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當時巴西行政部門效率低落、冗員過多、產業著重進口替代及力行保護政策；出 口部門相當薄弱、工業趨於單一化，加上儲蓄及外匯存底低，在大環境及市場上 巴西的出口及產業結構相當脆弱。為了顯出依賴的價值，盧拉將節省後的財政盈 餘投入出口設施的建全，並輔助衛生、教育、扶貧等相關計畫，作為具有前瞻性。
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二、盧拉政府經濟政策的特點
盧拉執政八年期間為巴西的經濟帶來豐碩的成就，巴西年平均經濟增長率達 到 4.06%；國內生產總值由 2002 年的 5044 億美元增加至 2010 年的 21439 億美 元；人均國內生產總值由 2860 美元增加至 11094 美元；巴西由原先的世界第 12 大經濟體躍升為世界第 7 大經濟體，一度超過英國。巨大的成就也為巴西贏得金 磚國家的美稱，究其原因除了承續卡多索政府留下的政策及良好的國際經濟環境 外，與盧拉推出的經濟政策更能就軍政府時期累積的弊端進行改革並能兼顧社會 政策有關(相關社會政策詳見本章第三節)。經歷 1980 年代以來高通貨膨脹、高 財政赤字、低出口設施建立、外部經濟脆弱性等劣勢使盧拉了解到「通貨膨脹目 標制」、「浮動匯率制」、「初級財政盈餘制」成為穩固巴西經濟的三大宏觀經濟政 策支柱，而對相對需要外資的巴西而言，建立穩定安全的投資環境也是重中之重，
盧拉就在上述的條件下擘劃他的經濟政策藍圖，其中有比卡多索更深層的新自由 主義認識，也有帶著社會主義中公平正義的影子，以下就盧拉執政時期的經濟政 策特點說明之：
(一) 更加穩固卡多索時期留下的三大宏觀經濟政策支柱
首先，在通貨膨脹目標制上，盧拉政府實施靈活利率、確保中央銀行的自主 性、引導通貨膨脹預期等三渠道以獲取成效。2003 年 1 月 7 日，巴西央行行長
130 Ibid., p. 115.
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梅伊雷耶斯(Henrique Meirelles)在就職典禮上表示盧拉政府將確保市場價格穩 定，央行的首要任務是將通貨膨脹率控制在預定目標之內，並依據通貨膨脹程度 來調整利率。期間巴西央行透過巴西基準利率工具(Sistema Especial de Liquidação e Custodia ,SELIC) 在控制通貨膨脹上，搭配調整利率變化，調節經濟資源，促 使利率與通貨膨脹維持在合理範圍，減輕融資成本、促進投資與消費。在央行的 努力下通貨膨脹除在 2003 年超過設定目標，其餘截至 2010 年前都低於設定目標 (見表 4-2 )；而過去一直無法抑制的高利率也從 2003 年的 24.9%降至 2010 年的 10.67%。巴西央行靈活的應用也使巴西平安度過 2008 年金融海嘯，甚至在 2010 年創造 7.5%的經濟成長率。在央行的努力下，通貨膨脹的控制、利率的穩定有 利恢復式場信心，為日後巴西社會及經濟政策打下良好基礎。
表 4-2 盧拉政府執政時期巴西通貨膨脹設定目標與實際執行情形表(單位：%) 年份 通貨膨脹設定目標 實際通貨膨脹率
2003 8.5 9.30
2004 8.0 7.60
2005 7.0 5.69
2006 6.5 3.14
2007 6.5 4.46
2008 6.5 5.90
2009 6.5 4.31
2010 6.5 5.91
(資料來源：Banco Central do Brasil, ＜http://www.bcb.gov.br/pt-br/paginas/default.aspx＞)
其次是實現初級財政盈餘目標，過去巴西財政赤字嚴重主要來自：(1) 聯邦 與地方政府偏向擴大性支出；(2) 社會保障制度落後，長期虧損；(3) 公務部門
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(資料來源：Banco Central do Brasil, ＜http://www.bcb.gov.br/pt-br/paginas/default.aspx＞)
其三是嚴格執行浮動匯率制。浮動匯率的實施是由 1999 年巴西金融危機時
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對馬拉尼昂州銀行(Bank of Maranhão)實現了私有化，獲得2660萬美元；2005年 又對塞阿拉州銀行(Bank of Ceará)實現了國有化，獲得了3.02億美元的收入。134但 第一任期後段開始，由於財政相對穩定，並開始出現盈餘，盧拉對私有化的進程 開始縮減，並透過開設新的具有國家戰略價值的國有企業及企業僅部分私有化的132 Aloízio Mercadante, O Governo Lula e a Construção de um Brasil Mais Justo, (São Paulo：
Fundação Perseu Abramo, 2010), p.46.
133 聶泉，「盧拉政府時期(2003-2010)的巴西經濟和社會政策初析」，拉丁美洲研究，第 35 卷第 2 期(2003 年 4 月)，頁 27。
134 http://www.state.gov/e/eb/ifd/2006/61964.htm
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過程強化國家在產業上一定主導力，尤其針對天然資源等產業。新建的國營企業 大部分為石油、天然氣、金融和電力能源等領域。至2005年，巴西石油天然氣領 域國有企業發展到66家，電力能源行業18家，金融行業25家，交通行業15家，其 它行業31家。135其中以巴西石油公司為例，透過政府與經營層共同合作，其市值 由2002年的140億美元增加至2009年的2080億美元。梅卡丹特認為盧拉將具有戰 略意義的企業置於政府的控制對於宏觀經濟的調控有助益，如果沒有對相關銀行、
天然資源等企業實施管控，巴西將難度2008年後的金融海嘯。136盧拉對私有化 與新國營企業的經營與新自由主義的路線區別較為明顯，盧拉的作法除了維護國 家基本權益與利益、消除對外資的依賴，也同時尋找更適合巴西發展的道路，事 實證明盧拉的作法並沒有危及國家發展，反而刺激成長，更穩然度過全球危機。
綜觀盧拉八年來的經濟成就對於巴西經濟快速增長有決定性影響，不只承接 前任卡多索政府的政策，也將其中予以創新，不只為國家財政與經濟帶來穩定，
更以其增長與盈餘讓自己成為債權國，擴增自己在全球事務的話語權；另外在私 有化與自由化方面也針對國家戰略型企業給予調控，符合國家利益與宏觀調控。
盧拉在實施經濟政策時，利用盈餘挹注其社會政策，不同於新自由主義學者強調 減少福利，盧拉認為關注社會基層與扶貧是對國家的未來發展的重要環扣，盧拉 在經濟與社會政策的成功，為他帶來傳奇的名聲，也為巴西的發展開闢新的道 路。
135 「盧拉政府鼓勵建立國有企業」，中華人民共和國駐里約熱內盧總領事館經紀商務室，＜
http://riodejaneiro.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/200509/20050900461617.html＞
136 聶泉，「盧拉政府時期(2003-2010)的巴西經濟和社會政策初析」，前引文，頁 28。
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第三節 從社會福利政策看巴西自己的道路
「我們的國家不能有些人一天吃五次，而有些人卻五天裡都沒得吃。」137這 是盧拉在2003年參加世界社會論壇(World Social Forum, WSF)時一句簡短卻富具 力量的談話。自2001年盧拉開始計畫參加總統大選時，他就決定將止饑、扶貧、
最低工資等作為他的競選主軸之一，2003年當選總統後，盧拉便以「零饑餓計畫」
作為政府在社會政策議題上的核心計畫。零饑餓計畫是盧拉扶貧政策的核心總稱，
其下還有多達60多項子計畫，包含「家庭補助金計畫」(Bolsa Familia)、「最低 工資」(Salario Minimo)、食品卡等，目地在於結合多項社會福利的補助、工作來 提升貧民及整體社會的發展，並期待透過計畫幫助減少貧困、增加教育、衛生、
生活品質，打造具遠見、更美好、更公平的巴西。零饑餓計畫的出台與盧拉的貧 寒出身、左派政黨屬性有關，盧拉上任後一方面接受華盛頓共識，積極採取財政 紀律、創造財政盈餘，一方面將盈餘投入社會福利。零饑餓計畫為巴西帶來豐碩 的成效，也向世人證明經濟成長與社會福利未必如新自由主義學者所說難以共存。
由於盧拉政府推動的社會政策繁多，本節將聚焦討論其零饑餓計畫，並試圖為社 會福利政策同樣可以成為國家經濟成長、富裕的催化劑給予解釋。