府的政策導向決定溝通決策；再者，由於地方政府首長須經由選舉制度產
相較於謝忠安（2016）提出的政策溝通系統主要受到環境、制度、組織、個人 等四大層面影響，研究個案同樣受到制度、組織、個人等三大因素影響，僅有 政治因素在研究個案中較為凸顯。由於觀旅局屬於地方政府，謝所研究的個案 是行政院原子能委員會，隸屬中央機關，由此可見前者較後者，受到政治包含 政黨之影響更為顯著。訪談發現，為了要取得中央資源，在溝通時會符合中央 政府的政策導向決定溝通決策；再者，由於地方政府首長須經由選舉制度產