主權與領土：《申根公約》讓疆界消失了嗎？（領土主權）

國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

指出兩份文件（歐憲草案和《里斯本條約》）並不相同，強以憲政主義或聯邦國 來套用並不恰當，歐盟係以修改條約方式逐步強化內部之團結，英國為防堵國家 主權未經其同意即轉移到歐盟的狀況發生，已於 2011 年 7 月 19 日完成所謂的

「歐盟法案」(European Union Act 2011)，¹⁰¹內容重點是當歐盟之條約或條約修 訂，會使得英國權力會轉移到歐盟時，應先舉行公民複決，並拘束政府官員在歐 洲理事會和歐盟理事會進行一些特定事務決策之前，需先經議會同意，以維護英 國之議會主權。

的確，從歐憲草案之提出到《里斯本條約》簽訂，一再是透過府間會議之協 商，充分顯示歐盟既不是國家、也不同於一般性的國際組織，歐盟尊重各國立場 之下，改掉了憲法二字，各國尚難放棄本國主權，但也突顯出歐盟權力結構之變 動，各方對不同議題的不同結盟，意謂著意識型態之分裂與多元，更重要的人民 的態度與想法，似乎與歐盟政治菁英之間仍有一段距離（卓忠宏，2005：17-18）。歐盟各會員國之國家主權，在目前依舊是不可能完全轉移到歐盟這個超國 家組織。

第三節 主權與領土：《申根公約》讓疆界消失了嗎？

（領土主權）

《申根公約(Schengen Convention)》是德、法、荷、比、盧五國於 1990 年 6 月 19 日簽訂，1995 年才生效，在加強簽約國內人民自由移動之後的防護措施與 安 排 ， 主 要 是 為 補 充 1985 年 6 月 14 日 五 國 所 簽 的 申 根 協 定 (Schengen Agreement)，同意漸進地對簽約國撤除邊界管制。歐盟會員國在其後才一一簽約 加入，義大利於 1990 年、西班牙和葡萄牙於 1991 年、希臘於 1992 年、奧地利 於 1995 年、芬蘭和瑞典於 1996 年、丹麥在特別安排下亦於 1996 年加入，而於 2004 年 5 月之新會員國中的九國：匈牙利、波蘭、捷克、斯洛伐克、愛沙尼亞、立 陶宛、拉脫維亞、斯洛維尼亞、馬爾他於 2007 年簽了《申根公約》。會員國當 中還有英國和愛爾蘭於 2000 年有限地加入，提供警方合作但維持邊境檢查，雖 然賽浦路斯於 2004 年、保加利亞和羅馬尼亞於 2007 年簽約，但須視其個別情況 之改善才能加入；還有，冰島和挪威於 1996 年簽約加入《申根公約》，但兩國 不是歐盟會員國，瑞士則是在 2005 年 6 月 5 日舉行公民複決，結果以 55%同意 通過加入《申根公約》（免護照區），而於 2008 年 3 月正式進入申根區，另一

101 European Union Act 2011, http: //www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/12/notes/division/3; http:

//www.legislation.gov.uk/ukpga/2011/12/notes/division/4. 2011/12/6 擷取。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

個是列支敦士登(Liechtenstein)亦於 2008 年加入申根。¹⁰²由是，歐盟似乎可被視 為是民族國家的歐洲、或地區組成的歐洲、或一個想像的超國家，過去強硬區隔 彼此的國界，如今都被虛線化，形成一個嶄新的空間與邊界 (Rumford, 2006)。

《申根公約》之內容是與歐洲區域整合的四大自由息息相關，若要達成人 員、貨物、資金與勞務的自由流通，光是關稅同盟、單一市場還不夠，還有人民 的自由行動（包括居住、就業、就學與政治權），這就直接涉及國家疆界管制的 問題，更是衝擊傳統主權觀，除了疆界管制，還有犯罪、人與毒品或軍火的各種 走私、難民庇護、甚至是簽證等問題，這些都是一國內政與司法的事務。對各會 員國而言，有其各自文化與國情基礎，甚至是過去冷戰期間的敵人；東歐共產集 團，如今都要撤除邊界管制、形成一個疆界，歐盟的邊界等於是擴移到芬蘭、波 海三國、波蘭、匈牙利和羅馬尼亞等國，與俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭、和摩爾 多瓦等國相鄰。因此，在歐盟要完成「無疆界」、「單一簽證」，何其容易。由 是，益發凸顯《申根公約》對歐盟四大自由、司法與內政事務歐洲化之推動與達 成的重要性。由上述可知，歐盟境內之無疆界算是完成大部分區域，而由其發 展，展現歐盟內的獨特性與潛在問題，以下分述之。

一、從申根協定到《申根公約》之發展經過

早在1975 年 12 月，歐體即成立 TREVI¹⁰³負責反恐資訊交換事務，再擴及國 際性犯罪、組織性犯罪與公共秩序維護等事項，主要是以各會員國的內政與司法 之資深官員定期開會形式維繫的一個協商管道，屬於政府間的政治合作。而 1985 年 6 月五國簽署申根協定，努力尋求去除邊界管制的短期替代方式與長期目標，

前者如製作綠色貼紙貼於擋風玻璃，以及設置邊界聯合檢查哨，並加強在警力與 海關的合作，以共同打擊嚴重的國際性犯罪、非法毒品交易和非法移民；後者在 調整辦簽證的警力、與軍火有關之法律、遊客住宿登寄的規定等等。由於各國政 治歧見、不同法律，再加上技術困難，一連串協商成為測試放鬆疆界的實驗室。

直到 1989 年，才再提出執行協定(Implementing Agreement)以為修正與補充，針 對跨國監視、避難、難民地位、非法移民、共同電腦系統以交換個資（即後來的 申根資訊系統）等等增加詳細措施，又因柏林圍牆倒、東西德合併之新情勢，延 到 1990 年 6 月才簽署。事實上，真正執行更因技術難度、成本增加，以及對毒 品與移民處置之嚴厲不一而延至 1995 年正式生效(Den Ben, 1996: 390,396-398;

102 請參閱歐盟官網 http: //europa.eu/legislation_summaries/glossary/schengen_agreement_en.htm, 2011/2/5 擷取；〈瑞士公投 同意加入申根〉，聯合報 2005/6/6，A14 版；維基百科條目「申根 公約」，2010/9/19 擷取。

103 TREVI 全稱為 Terrorism, Radicalism, Extremism, Violence, Information，最初是英德於 1975 年為 因應兩國面臨的恐怖行動而提議成立的。請參閱Katzenstein, 2005: 134-135.

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

Lavenex, 2010: 459)。為因合作事務需要，歐盟於 1995 年簽署《歐洲警察署公 約》，1999 年 7 月 1 日歐洲警察署¹⁰⁴(Europol)正式運作，1998 年成立歐洲司法署 (Eurojust)，在加強各會員檢察機構與調查取證之合作事項（科勒-科赫等著、顧俊 禮等譯，2004：127）。

歐盟隨著經濟整合之發展，彼此關係日益密切，是向外擴溢的展現。從煤 鋼、原子能與經濟共同體之相繼建立，歐體六國的勞務、貨物、資金與人員等自 由流通的需求愈來愈重要，但要如何突破各國在主權與疆界的堅持立場，在內部 需求與外部壓力之下，經由鬆散的政府間會議奠下的合作基礎，並在少數幾個會 員國先行整合，再吸引其他會員國之加入，漸進、逐步地排除四大自由中一個重 大障礙－領土疆界之限制，進而碰觸到主權議題最核心範圍的司法與內政事務 (Leibfried, 2010: 264)。從申根協定啟動了各會員國對內政事務的接觸與協商，發 展到 1990 年簽訂《申根公約》，其他會員國陸續加入，雖然在《馬斯垂克條 約》中，司法和內政事務仍在第三支柱，屬於政府間會議協商範圍，到 1997 年

《阿姆斯特丹條約》簽訂時，將屬於各會員國司法與內政事務中的移民與庇護政 策決策權轉移到第一支柱，屬於超國家組織範圍，適用特定加權多數決的決策方 式。

二、《申根公約》是國際法、不是歐盟法

從簽署《申根公約》的國家來看，有幾種不同的結果。一是歐盟會員國均簽 署該項公約，但英國、愛爾蘭由於擔心恐怖主義和非法移民等問題，延遲到 2000 年才有限地加入，是所謂選擇地進入(opt-in)，但對歐盟而言，依據歐盟條約，英 國和愛爾蘭是使用選擇不加入權(opt-out)；¹⁰⁵二是會員國簽署《申根公約》之 後，又可以選擇部分不加入，仍在邊界上進行管制，如丹麥的情形，其立場在避 免來自《申根公約》簽訂後對國家領土主權的直接衝擊，也可免除遵行歐洲法院 裁決的義務，丹麥這種作為是視《申根公約》為一種國際法，¹⁰⁶而非歐盟法，意

104 歐洲警察署是為維護歐洲安全而設置的法律執行署，任務在預防與打擊恐怖主義、非法之毒品 走私和其他嚴重之組織型犯罪，總部設在荷蘭海牙，職員編制有622 人，但無逮捕權，係在協 助各會員國警力蒐集、分析與提供相關資訊。請參閱歐洲警察署官網

http://www.europol. europa.eu/index.asp?page=home&language=,

http: //www.europol.europa.eu/index.asp?page=facts, 100/4/24 擷取。

105 http: //europa.eu/legislation_summaries/glossary/freedom_security_justice_en.htm, 2011/2/5 擷取；

BBC 中文網，陳旭編譯，http: //news.bbc.co.uk/chinese/simp/hi/newsid_3350000/newsid_3357600/

3357689.stm, 2011/2/5 擷取。

106 國際法係指國與國之間透過簽訂國際條約，以及國際法院和國內法院的判決，規範彼此的權利 義務，同時亦藉此保證主權國家之間的和平與秩序，然此國際法之實踐完全在於主權國家之遵 守和執行，因為國際社會是一個無政府狀態，並不存在一個高於主權國家的權威，摩根索認為

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

N a tio na

l C h engchi U ni ve rs it y

即當該公約有任何修改，影響該國利益或主權時，必須經該國國會同意，而非僅 由歐盟單獨決定；三是簽署國尚包括非會員國，如冰島、挪威和瑞士，兩個北歐 國家因與丹麥、芬蘭、瑞典已組成「北歐護照聯盟(Nordic Passport Union)」，遂 於 1996 年一起加入（科勒-科赫等著、顧俊禮等譯，2004：131；Newman, 2007:

133; Lavenex, 2010: 462）。

事實上，《申根公約》之簽訂，意謂著歐盟的經濟整合更朝向政治面邁進，

更推向在司法、法律與警力之合作事務上，才能進一步走向一個自由、安全與司 法的區域。而由少數幾個會員國的堅持國家主權，並未妨礙歐盟走向「無國 界」，並以彈性方式對待不同立場的會員國，是一種多速整合的歐洲。

三、從政府間會議／第三支柱到第一支柱

《申根公約》所達成的人民在各簽約國境內移動的自由，歐體執委會在 1985 年即宣示是屬於歐盟公民資格的核心，是邁向歐洲整合的重要的一步，也符合單 一市場的目標 (Maas, 2007: 238)。但實際上，在過去歐洲區域整合中一直是以經 濟整合為重心、是優先議題，移民與避難議題一直居於邊緣，一方面也是因為該 類議題直搗執導國家主權核心的國民身份認定的管轄範圍(Lavenex, 2010: 458)。

從 1980 年代中期到 1990 年代後期，去除疆界障礙是由歐體會員國個別之間地進 行會商，《申根公約》（協定）在推動屬於超國家的目標，1992 年簽署之《馬斯 垂克條約》，仍是將司法與內政事務列為第三支柱範疇，即是以政府間會議磋商 相關事務，但政府間會議方式一直被人詬病是其在法律與憲法的架構中，地位不 明，更欠缺讓會員國以符合民主的方式來批准的機制；到 1997 年簽署《阿姆斯

從 1980 年代中期到 1990 年代後期，去除疆界障礙是由歐體會員國個別之間地進 行會商，《申根公約》（協定）在推動屬於超國家的目標，1992 年簽署之《馬斯 垂克條約》，仍是將司法與內政事務列為第三支柱範疇，即是以政府間會議磋商 相關事務，但政府間會議方式一直被人詬病是其在法律與憲法的架構中，地位不 明，更欠缺讓會員國以符合民主的方式來批准的機制；到 1997 年簽署《阿姆斯