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二、新自由主義的集大成－華盛頓共識
歷經 1973 年及 1979 年兩次石油危機洗禮的拉丁美洲普遍陷入巨大的債務危 機及為了償還債務而出現的通貨膨脹危機，拉丁美洲國家在無法獲得各別大國的 經濟援助及其他有效償債計畫下，最終選擇與國際貨幣基金組織(International Monetary Fund, IMF)合作，接受一系列嚴苛的經濟改革計畫，也使得當時備受西 方國家推崇的「新自由主義」大張旗鼓的登堂入室。國際貨幣基金組織一系列的 經濟改革措施中，以「華盛頓共識」最為重要，該共識集合新自由主義各家的精 華，以私有化、自由化和宏觀穩定爲主要內容，並以自由市場為原則下削弱政府 角色58，華盛頓共識的推行徹底改變拉丁美洲舊有的經濟秩序。
1989 年春季，時任彼得森國際經濟研究所(Peterson Institute for International Economics)資深研究員的英國籍學者約翰．威廉姆森(John Williamson)參與美國 國會聽證會，提出他對布雷迪計畫59(Brady Plan)的看法，並闡述他建議以新自由 主義為主軸解決拉丁美洲債務改革重整的看法。威廉姆森的說明獲得與會國會議 員及經濟學家的認同，聽證會決定以威廉姆森的建議為藍圖並於是年秋季於華盛 頓舉行會議爭取廣泛共識。
該年秋季，彼得森國際經濟研究所邀請國際貨幣基金組織、世界銀行(World Bank)、美洲開發銀行(Inter-American Development Bank, IDB)和美國財政部的研 究人員以及拉丁美洲國家代表在華盛頓召開研討會，討論以威廉姆森在聽證會上 為拉丁美洲國家經濟改革所提出的解決政策。威廉姆森於會上提出相關主張，包 括實行緊縮政策防止通貨膨脹、削減公共福利開支、金融和貿易自由化、統一匯
58 J. E. Stiglitz, “The Post Washington Consensus,” From the Washington Consensus towards a new Global Governance (Barcelona: Foundation CIDOB and the Initiative for Policy Dialogue, September 2004)
59 布萊迪計畫是指由美國前財政部長布萊迪(Nicholas Brady)於 1989 年 3 月提出一項關於以拉丁 美洲國家為主的發展中國家債務問題的新政策。這一計畫的主旨是在國際貨幣基金組織和世界銀 行資金的支持下，試圖將解決發展中國家債務問題由發放新貸款，轉向減輕重債務國的債務負擔 並鼓勵開放市場，以促進債務國經濟改革和經濟成長。
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率、取消對外資自由流動的各種障礙以及國營企業私有化、取消政府對企業的管 制等措施。值得一提的是與會的西方主要國家代表及國際組織代表很快同意威廉 姆森的提議外，由於當時的拉丁美洲國家代表多留學英美，因此對於新自由主義 的主張也表示認同，威廉姆森的提案可謂獲得相當成功的支持。由於會議係於華 盛頓召開，並經討論於會中達成共識，因此會議中的十條原則便稱為《華盛頓共 識》。該十條原則如下：60
(一) 財政紀律 (Fiscal Deficits)
— 強化紀律，控制預算赤字，實施緊縮貨幣政策，降低通貨膨脹，穩定總 體經濟
長期以來，國際貨幣基金組織在與貸款國就高附加條件的貸款專案進行談判 時，也一直都把整頓財政紀律作為最重要的前提條件。對於“財政紀律”的定義與 計算，學者間仍存有分歧，但主要而言巨額的、持續的財政赤字是造成宏觀經濟 混亂、通貨膨脹、外匯收支不平衡、資本外流的根源。財政赤字的發生，並非因 為事先沒有對「支出」會產生的經濟利益做過理性的核算，而是由於政府當局缺 乏政治上的勇氣或者實事求是的精神，無法使公共支出與財源能力相匹配。大體 而言，如果赤字支出部分不是用在生產性的基礎設施投資上，而運營性預算赤字 又超過了 GNP 的 1－2%，就可以初步判斷政策出現問題。另一方面，較小額度 的赤字，甚至是盈餘，也無法說明財政紀律就執行的足夠好，財政紀律是否嚴格，
關鍵要看由此推動的總需求和私人儲蓄增長的強度。
(二) 公共支出優先順序 (Public Expenditure Priorities)
— 衛生保健、教育、基礎建設應優先進行
公共行政管理方面的支出有其必要性，但有時候公共支出也會造成不必要的
60 Williamson, John , “What Washington Means by Policy Reform” Latin American Adjustment: How much has happened?(Washington: Institute for International Economics 1990), pp.2-6.
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膨脹，特別是在腐敗失控的地方。在公共支出上有三類支出普遍認為應當嚴格控 制：補貼支出、教育和醫療衛生支出、公共投資支出。
(1) 補貼支出：特指特定物件的普遍補貼（包括對國營企業虧損的補貼）。一般 是削減支出時的優先選項。但未經審慎評估使用的補貼不僅是財政預算的漏 洞，還會造成浪費和資源的低效率配置，如部分國家補貼的汽油要比飲用水 便宜，而部分國家補貼後的麵包便宜到讓人們拿去餵豬。這些補貼有時對於 國家經濟成長反而會造成拖累，且對於整體收入提升不具備明顯效果；
(2) 教育和醫療衛生支出：與人們看待補貼支出的態度相反，教育和衛生支出一 向被看作是政府公共支出的最好選擇，此種支出既有人力資本投資的性質，
又具備消費的特徵。在支出上，威廉姆森認為應著重於「基礎」教育與醫療，
在基礎教育上幫助人民具備基本智識，在基礎醫療上，則聚焦適用廣大人民 的基本醫療需求上；
(3) 公共投資支出：設立配套建設措施，提升國家基礎工業能力。
(三) 稅制改革 (Tax Reform)
— 實施改革稅收，降低邊際稅率和擴大稅基
在減少公共開支之外，採用增加稅收的方式可以彌補財政赤字。雖然學者對 增稅政策的看法歧異，但對於最理想的徵稅方式，普遍認為基本的原則是「稅基 要廣，邊際稅率要適中」。
(四) 利率 (Interest Rates)
— 利率應為市場導向，鼓勵儲蓄，避免資金外流 在利率調整上，應有兩項原則：
(1) 利率調整應由市場決定。避免政府採用任意標準來分配信貸額度，造成資源 不具效率的配置。
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(2) 實際利率應維持「正」利率，以抑制資本外流、增加儲蓄，以促投資，同時 避免政府債務赤字。
(五) 匯率 (The Exchange Rate)
— 匯率應由市場依總體經濟表現來決定
匯率應像利率一樣，既可以由市場來決定，也可根據與宏觀經濟目標的協調 來確定。對發展中國家而言，實際匯率水準應具備足夠競爭力，維持一定的出口 增長率，從而使整體經濟能充分發揮供給潛力，達到最高的增長速度；同時經常 帳下的赤字能夠為未來的持久資金流入所彌補。匯率的競爭力如能達到上述目標 即已足夠，倘超過這個水準，則會產生不必要的通貨膨脹壓力，同時也會因進口 貨物價格昂貴抑制國內投資所需的進口資源，從而抑制供給潛力的增長。「具備 競爭力的匯率水準」是「外向型經濟政策」首要的要素。在外向型政策下，國際 收支平衡主要是靠「出口增長」而非「進口替代」來維持。而外向型經濟和出口 擴張對拉丁美洲國家的經濟成長十分必要。
(六) 貿易政策 (Trade Policy)
— 實施貿易自由化，開放市場
外向型經濟政策中「進口自由化」的重要性僅次於匯率的競爭力。透過外國 商品進口，刺激國內產業競爭力，這對推動出口十分重要；如果實施保護主義政 策限制外來競爭、保護國內產業，只會破壞經濟的運行機制，並使國內企業壟斷 市場並藉機哄抬價格，最終將打擊出口及國內市場正常價格，阻礙國內經濟的發 展。
(七) 外國直接投資 (Foreign Direct Investment)
— 鬆綁外國直接投資的障礙
開放國際間的外匯資金流動不應成為優先目標，同時也不應限制外資企業直
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接投資（FDI）的流入。此直接投資可帶來國內發展需要的資本、技術和經驗，
有助於生產國內急需的產品或增加新的出口。
(八) 私有化 (Privatization)
— 實施國營企業私有化
在進口替代政策下，政府往往不計代價地對國營企業提供補貼，造成企業體 質良好，政府反而千瘡百孔的荒謬情形。然而這些補貼不僅是財政預算的漏洞，
還會造成國營企業效能低落、無競爭力、浪費和資源的低效率配置，最後工業發 展不成，也拖垮政府財政。反觀「私有化」將比國營企業在管理上更具效率，私 營企業的管理者不僅要不斷提升產業效能，增加競爭力，也須對持有企業股權的 人負責盈虧，因此私有化可帶來直接的激勵和監督。
(九) 取消管制 (Deregulation)
— 解除對企業的管制和競爭限制
私有化政策以外，另一種促進競爭的方法就是「取消管制」。在美國，此種 政策自美國卡特(Jimmy Carter)政府開始採用至今。這種做法在美國成功實踐，
因而一般相信在其他國家也能獲得同樣的積極效果。絕大多數拉丁美洲大國都屬 於經濟管制嚴重的市場經濟國家，然而拉丁美洲政府在管制上控制企業的設立和 新的投資、限制外資的流入和外資利潤的匯出、實行價格管制、設置進口壁壘、
採用歧視性的信貸分配政策，企業所得稅率很重及限制企業裁員等行為，皆為造 成國家競爭力低落、人事成本過高、通膨嚴重的原因。透過取消管制的作法將有 效帶動經濟競爭力及促進發展。
(十) 產權制度 (Property Rights)
— 保護智慧財產權
維護智慧財產是企業能否持續運行及具備競爭力的重要關鍵，對於國家的經
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濟運作有一定的影響力，然拉丁美洲國家在智慧財產權的保護及知識上相當的不 完善。
以上十條結合新自由主義的主要觀點，針對個別國家不同情形進行個案處理，
惟主要是強迫長期實施政府干預及進口替代成長、關稅壁壘戰略的拉丁美洲政府 盡速協助市場自由化，尊重市場自動調節、促進市場自由化、國營企業民營化、
匯率市場化等。華盛頓共識的實施對拉丁美洲的經濟發展投下極大的震撼彈，對 該地區的政治、經濟、社會都造成相當大的衝擊與排斥。
第二節 華盛頓共識實施前的拉丁美洲經濟發展
在 1980 年代新自由主義進入拉丁美洲地區以解決債務危機前，拉丁美洲所
在 1980 年代新自由主義進入拉丁美洲地區以解決債務危機前，拉丁美洲所