主權與政府：政府間組織或東協共同體？

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當初在 1996 年澳洲想加入、新加坡支持，馬來西亞以地理位置反對之；對東帝 汶來說，則不僅往東協靠攏，也想維持其與南太平洋島國之關係，但面對東協會 員國在地理位置的標準，很難腳踏兩條船，何況還有經濟水準有待提升的問題(楊 仁賢，2011/6/16)。因此，在東協對新成員加入需一致決的條件下，東帝汶之加 入，還有相當困難；也可看出東協整體經濟之協調，仍有待加強。

（五）整體而言，東協的發展都是為因應內外部情勢變動而進行調整：

在冷戰時期，主要是在 1969 年美國發表關島主義以及 1971 年和中國關係正 常化等之作為而簽署《和平自由中立區宣言》，為因應 1975 年越戰結束於 1976 年簽訂《友好與和平條約》，(Nischalke, 2000)且多是以簽署宣言的方式結合各會 員國，¹²⁸透過非正式協商達成之集體外交行動，維持東南亞地區的秩序與穩定；

1990 年為因應冷戰結束，於 1992 年同意成立東協自由貿易區，為因應 1997 年亞 洲金融危機於 1998 年提出《東協 2020 願景》，後來在 2003 年雖提議建立憲 章，也果真在 2008 年 12 月正式生效，但東協各會員國並未共享自由民主價值，

經濟互賴程度也不高(Acharya, 2009: 35)。由此可見，東協之持續存在至今有其獨 特方式或原則。

綜合以上數點，東協之廣化發展至今，還算是順利，仍是以一整體在運作，

其中要歸因於東協的東協方式(ASEAN Way)、不干涉原則等規範，且在 2000 年 之後的建立憲章與三大支柱，可見東協各國的積極整合。但從負責執行與協調的 秘書處所承擔的功能，及其人力配置和層級來看，對推動東協的整合上，仍是相 對不足，故整合的動力要回歸觀察各國政府與部長會議的意願與動向。因此，具 相當程度地影響東協組織發展與深化的議題，即是東協方式和《東協憲章》，以 及東協的經貿合作、人民地位等等，值得深入討論，分別在下面的章節進一步探 討。

第二節 主權與政府：政府間組織或東協共同體？

東協作為東南亞地區最成功的區域合作的安全組織，無衝突發生的和平狀 態，也可說是大西洋外的安全共同體(Acharya, 1998)，其中關鍵即在於東協方式 對各會員國建立的信心、規範與保證(楊昊，2008a：136)，是東協成功運作至今 之大功臣(Narine, 2002: 31)。然觀諸所謂的東協方式包括不干涉（他國內政）原 則、協商與共識決，意即各會員國均會自我節制(restraint)、相互尊重(respect)與 考量各方利益暨利害關係的責任(resposibility)(Antolik, 1990: 8-10)。由此東協方式 建立的東協「共同體」，如今也建立了《東協憲章》，究竟東協在主權的讓渡或

128 此乃馬來西亞前外長沙菲(Mohamad Ghazalie Shafie)的看法。轉引自 Acharya, 2009: 80.

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分享上表現在政府方面有多大程度？本節即分由東協方式、經濟合作和《東協憲 章》等三個議題探討之。

一、東協方式(ASEAN Way)

東協方式的核心概念是協商、共識決與非正式，目的在建立區域秩序和穩定 的環境，係源自馬來人的傳統村莊文化，由蘇卡諾總統帶進東南亞協會中(Narine, 2002: 31)，其精神於 1976 年融入《友好與合作條約》的基本原則¹²⁹中：

1.相互尊重所有國家的主權和領土完整，2.每一國家的權利在維護國家生 存，意即不受外來干涉、顛覆或高壓，3.互不干涉內政，4.和平解決分歧與爭 端，5.放棄使用武力威脅，6.彼此有效合作。

阿查亞(2009: 58-77)將之分出四種類型：不使用武力與和平解決爭端、區域 問題區域解決、不干涉主義(doctrine of non-interference)、非軍事聯盟和雙邊防務 合作。事實上，不干涉主義是東協組織最重要的原則，其意涵在 1967 年的東協 成立宣言中已被納入，並充分回應東協五國內部都面臨之政權穩定、外部威脅與 彼此間之領土爭議所造成的緊張關係，但內部的不穩定與領土爭議問題要大於外 部的威脅，這與印尼當時提出國家活力(national resilience)與區域活力(regional resilience)，意指一國內部若堅強，則不怕外來之挑釁，此乃針對當時東南亞遭受 共產主義顛覆危機中的一種回應(Acharya, 2009: 71-72; Katzenstein, 2005: 140-141;

Narine, 2002: 13)。在不干涉原則之下，東協各國確認東協不會侵犯國主權，才能 放心地加入東協，其區域安全與合作係採取一種非正式協商與二軌機制進行，新 加坡前外長賈古馬(S. Jayakumar)更明示所謂東協方式強調的是非正式性、組織最 小化、謹慎地協商達成一致、和平解決爭端（林若雩，2008：24-25；Acharya, 2009: 78）。

建構主義者相當肯定東協方式對區域安全與合作的貢獻，其觀點是認為，影 響社會、國家與國家間的關係的規範可區分為法律規範和社會規範，前者是一種 正式而理性的法律原則，後者是非正式的原則，東協組織規範即包含這兩者，且 以後者為重(Acharya, 2009: 27)；正是這種不干涉國家內政、對爭端以非正式與和 平處理的原則進行協商，充分尊重會員國之主權與領土完整，由此形塑彼此共同 利益，找出各方均能接受的最小分母，各會員國在磋商過程充分學習、認知東協 方式的內涵與範圍，進而奠定東協各國對組織之認同（王啟明，2008：62）。

129 譯自東協官網原條文之文字。http: //www.aseansec.org/1217.htm. 2011.3.21 擷取。其中「和平解 決爭端」、「放棄使用武力威脅」已見於1971 年 11 月 27 日簽的《吉隆坡宣言》中。請參閱 林若雩，2008：21。

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但東協也因不干涉原則背負了一些責難，東協對 1975-1979 年間赤柬(Khmer Rouge)的暴行不介入；1975 年印尼「入侵」東帝汶，直到 1998 年哈比比(J.

Habibie)上台之後，才積極配合聯合國、澳洲的介入而解決；對菲律賓 1986 年人 民力量起義中，仍是暗中支持馬可仕政權；至於 1992 年泰國鎮壓民主示威者，

東協未表態；但東協對 1978 年 12 月越南入侵柬埔寨，譴責其為侵略行為，後來 持續運用國際力量以及和越南接觸，終於在 1991 年 10 月 23 日在巴黎簽署協議 而解決，實際上是違反了不干涉原則(Acharya, 2009: 72-73；林若雩，2008：27-33；宋興洲、林佩霓，2009：27)。由於 1997 年亞洲金融危機對東協的信任與團 結造成相當大考驗，泰國外長蘇林(Surin Pitsuwan)在 1998 年第 31 屆外長會議上 提議，修正不干涉原則為靈活交往政策(flexible engagement)，東協應積極地去預 防或解決會員國內的重大議題，應允許會員國政府公開批評、集體討論其他會員 國政府的內政，以為因應因緬甸、印尼和寮國之局勢不安波及泰國邊界之安全，

但也暗示了東協面臨新的跨國議題如人權、環境惡化和難民等，不能在謹守過去 的不干涉原則和沈默外交，但只有菲律賓支持泰國提議，印尼、馬來西亞、新加 坡、汶萊、越南和緬甸均反對；馬來西亞外長巴達維(Abdullah Badawi)認為不干 涉原則在過去並沒阻礙不能談論他國內政問題，他主張溫和外交是符合東協方式 的最佳途徑；新加坡外長賈古馬指出，不干涉原則是東協成立以來，各會員國間 沒 發 生 衝 突 的 關 鍵 理 由 （ 林 正 義 ，1998：48；宋興洲、林佩霓，2009：22;

Haacke, 2006: 150-151; Acharya, 2009: 176-177）。即便東協在 1998 年 7 月外長會 議決議採「強化互動(enhanced interaction)」來處理區內跨國議題，緬甸軍政府並 未改善其壓迫性統治，東協也束手無策（宋興洲、林佩霓，2009：21-22）。現實 主義觀點則主張，就是因為不干涉原則之屹立不搖，顯示東協認同是不可能建立 的，而這正是東協最核心的弱點，因為各國彼此互不關心、以本國國家利益為 重，如何能建立一所謂的共同體(Jones and Smith, 2002: 108)。

然從東協五國最初對安全之認知即是採取一種綜合性立場，重視內部安全與 多層面安全，意指除了傳統的安全防禦（軍事議題）之外，還包括外交、政治、

經濟、社會層面，故需採綜合性手段來完成（林正義，1998：5-7；Caballero-Anthony, 2006: 267）。東協五國多是新興國家，面臨內外部之挑戰，首要任務當 然是國家建立與生存，主權與自主性會是東協五國的首要目的，故以不干涉內政 為原則是最能保證國家主權的前提要件，對於彼此間的領土爭端當然是只能「處 理或管理」、而非「解決」，且避免硬性的法律規範，就算是介入解決爭議，也 是藉由國際制度或外力，並非採行東協規範（宋興洲、林佩霓，2009：25、

41）。由此亦可見，東協架構對排解會員國間之領土爭議是相當無力的。就以泰 國和柬埔寨兩會員國長期存在的領土衝突（柏威夏寺(Preah Vihear Temple)主權歸 屬爭議），2011 年 2 月和 4 月分別再度爆發軍事衝突，泰國原希望在東協架構中

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尋求解決之道，柬埔寨則於 5 月初向國際法院提出請求案，請國際法院下令要求 泰國撤軍。¹³⁰

二、從關稅同盟到單一市場

攸關東協 經濟整 合之 架構與制 度的經 濟共 同體¹³¹(The ASEAN Economic Community, AEC)已明列於《東協憲章》之中，預計於 2015 年完成經濟整合目 標，其主要特徵有四：¹³²一個單一市場與生產基地(a single market and production base)、具競爭力的經濟區域、公平的經濟發展區域、完全融入全球經濟的區域，

遂在 2006 年 8 月東協經長會議提出《東協經濟共同體藍圖(ASEAN Economic Community Blueprint)》，做為推動經濟整合的計畫綱領。東協對於單一市場與生 產基地這一目標的達成提出五個核心因素如：貨物(goods)、服務(services)、投資 (investment)、資本(capital)和技術勞工(skilled labour)的自由流動，還必需訂定出 部門整合的優先順序，以及強化東協在糧食與農林業的生產和商品。

由此可知，就以單一市場與生產基地這一目標，對政治與經濟發展程度差異 甚大的東協而言是相當艱鉅之任務。事實上，東協也不是在訂出藍圖之後才開始 進行經濟合作，早在 1977 年，東協即已安排關稅優惠項目，但效果相當有限，

1987 年第三屆峰會簽署馬尼拉宣言的同時，還簽了四項經濟合作文件：東協工業 聯合企業基本協定、根據東協優惠貿易政策方向商訂關稅改革之議定書、東協凍 結與取消非關稅壁壘、促進及保護投資協定，直到冷戰結束之後，在歐洲單一市 場與北美自由貿易區之經驗，促使東協加速經濟整合腳步，也開始推動自由貿易 區（以下簡稱自貿區）（Narine, 2002: 27；謝秉儒，2004：3-4）。

自貿區是簽約國家之間對撤除關稅與非關稅障礙的種種安排，如產品配額、

自貿區是簽約國家之間對撤除關稅與非關稅障礙的種種安排，如產品配額、