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盧拉為了解決日益嚴重的貧困、分配不公等社會問題，在其參與2002年總統 大選前，於2000年在公民研究所的召集下，結合巴西各地的非政府組織、研究機 構、工會組織、基層組織、社會運動的處理食物安全問題方面的專家們，利用一 年的時間共同起草－零饑餓計畫，並於2003年就任總統時宣示力推此項改革計畫。
143零饑餓計畫是盧拉政府扶貧的核心主計畫，其下多達60多項子計畫，其中以家 庭補助金計畫、食品卡、最低工資收入法等為最重要的推動計畫，希望在短期內 幫助貧困家庭有一定收入及生活保障、減少貧困，並在中長期提升教育普及率、
就業率，促進國家宏觀成長。為了推動零饑餓計畫，盧拉上任後即成立社會發展 部(Ministry of Social Development)及糧食安全暨反饑餓部( Ministry for Food Security and Against Hunger )，也將部分部會或相關財政預算挪移給該計畫，如 挪移國防部12架超音速飛機7. 6億美元的預算、挪移交通部60項新公路建設，共 50億黑奧預算、刪減國家整合部90%的財政開支的計畫。削減衛生、教育和科技 部各10%的財政開支。據統計，截至2003年2月，盧拉政府共削減國會於2002年 批准的80%的新投資項目，削減開支達41億美元以供零饑餓計畫。2003年2月22 日，26位州長簽署支持政府的稅收、退休制度和反饑餓計畫。在國際支持上，國 際 貨 幣 基 金 組 織 亦 提 供 巴 西 300 億 美 元 貸 款 、 聯 合 國 糧 農 組 織 (Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)也提供100萬美元援助，同時 向巴西提供技術支援。144零饑餓計畫在盧拉政府的全力推行下很快在全國展開，
但不久就遭遇失敗，使計畫在2003年年中被迫檢討，於2003年底重新上路實施。
二、零饑餓計畫的實施
2003年1月1日，巴西新任總統盧拉在就職典禮上對減貧去饑的立場表明：「吾 們將創造條件，使全國人民得體面的享用一日三餐，且天天如此，毋需他人之饋
143 José Graziano da Silva 主編，「零饑餓計畫：巴西的經驗(中文版)」，前引文，頁 19。
144 周志偉，「淺析盧拉政府的零飢餓計畫」，前引文，頁 52-53。
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贈。巴西不可繼續如此不平等地生活。吾等必須戰勝饑餓、貧困、社會排斥。這 場戰爭並非要取何人之性命，反之是要拯救生命。」145根據聯合國糧農組織的分 析，巴西陷於貧饑的主要因素有三：首先是貧富差距過大、財富過度集中、失業 和就業不足的人數偏高，及工人階級普遍低工資造成購買力不振等造成的市場需 求不足；其次是食品與生活必需品價格與多數巴西人的購買力不成正比；其三是 巴西最窮困的階層根本無力負擔食物支出。盧拉為了不讓他少時的饑困悲劇不斷 重演，也為了體現他及所屬政黨關注社會主義、社會公平正義的形象，他希望透 過零饑餓計畫的實施讓窮人維持最低限度的溫飽與尊嚴，並逐漸讓他們脫離貧困、
接受教育，最終使國家邁向逐漸富強、人人得以溫飽的道路。零饑餓計畫不止是 單純的扶貧、止饑，它是一個更全面思考的計畫，利用最低工資、社會保障、部 門生產、助學金等子計畫，並聯合聯邦與地方的合作使該計畫在各部門相互搭配 的情境下實施，以下是2003年度零饑餓計畫中部分重點計畫的設計與實施：146 (一) 結構性政策
1、創造就業和增收
調高最低工資至一個月100美元、由巴西國家發展銀行(BNDES)等發放小額 貸款、實施初級教育普及化及鄉村兒童教育網路、制定妥善的住房政策；
2、土地改革
對部分土地進行分配，另以每戶1萬至2萬黑奧為限，補助貧困家庭安置，並 藉此達成收入再分配、家庭收入增加、自給供應食物與促進區域經濟發展；
3、社會保障普遍化
承認所有城市和農村的自主生產經營的勞動者均應有資格享受最低工資的 社會保障權利，無論其收入與生活是否低於貧困線；
4、助學金與最低收入
這項計畫係承繼卡多索政府之政策，向擁有學齡兒童的低收入家庭提供最低
145 「零饑餓計畫：巴西的經驗」，聯合國糧食及農業組織，＜http://www.fao.org/3/a-i3279c.pdf
＞，頁 1。
146 José Graziano da Silva 主編，「零饑餓計畫：巴西的經驗(中文版)」，前引文，頁 25-37。
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收入保證，並以收入改善為條件，通過設立兒童教育基金等方式提高巴西人口教 育水準；
5、家庭農業生產支持計畫
採取真正有利家庭農業的農業政策，目的在於提高食物產量和保護低收入農 民。實施農業政策組合，包括：農業保險、優先國內農業生產，僅在災害發生時 依賴進口、鼓勵公共研究，並配套以有效的技術援助政策、提供微額貸款政策、
鼓勵建立產銷合作社、在強制保護區提供環境補助，鼓勵保護自然環境等。
(二) 專項政策 1、食品劵計畫147
取代以往發放食物的臨時應急方式，以兌換券的形式幫助無消費力之貧民、
避免通貨膨脹的發生、提升相關產業生產。食品券係以磁卡與紙券兩種型式發放，
城市地區使用磁卡以避免黑市充斥紙券的非法行為；鄉村因電子設施不足故以三 個月為期限的紙券發放；
2、基本食物籃發放
零饑餓計畫認為因能量攝入不足的饑餓群眾、自然災害受災者和土地改革安 置者在一定時期內將獲得以麵、黑豆等的基本食物籃。一方面是應急止饑、另一 方面是避免自然災害發生時，商人趁機囤積居奇，哄抬物價，以次充好；
3、食物儲備
建立食物儲備保障食物安全，確保最低數量的基本食物；
4、擴大學校供餐計畫
147 食品券的發放與使用有以下四項特點：(1) 能將特困家庭的家庭收入提高到貧困線以上，不 管他們是否受益於其他計畫，如最低收入、家庭補助、社會福利和失業保險計畫等。(2) 要求被 援助家庭在接受補助的同時也要遵循相應的其他安排，除接受醫療團隊監督外，家庭中成年成員 應參加相應的掃盲或職業培訓課程，並提供相應的社區服務等。(3) 收到食物券的家庭將獲得事 先規定的6至12個月的援助，若經評估發現這些家庭食物不安全的原因沒有完全被消除，該期限 可以延長。(4) 食物券只能在超市、商店、集市以及事先註冊過的農戶手中購買食品，不能在餐 館或類似的沒有事先註冊過的場所使用。
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(資料來源：José Graziano da Silva 主編，零饑餓計畫：巴西的經驗(中文版) (羅馬：聯合國糧食及 農業組織，2013 年)，頁 24。)
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零饑餓計畫的推出與實施在民間受到廣大的迴響，並獲得國際關注，但這項 計畫很快便受到質疑，在執行上也暴露出瑕疵。首先是執行單位職責交疊錯亂，
新成立的社會發展部及糧食安全暨反饑餓部在部分項目上任務重疊，無法分清權 責，導致行政效能減弱；其次是貧民的登記問題，泰半貧困者皆為文盲或缺少身 分證件無法登記；其三是地方政府貪腐及行政表象化，在盧拉至東北部視察計畫 實施情況時發現大量貧民未在登記之列，反而一些不需救濟的人士取得資源，部 分地方政府則從中扣款或與廠商私相授受；其四是物資配送混亂，因巴西仍有多 處未經開發，道路交通、電力、通訊不便，致使物資配送陷於混亂；148其五是預 算運作，受到卡多索政府遺留的大量財政赤字與國際貨幣基金組織的約束，使得 盧拉在社會政策支出及財政紀律上被迫作出選擇，即刪減部分零饑餓計畫的運作 費用。149多項疏失導致盧拉政府被迫重新思考與制定新的零饑餓計畫，新的計畫 於2003年10月重新上路。
2003年10月，盧拉宣布將社會發展部及糧食安全暨反饑餓部整併成為社會發 展暨反饑餓部(Ministry of Social Development and Fight against Hunger, MSD)以 統籌各項計畫與資源，將行政管理歸一，其後將多項計畫整併歸入「家庭補助金」
(Bolsa Familia)，並與家庭農業食品採購計畫(PAA)及新設計的全國學校供餐計畫 (PNAE)並行為零饑餓計畫中的三大支柱。150
(一) 集醫療保健、教育、社會救助監管的綜合性計畫— 家庭補助金計畫 受到之前零饑餓計畫項下許多子計畫重疊干擾而缺乏效能的影響，盧拉政府 決定將現金醫療保健、教育和社會救助的監管機制併入家庭補助金計畫，同時也 是零饑餓計畫中最主要、擁有最龐大資金的計畫。該計畫轄有4200萬個貧困人口，
並確保1265萬家庭每月人均基本收入達到120黑奧。該計畫在巴西所有地方均可
148 Alex Steffen, “Fome Zero,” World changing, < http://www.worldchanging.com/archives/
000168.html > (December 3, 2003)
149 Maceió, “The Americas: Targeting the poor; Social policy in Brazil,” The Economist, <
http://www.economist.com/node/1994211 > (August 14, 2003)
150 José Graziano da Silva 主編，「零饑餓計畫：巴西的經驗(中文版)」，前引文，頁 107-109。
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執行，包含一項為貧困家庭設計的現金轉移機制，這些貧困家庭必須符合並滿足 教育和醫療保健等相關附加條件，鼓勵貧戶級學齡孩童就學、促進衛生條件及生 活品質。根據人均收入和家庭結構，每月現金補助由22黑奧至200黑奧不等。截 至2010年，平均每個受助家庭所獲得的補助金為94黑奧。資格條件審查包括：兒 童和青少年上課出勤率（出勤率超過85%）、免疫情況、兒童發展情況、及孕婦 在醫療機構的產前檢查情況。第一層監管單位是衛生部和教育部，兩部會將地方 整合資訊反應給社會發展暨反饑餓部。家庭補助金計畫強調醫療服務和接受學校 教育是公民的權利，並使當局關懷弱勢群體，確保其權利。
(二) 家庭農業食品採購計畫
家庭農業食品採購計畫係由社會發展暨反饑餓發展部和農村發展部(MDA) 共同管理，並由國家食品供應公司、地方政府共同合作實施。該計畫直接向農民 家庭、土地改革專案下的個體戶、原住民和社區採購食品，用於幫助缺乏食品的 貧戶，及建立戰略性的食品儲存。該計畫有兩項主要目的：其一係支持家農的農
家庭農業食品採購計畫係由社會發展暨反饑餓發展部和農村發展部(MDA) 共同管理，並由國家食品供應公司、地方政府共同合作實施。該計畫直接向農民 家庭、土地改革專案下的個體戶、原住民和社區採購食品，用於幫助缺乏食品的 貧戶，及建立戰略性的食品儲存。該計畫有兩項主要目的：其一係支持家農的農