第四章 研究發現
第五節 「中進中出」溝通過程及訊息設計(RQ5)
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第五節「中進中出」溝通過程及訊息設計(RQ5)
就上述研究發現，觀旅局對於政策溝通並未制訂標準作業流程，也並未針對「中 進中出」政策溝通進行正式會議形成規範，政策溝通流程大多依照機關主管個人習 慣，並遵循機關單位現行潛規則進行。本節將以文獻及訪談作為研究基礎，試圖刻劃 出觀旅局在進行「中進中出」對外部溝通之步驟及順序為何。同時，也進一步探討溝 通訊息之產製及其發展，產製者如何設定溝通訊息，及針對同一個利害關係人的訊息 又是如何變化？
研究發現，觀旅局針對「中進中出」之政策溝通過程，主要分為以下五大 步驟：確立政策施政目標、設定政策溝通目標、擬定溝通策略、執行政策溝 通、溝通效益評估等五大階段。
一、
確立政策施政目標
在進行溝通之前，機關首長或主管首先會就施政會議或報告，確定該政策 預定達成之施政目標及作為為何。以本個案「中進中出」政策而言，觀旅局所 提出的104 年至 107 年每年度之施政計畫中，皆名列出當年度「中進中出」之 各項子政策目標及作為，也成為各單位主管設定溝通目標之準則。
二、設定政策溝通目標
認知施政目標之後，各項作為責成之所屬觀旅局單位主管，就施政目標愈 達成的效益，設定該次政策溝通需達成的目標為何，如本章第二節所述，設立 包含認知、態度、行為等質化目標及量化目標。
三、擬定溝通策略
主管機關根據前述目標，進行決策前的事前研究，如本章第一節所述。高 階、中階主管主要藉由個人經驗，判斷可能會遇到的困難和機會、該與誰溝 通、誰去溝通、單次或多次溝通等議題進行規劃。與誰溝通，即為找出關鍵利 害關係人及次要關係人有哪些；由誰去溝通，即為決定由機關內部哪些人員或
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是尋找外部人員協助溝通；單次或多次溝通，針對較為複雜的訊息，非為一次 性即可達成，需藉由多次溝通才能達成目標；溝通的時機或時機點；以及要溝 通政策中的那些訊息。
另外，訪談也發現，觀旅局各級人員在溝通過程中的角色並未明確分野，
各級人員並未設定其個別溝通的對象。受訪者A 認為，在「中進中出」溝通關 係中，機關主管上至首長下至科員，只要與利害關係人建立良好的關係之後，
可開拓多方溝通管道，並非只有特定人員可與之溝通，如此也強化了溝通的效 益。
事實上我們沒有分得那麼詳細，事實上科長也都是直接對理事長、業者、總經 理、董事長。我們局比較沒有分那麼細。只是說你每個人都建立這樣的友誼後，
事實上對於不管是科長、局長，還有我這邊還有相關的主管，事實上大家都一 樣，因為其實觀光界沒有很大，沒有那麼複雜，人就是這麼多（A）。
四、根據不同利害關係人選擇溝通方式及工具
如本章第三節所述，經過前述事前研究之後，機關主管就可制定出該次溝 通作為要採用哪種溝通方式及工具，針對該利害關係人做最有效的溝通。研究 發現，每次溝通作為並不會僅限於採用單一種溝通方式，大多為多種管道及工 具同時進行，例如同時發布新聞稿、舉辦行銷活動、拜會外部單位等等；但也 有些方式能達成多種類型利害關係人的溝通，例如專業媒體報導，可同時達成 無法直接接觸的觀光業者及一般社會大眾的政策認知目標。
五、執行溝通方案及訊息設計
上述四項步驟完成後，機關主管就能就該項政策溝通作為決策之人、事、
時、地、物等完整的溝通計畫，並決定該單位執行者為何，由該單位自行執行 或協同其他機關或委辦廠商共同執行。
另一方面，每一次溝通作為都會有不同的目的。訪談發現，受訪者B、C 在執行溝通作為之前，也會事前與基層同仁說明清楚當次須達成的溝通目的、
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建立共識，首先達成內部溝通，如此較能有效達成外部溝通目的。
包含公協會出去，我也會針對每個行程上面拜會什麼人，我都事先做好相關的資 訊情蒐，告知他們（觀旅局同仁），拜會30 分鐘到 1 小時之間，要洽談什麼議題，
達成什麼樣的目的（C）。
在上述溝通過程中的「擬定溝通方式及工具」步驟中，當選擇溝通工具之 後，下一步就是要設計政策溝通的訊息。根據訪談發現，主要的訊息設計者通 常為基層機關人員，接收上級長官指派任務，告知溝通對象、溝通目的、溝通 方式及工具之後，由他們將政策內容化為溝通訊息，試圖讓利害關係人對政策 理解並認同。
1. 針對利害關係人偏好設計訊息
研究發現，訊息設計主要會依照利害關係人特性及偏好而產生差異，包含 溝通對象對政策中那些作為會產生興趣？政策中那些項目會對其產生影響？以 上述角度設計圖文訊息，才能引起共鳴，達到溝通目的。
A. 議員：符合其政黨傾向
例如對於議會的溝通，為了說服不同黨派的市議員，受訪者D 會針對該議 員政黨傾向調整溝通策略。如對中國國民黨籍議員而言，兩岸政策一直都是敏 感的議題。然而，「中進中出」政策施行之際，也受到中央兩岸政策影響，大陸 入境旅客逐年減少，也引起議員對於「中進中出」政策的成果有所質疑，認為
「中進中出」政策並未帶來入境旅客的成長。因此，觀旅局在面對國民黨籍議 員質詢時，會將大陸旅客及非大陸旅客人次的數據個別呈現，並引用整體臺灣 大陸旅客調查說明全臺陸客人次皆下降，但臺中機場的其他國籍旅客人次逐年 上升，以說服議員此一政策對於觀光有所成效，爭取議員通過政策相關預算。
因為兩岸政策很敏感，我們一直在討論兩岸要怎麼放。要放的話，議員一定會問 說，兩岸到底怎麼樣？但你說了他們一定會打臉，就解釋說因為是大環境因素所 致，但整體人次還是上揚的。例如說對議員的業務報告好了，著重在這個政策是 甚麼，林佳龍之前的航點是幾個跟之後變了幾個，臺中機場還沒開航前後的人次
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差異是多少（D）。
B. 業者：政策之經濟效益
對於業者而言，受訪者A 認為，業者最關心的就是政策是否能為他帶來利 益及商機，所以對於業者的簡報或政策文件，就會以政策能夠帶動的經濟效益 為主，以便獲得業者支持。
更實質的就是幫業者帶來他的利益跟商機，這就是行銷以後下一個一定要做的 事，業者才有真正的感受對他有好處，將來他才會配合你的政策。在過去，業者 認為，我們在推中進中出這塊，對他們真的是有幫助（A）。
好像之前中觀推那次，那一年找了中臺灣的業者來參加，那一次就是想要做中臺 灣的遊程。那一次就先講中進中出是甚麼，在來講說中臺灣優勢是甚麼、觀光資 源是甚麼，在來講說中臺灣遊程可以怎麼去推，希望大家可以照著這個去設計遊 程，也問旅行社說這種遊程對他們來講有沒有賣點。協會的話，我記得大部分都 講政績，只有那一場講到遊程。我這邊的目的就是讓他們了解，我做了中進中出 之後有甚麼改變，希望你們繼續支持。我這邊比較著重在政績宣導（D）。
圖 9「中進中出」旅客成長訊息呈現（《觀旅局4 周年施政成果》專案 簡報，2018）
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公協會的話，他會說例如說國外交流，他要把推介會那些都放進去，要告訴公協 會說我們做了這些努力，才會有這些開航，才會帶來甚麼改變。例如說可能會直 接說中進中出有甚麼成果，但他也會講說中間交流的過程也要講，例如說做了甚 麼才會有開航。例如說住宿率成長了多少，入境成長多少，帶來的觀光產值有多 少，這些前因後果（D）。
C. 社會大眾：政策為生活帶來的益處
而對於一般社會大眾而言，受訪者D 認為民眾較不會思考政策對於整體社 會的利益，其關注的是對自身的生活帶來甚麼改變。但為了讓民眾對於「中進 中出」支持及認同，以便增加社會輿論對於政策的影響力，在產製訊息時會藉 由其關心的議題，包含因為航線增加讓出國更為便利，或是在宣傳某個節慶活 動時，說明其背後的政策意涵，藉由新聞稿及媒體的報導，讓大眾也對政策逐 漸產生認同。例如，2018 年航空公司首度新增臺中國際機場直飛東京之定期航 線，觀旅局所發布的新聞稿就以「臺中東京天天直飛！林市長搭乘首航機赴日
圖 10 「中進中出」帶動旅遊經濟效益訊息呈現（《觀旅局4 周年施政 成果》專案簡報，2018）
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宣傳花博」做為標題，讓民眾可以感受到政策帶來的便利性，進一步了解並支 持政策。
跟民眾接觸的東西，我們會盡量跟上位的東西做連結。例如高美濕地的推動，雖 然是一個海線的觀光，我們為什麼要去做這個作為的時候，通常會連到中進中 出，民眾在不斷我們講述的時候，就會知道原來這些都是有關連的（B）。
對象是民眾的新聞稿那些，我們通常是寫說臺中機場有這些現行航點的便利性是 甚麼，著重在便利性，省了多少時間，或是有這些連航的航點便於你出去遊玩
（D）。
2. 建構數據意涵強化認同
當高階及中階人員決定溝通策略之後，由於受訪者 D 主要是負責產製政策 溝通的文本，他也會在文本中思考如何藉由文本的訊息做有效的溝通。對於航 空公司來說，足夠的獲利就是開設航線的誘因，因此，受訪者 D 提出對中臺灣 整體觀光資源優勢的有利證據，吸引國際航空業者有興趣了解「中進中出」的 內涵，達成溝通目的。
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