第二章 文獻回顧
第二節 政策利害關係人意涵與理論
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第二節 政策利害關係人意涵與理論
利害關係人（stakeholders）的概念，最早由 Freeman 於 1984 年提出利害關 係人理論（stakeholder theory），並將其引進管理領域當中。利害關係人指的就 是在組織中會影響組織目標，或被組織影響的團體或個人。而利害關係人理 論，是一個組織管理和商業道德的理論，用於解決組織管理中的道德和價值問 題。
Coombs（1998）依照利害關係人理論（stakeholder theory），將公共關係的 對象分成下列兩種：（1）主要對象：對組織有直接的利害關係，且若組織缺乏 與此種關係人的持續互動，組織將會結束。如：員工、投資人、顧客、支持 者、政府以及社區。（2）次要對象：其自身的行動將對組織決策造成影響，如 媒體、利益團體、激進主義者與競爭對手。而國內外公共政策學者亦將利害關 係人廣泛應用在公部門事務的制定與管理上，並對於利害關係人提出不同的定 義，以下就與本研究相關之政策利害關係人進行文獻探討。
一、
利害關係人鑑別
Mitchell、Agle 和 Wood 於 1997 年發表利害關係人鑑別理論，幫助企業經 理人判斷誰是公司的關鍵利害關係人，以便管理這些重要的利害關係人。此理 論提出依據利害關係人的三個關係屬性，定義出決定重要關係人的原則。這三 個屬性分別為權力（power）、合法性（legitimacy）和急迫性（urgency），藉由 不同核心元素組成，產生不同利害關係人的類型（林鴻松，2011）。
蕭元哲（2009）進一步詳述以上利害關係人屬性如下：power 是指一種能力，
意指能幫助能力擁有者達成他想要的結果，即這個利害關係人是否擁有影響組 織或計畫決策方向和行動的手段，利害關係人的權力可由資源依賴理論（resour ce dependence theory）延伸成組織與利害關係人之間不同的權力，例如組織 A 依賴利害關係人B，B 就對 A 擁有權力，A 對關鍵性資源的需要使組織處於依 賴的位置上；legitimacy 是指在社會或組織建構下，自然而然被賦予執行某些行 動的正當性，即利害關係人在社會規範中與組織或計畫互動是否適宜，合法性
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分散於社會系統中，最常見的是個人、組織與社會層次，這定義意味著其合法 性在社會組織或計畫的不同層級裡，需要獲得明確的界定與協商；urgency 則為 一個具有引發迫切需要關注特性的屬性，即利害關係人的需求或利益是能立即 引起組織或計畫的關注。通常迫切性存在於以下兩種情況：當訴求本身具有時 間特質，以及當訴求對利害關係人是重要或是急迫的，而這兩種狀況也可能同 時並存。承上，Mitchell 等人（1997）的理論架構中將利害關係人共分為以下 7 個類型（圖 3）。
以下就此七類利害關係人逐一說明（轉引自沈碧垣，2001）：
1. 潛在的利害關係人（dormant stakeholder）：潛在利害關係人和組織往往可 能只有一些甚至是沒有任何互動。
2. 自由的利害關係人（discretionary stakeholder）：缺乏急迫性的要求或是權 力，此類的利害關係人對組織完全不具壓力，來促使組織進行加強此類利 害關係人的活動關係。
合法性
急迫性 權力
自由的利害關 係人
索求的利害關 係人
主控的 利害關 係人
依賴的 利害關 係人
危險的利害 關係人 潛在的利害
關係人
決定性 的利害 關係人
圖3 利害關係人類型(轉引自沈碧垣，2001；Mitchell 等人, 1997)
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3. 索求的利害關係人（demanding stakeholder）：對於組織而言沒有危險但感 到厭煩。
4. 主控的利害關係人（dominant stakeholder）： 可直接影響公司。大都會有 一些正式機制的職務，來確認他們對組織的重要性。
5. 危險的利害關係人（dangerous stakeholder）：此類利害關係人可能是極端 的或是強制的，以形成危險的利害關係人。他們嘗試使用高壓權力來達成 利害關係人可能合法但可能也是不合法的要求，包含了未經工會批准的罷 工活動等等。
6. 依賴的利害關係人（dependent stakeholder）：此類利害關係人會依賴其他 利害關係人或組織管理者的權力，來完成他們的目的。
7. 決定性的利害關係人（definitive stakeholder）：決定性的利害關係人 擁有 主控公司的合法性和權力。當此類利害關係人產生要求時，組織會給予立 即及明確的關注，以及優先滿足此類利害關係人的要求。
本研究將以上述利害關係人鑑別理論作為基礎，藉由文獻分析辨識出「中 進中出」的外部利害關係人，作為研究之對象。
二、政策利害關係人
政策溝通包含機關內部、機關外部及跨機關之間三種面向（國家文官學 院，2015）。前行政院江宜樺在民國 101 年致詞時也指出，政策溝通應包含六大 對象：機關內部、跨部會、跨機關、國會與議會、媒體、相關團體及社會大眾
（余致力等人，2015）。另外，依循 Gronstedt(2000)的觀點，當代公共關係與政 策溝通的對象，區分政府內外二個部分：1.內部利害關係人，即指政府內部成 員的溝通與協調，包括機關組織內部的成員，以及垂直與水平的相關政府部門 及業務相關公務員；2.外部利害關係人，可分成組織對象和個體對象二類，前 者只包括有利益團體、政黨、媒體、企業、學校和社區，後者則有一般民眾、
民意代表、新聞記者、意見領袖等（國家文官學院，2016，p.2-1-16）。
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雖然上述政策溝通對象主要分為政府內部及外部兩大類，但根據前述文獻 及筆者觀察，「中進中出」與其他政策相較之下，外部對象較內部對象更為關 鍵，因此，本研究將聚焦於個案政府人員對於外部利害關係人的政策溝通。
國內學者丘昌泰（2006）及高伯宏（2009）指出，從政策制定者的立場來 看，他必須公平地認定與考慮所有政策利害關係人的立場或態度，方足以制定 符合公平正義之政策，否則政策之推行乃有窒礙難行之處（轉引自沈碧垣，201 1）。
Jansson（2003）也指出政策利害關係人有以下 11 類：利益團體的領導者與 成員；倡導團體（尋求積極政策改革）；與該方案有關的行政官員與幕僚；立法 者與其助理；政府首長（民選）；政府監督機關與提供資金者（註：如同行政院 主計處、財政部）；特定政策或議題的消費者或受益者；地方政府的規範體系
（如：護理之家的查核機關）；專業團體（如：社工人員全國協會）；利益團體 組成的聯合會；政黨領導人。
Dunn（1994）則界定政策利害關係人為「對於政府的政策存在著利害關係 的個人或群體，他們會影響政府決策或受到影響」，例如：市民團體、勞工聯 盟、政府機關、民選領袖與政策分析家等皆是。他們對政策環境的同一訊息，
明顯地有不同的反應方式。主要可分為三大類：第一為政策制定者，為直接制 定決策的個人或團體，例如立委等；第二為政策受益者，多半為政策訂定後的 直接受益者，因為政策而獲得相對好處的個人或團體，例如公益團體、榮民、
學校等；第三類為政策受害者，即因為該政策而使得本身的利益受到侵害或損 失。
朱志宏、丘昌泰（1995）也將政策利害關係人概分為三類：第一類、政策 制定者（policy makers）：這是指產生、運用與執行政策的個人或團體。第二 類、政策受益者（beneficiaries）：政策制定過程中直接或間接受到利益的個人或 團體。第三類、政策受害者（victims）：政策制定過程中，喪失其應得利益的個 人或團體。喪失的原因可能是政策設計失當，未將他們列為利害關係人；或者
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政策本身引起副作用，對該個人或團體產生負面的影響；或者該個人或團體欠 缺顯著的政治地位與立場；或者為機會成本下的必然犧牲品。
吳定（1998）則對政策利害關係人定義為：受到某項政策方案直接或間 接、有形或無形影響的人員，包括正面影響與負面影響的人員在內，因此它的 範圍比「標的人口」（target population）要為廣泛。例如老農福利津貼政策的利 害關係人除了65 歲的老農外，還包括他們的家屬。
綜上所述，由於本研究個案之政策內涵多屬於獎勵或補助方案，且就文獻 發現其外部利害關係人大多為與政策受益者之溝通，鮮少出現政策受害者之溝 通，因此將採用Jansson 指出的 11 類利害關係人分類法，就其中外部利害關係 人，例如利益團體領導者、專業團體等，依據其在「中進中出」政策溝通中的 角色，嘗試納入上述Mitchell 等人（1997）所提出的七類利害關係人，進行本 研究之外部政策溝通研究。