第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y 第一章 緒論
第一節 研究背景與動機
在民意高漲、社會日益多元的今天，公共政策需要有效的政策溝通，方能 讓立意良好的政策，實質上幫助社會大眾及國家發展。回顧過去，也曾有許多 因為政策溝通不良而導致失敗收場，甚至引發社會衝突。2008 年馬英九總統上 任之後，開放瘦肉精美牛、油電調漲、ECFA、大埔開發案等政策引發社會衝突 及對政府的負面觀感（孫偉倫，2012）。在這期間，2010 年馬總統曾將政策溝 通與宣導列為國家文官的重要課程；2013 年，前行政院長江宜樺在新內閣成立 的首次臨時會中，也點出部會首長應首重讓外界清楚政府政策，包括立委、媒 體、關鍵利害關係團體、社會大眾等（余致力等人，2015）。但 2014 年行政院 因為推動制定《兩岸服務貿易協定》，因為溝通不善，還是引爆了動盪社會的
「太陽花學運」，江院長還向產業致歉，表示因為政策溝通不良而導致嚴重的 社會成本，因此，在馬英九總統執政期間，政策溝通都被視為政府單位一個重 要的課題。
連競選時就宣示要做「最會溝通的政府」的蔡英文總統上任以來，仍不斷 爆發各種因為政策溝通不良而發生爭議，導致政策推動不利（戴雅真，201 5）。以「一例一休」而言，政府雖不斷與資方見面、修改政策配合資方，但最 終卻沒有採納勞工團體的訴求，引發許多民眾不滿；「年金改革」政策，雖然 會議開直播，但開會前沒有預先盤點利害關係人的訴求，更沒有提供民眾雙向 溝通的管道，只能做到形式上的溝通而導致政策失敗（林雨蒼，2016）。包含 到了 2018 年的「同性婚姻公投」等等，美國維克森林大學政治及國際研究學系 教授李偉欽認為這些爭議性政策，也讓民進黨在 2018 年地區選舉付出代價；國 立政治大學國家發展研究所助理教授黃兆年也認為，民進黨受挫其中一個原因 是民眾不滿政府政策溝通的過程和執行步調（林祖偉，2020）。然而，地方政 府也存在許多引發民眾普遍不滿之政策，例如臺北市的公宅政策，因住戶不滿
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
讓身心障礙家園進駐，社會局兩度舉辦說明會，但居民卻不願出席，導致雙方 無法達成共識（李依璇，2019）。由此可見，臺灣政府單位對於政策溝通仍有 一段路要走。
而政府要溝通的「公眾」，在公共關係理論中通常稱作「利害關係人」，
即「在一個組織中會影響組織目標或被組織影響的團體或個人」，透過此一概 念，可將政府須重視的不同群體分類，並透過公共關係的溝通與之建立良好、
正向的互動關係（孫秀蕙，2009）。在余致力等人（2015）關於強化政策溝通 之研究中發現，針對不同對象彈性使用不同溝通工具，是政策溝通成功的重要 因素之一。由此可見，「政府利害關係人」應被視為政策溝通主要的研究方向 之一。
但從既有文獻中查看有關政府相關利害關係人主題研究的趨勢，可以發現 其大多以管理學理論探討，以傳播研究的視角切入者尚為貧乏。歷年來有關政 府利害關係人之研究論文，有廖英賢（2002）以地方振興策略所形成不同利害 關係人之主張與見解，並以澎湖設置觀光賭場為例，研究不同利害關係人在爭 議中所秉持之態度，試圖替政府找出合理可行之因應策略；許維家（2005）則 以集集鎮為案例，就利害關係人導向，探討地區行銷發展策略；黃倖慧（201 0）以結構化和邏輯性的政策對話模式，進行系統分析客語能力認證政策的利害 關係人，並研提對此一政策之觀點與建議，提供政府作為參考。
筆者在 2018 年 10 月至 2018 年 12 月間，搜尋國家圖書館全球博碩士論文資 訊網學位論文，以「利害關係人」、「溝通策略」、「政府」為字根且不分欄位搜 尋，共有41 篇論文，其中論文之中文關鍵字與危機溝通、風險溝通相關者就高 達26 篇，顯示過去探討政府與利害關係人之溝通策略，大多著重於具有風險或 危機的政策之上；以「利害關係人」、「政策行銷」為字根且不分欄位搜尋，獲 得185 筆資料，顯示政策溝通多以行銷理論作為其研究基礎。而許維家（200 5）在 2004 年 12 月至 2005 年 1 月間，就曾以「利害關係人」為字根且不分欄 位搜尋，與政策利害關係人相關之文章，有24 篇；而以「政策行銷」為字根並
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
不分欄位搜尋，獲得62 筆資料，其中與利害關係人較相關的約只有 6 篇。綜上 所述，可得知政策溝通研究領域，近年來以行銷學之4P（Product、Price、Plac e、Promotion）為理論基礎的「政策行銷」大幅成長；另一方面，「風險溝 通」、「危機溝通」也為目前政策溝通領域的主流。
例如，許維家（2005）以建構利害關係人為基礎的地區行銷策略作為研 究，發現受訪者就產品、價格、地點、推銷、政策、夥伴關係等六大面向之建 議，期望能做為對未來政策之建言。而對於政府對於不同利害關係人的溝通策 略，阮瀞儀（2005）針對風險溝通進行研究，發現政府對不同的利害關係人，
採取不同的風險溝通模式：對民眾，政府以單向「科技主義取徑」溝通；對養 雞產業團體，政府以「協商取徑」溝通；對媒體，政府則以雙向「科技主義取 徑」溝通，顯示政府對於不同利害關係人會採取不同之溝通策略。但筆者認 為，並非只有具風險或危機之政策才需要與大眾溝通，而是任何政策皆須藉由 與利害關係人之良好溝通，方能使得政策順利推動。
然而，與傳播學相關之「政策溝通」，指的是在政策管理的各個階段與不同 利害關係人，就不同層次的政策議題進行說服或交換意見的過程，其強調的是 訊息的交換與溝通工具的使用等（余致力等人，2015）。余在《國家發展委員 會委託研究報告》中發表〈強化政策溝通之研究〉一文，遴選國內11 個具代表 性之政策溝通成功案例，採用文獻分析法、專家座談法及深度訪談法，探討政 策溝通策略之成敗因素。研究也發現，針對政策溝通的六大利害關係人，包含 機關內部、跨部會及跨機關、國會與議會、媒體、相關團體及社會大眾，應視 不同情況彈性運用各種不同溝通工具，方能達成溝通目標。謝忠安（2016）則 以原能會為例，進行政策溝通行為之研究。其研究發現，環境面、制度面的因 素，會對政府機關文官進行政策溝通途徑的選擇有所影響。就環境層面而言，
特殊事件、民眾的政策態度、媒體生態及社運團體活動等因素，會影響行政組 織溝通途徑的選擇；而就組織層面而言，組織資源、協調分工、組織文化與組 織領導等因素是影響文官個人溝通行為的組織因素，甚至還有文官的態度及主
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
觀規範等個人因素，都是影響政府溝通行為的因素。謝也提出，學術方面關於 公部門的溝通研究，其中關於政府政策規劃與決策過程中，政府部門如何與公 民進行互動溝通的相關理論與討論，仍是相當匱乏。
同時，由於筆者從事政府政策推廣行銷工作多年，觀察到政府單位時常需 與內部及外部單位溝通，才能讓政策順利完成制定或執行。尤其是外部單位，
但政府可能因為每日公務繁忙，對於與外部單位之溝通時常落於形式，或是不 瞭解不同利害關係人之特性及差異，而以大同小異的方式進行溝通。甚至有時 因為人手不足或是沒有認知到外部單位的語言與政府單位並不相同，時常將用 來做內部溝通的文件、簡報等，直接轉為外部溝通之工具，而使得溝通成效不 彰，影響決策過程及執行成效，實為可惜。就連委辦政府專案的廠商，例如行 銷公關公司，有時也因為受限於專案執行期間過短，或是經費預算有限等，替 政府單位與外部單位，例如業者、公會、協會、公益團體等等不同利害關係人 進行政策溝通時，也時常無法事前蒐集相關資料及研究其間之差異，或是本身 對於會影響溝通效益的原因並不了解，而無法對症下藥，為政府有效完成政策 溝通之目的。
因此，本研究將以政府政策如何與不同之利害關係人溝通策略作為研究，
並以Jerry A. Hendrix(2004)所提出，近來時常被用來檢視公關策略發展及評估 的ROPE 模式（Research, Objectives, Programming, Evaluation），深入探討臺灣 政府針對不同利害關係人的政策溝通如何發展，包含其在研究、目標、執行、
評估等四階段的作為及其影響因素，期望能補足既往相關研究之不足，並冀望 能對將來政府或其委辦單位擬訂溝通政策時提供相關建議。
另外，筆者在實務工作上也觀察到，政府人員利用網路、Facebook 與民眾 溝通政策的比例日益提高之外，為了節省溝通成本，與其他的外部團體，例如 業者、公會、協會、社福團體等等，也經常使用即時通訊軟體（如Line APP 等）與受眾溝通政策，或是與傳統溝通方式同步進行，但會視該利害關係人屬 性，其溝通策略（例如傳送者的選擇、由政策文件轉譯而成的訊息內容）並不
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
盡相同。因此，本研究也將藉此探討新媒體在其溝通過程的角色，及政府單位 新、舊媒體併用溝通策略之決策過程。