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(一)政府遷台前的戶政:

臺灣之戶政,肇始於荷蘭據臺中期,明永曆元年,荷人為配合 其殖民地政 策,並徵收人頭稅之目的,開始實施戶口調查工作,是為臺灣實施戶政之始。

日人在臺,為推行其殖民地政策,辦理戶政業務,目的在調查 勞動力,維持治 安。臺灣戶籍始自 1906 年建制,分為本籍人口及寄留人口,由警察辦理戶口調 查,戶籍登記則由鄉、鎮保甲事務所書記辦理。光復初期-各項戶籍作業多沿用 日據時期慣例。民國成立後,政府改清末之民政部為內務部,設警政司掌理全 國警政及戶政事務。1927 年,國民政府奠都南京後, 改內務部為內政部,仍設 警政司掌理全國的警政及戶政。1928 年 5 月,內政部轉飾蘇、浙、皖三省著手 調查戶口,以作為各省之先導。1931 年 6 月,訓政時期約法公布,國民政府此 時期以完成省自治為其主旨,而清查戶口即為實行地方自治的基本工作。1941 年 7 月,內政部為加強憲政之實施,乃將警政司主管之戶籍事務劃出,另外成 立戶政司以專責辦理有關戶籍行政之業務。

(二)政府遷臺後的戶政:

台灣戶籍始自日據時期建制,1906 年 1 月起施行戶籍登記,由警察機關辦 理戶口調查,戶籍登記則由鄉鎮保甲事務所書記辦理。1945 年 8 月日本投降,

10 月 25 日台灣光復,戶籍工作由警察機關接管,惟移接之間,人員技術均成問 題,戶政甚為紊亂,故於 1946 年劃歸戶政機關主辦,各縣市設立戶政課股,舉 辦戶口清查以及辦理設籍登記,自此以後有關戶政制度之變革如下:

1. 戶警聯繫:

1948 年政府為加強戶政機關與警察機關間之聯繫,訂頒臺灣省各縣市主辦 戶政機關與警察機關辦理戶口查記聯繫辦法,由警察機關負責外勤查察催報戶口 動態之責,戶政機關負責內勤登記過錄,分送資料之責,實施階段如次:第一次:

1948 年 10 月:規定設籍、除籍、身分、遷徙等登記由戶政機關辦理。第二次:

1949 年:規定縣市以下警察機構與戶政機構人員聯合辦公, 受理人民申請戶籍 登記案件。第三次:1954 年:戶警原有組織體系不變,省設整理戶籍會報,縣市 設整理戶籍聯合辦事處,並得設整理戶籍督導小組。第四次:1957 年 3 月:將設 於各派出所之戶口申請處撤銷,人民申請戶籍登記一律向鄉鎮公所為之。第五 次:1967 年元旦:凡戶籍登記事項由民政機關主辦,有關流動人口登記及戶口查 察事項由警察機關主辦; 省及縣市兩級均設「戶警聯繫中心」。

2. 戶警合一:

由於臺灣經濟發展迅速、工商進步繁榮、人口異動頻繁,為嚴密管理戶口,

配合動員戡亂時期需要,政府於 1965 年實施「戶警合一」制度,戶政機關改隸 警察局,以改進過去戶籍管理之缺失,並加強管理,適應反攻動員之要求,有 關實施戶警合一各期程如次:

倡導時期(1951 年 11 月至 1968 年 2 月):先總統蔣公於 1951 年 11 月總統 府國父紀念月會中曾訓示:「臺灣省戶籍行政必須交由警察機關辦,如有困難應 設法克服」,是為倡導戶警合一之始。籌備時期(1968 年 3 月至 1969 年 6 月):

(1)奉先總統蔣公限期試辦。(2) 研訂「戶警合一實施方案」。(3)訂頒「戡亂 時期臺灣地區戶政改進辦法」。試辦時期(1969 年 7 月 1 日至 1973 年 3 月 11 日): (1)法令依據:行政院訂頒之「戡亂時期臺灣地區戶政改進辦法」。(2) 體制概況:省政府警政處、直轄市政府警察局設戶政科、縣(市)政府警察局設 戶政課, 鄉、鎮、區、縣轄市均設戶政事務所。 實施期間(1973 年 3 月 12 日

起至 1992 年 6 月底): (1)法令依據:自 1973 年 3 月 12 日起至 1975 年 4 月 17 日, 修正戡亂時期臺灣地區戶政改革辦法」; 自 1975 年 4 月 18 日起, 戶籍 法、戶籍法施行細則及行政院 1975 年 4 月 18 日臺十四內字第二八0四號函。 (2) 體制概況:各鄉、鎮、區、縣轄市之戶政事務所隸屬於各該直轄市、縣 (市)警 察局。

3. 戶警分立:

1990 年 7 月,政府為配合動員戡亂時期之終止及實際業務需要,研擬戶籍法 修正案,並於 1992 年 5 月由行政院核定「戶警分立實施方案」,從戶警合一改 變為戶警分立,此為台灣現行戶政制度最重要的一次變革,省 (直轄市)以下戶 政業務移由民 (戶)政單位掌理,並於 1992 年 7 月 1 日起正式實施。施行了二十 三年之久的戶警合一制度自此正式走進歷史,戶政業務又回歸民政體系,表 3-2 為戶警合一與戶警分立制度比較對照表(戶政電子博物館,2006,網站)。

從以上我國戶政制度的演變可以看出,戶政制度雖為庶政之母,但其功能最 初乃在於為政者便於統治與管理,此一觀念從古至今皆然。甚至到了日據時期的 台灣,更是日本帝國主義用來有效控制殖民台灣的最佳工具。台灣光復之後,原 來由日本所建立的嚴密戶政系統,也為國民黨政府所沿用,並且放在警政工作之 內( 許世雨, 2002:42)。從戶警聯繫到戶警合一,主要是配合治安需求, 以 嚴密之戶政管理, 有效掌握人口動態, 做好預防犯罪及偵查犯罪之工作,另由 於戶政事務所主任係由警察分局副分局長兼任,在此時期,為求事權統一,提高 行政效率,所以戶政機關管理者具有絕對的權威,其職能以指揮、控制及監督為 主,管理者的角色是監督者、法官與指揮官,管理的重點在於組織目標的實踐,

不強調為民服務,無需負責部屬成長的責任,不重視內部的溝通與協調。

了過去用來控制、監督人民的消極行政功能,轉而尋求自主性的角色定位。加以 近年來民主意識的提昇,顧客導向的觀念引進了政府機關,許多行政機關試圖轉 變以往民眾對於政府的刻板印象,在中央由內政部主導推動全國戶役政資訊系 統,全面提昇戶政業務的行政效率;在地方,推出戶政櫃檯業務人性化等高品質 的服務內容,普遍受到市民的好評,改變了民眾對於政府的觀感。自此戶政機關 管理者角色也轉變為導師、革新者與協調者,注重顧客經營,實施績效管理,重 視團隊士氣以及學習風氣,希望藉由組織持續的學習與不斷的成長,提升服務品 質與行政效能。

表 4-2 戶警合一與戶警分立制度比較表

制度 戶警合一 戶警分立

實施期間

1973 年 3 月至 1992 年 6 月 ( 動員戡亂時期)

民國 1992 年 7 月迄今( 憲政常 態時期)

隸屬體系 警察機關 民政機關

性質 干涉行政 消極行政

干涉行政與給付行政結合積極 行政

目的

事權統一、掌控人口動態、

維護社會秩序

保障人民身分、財產權益、加 強便民服務

管理方式 重視權威、嚴密管制 顧客至上、績效導向 管理者角色 法官、指揮官、監督者 導師、革新者、協調者

資料來源::戶政電子博物館,2006,網站