組織重組理論及研究途徑

連宏華（1999：108-109）指出，組織重組的政治性目的，常是行政機關組織重組 的主軸，它主導組織重組活動，也是發動組織重組的泉源，而追求組織的效率、效能和 經濟性之重組目標，只是促使政治性重組目標正當化的陪襯而已。所以，從組織重組的 原因及目的，可歸結出其所涉及的面向主要有五：

（一）管理面：主要追求組織運作更具效率、效能，調整組織的結構、功能及作業程序，

建立分權或行政授權制度，確立事務系統的權責分明等。

（二）政治面：確立政務系統的權責分明，中央政府與地方政府的分權或授權，政治權 力關係之制衡，政治利益的妥協暨現實政治的考量，政策協商功能之建立等。

（三）法律面：依法設立機關或單位、員額、人事、預算及行政程序的合法化，提升法 律執行能力等。

（四）財政面：主要包括組織運作的經濟性，削減成本以降低財政負擔或赤字等財政面 之考量。

（五）社會面：回應內外環境需求之重組或再設計，民意暨服務對象的回應及新決策、

新行動的採行，因應新生事物的需求 ，社會及歷史文化背景因素使然等。

有關組織重組的原因，由於學者、專家的看法、觀點、角度各有不同，是以呈現多 元的說法：

（一）法律面

March & Olson(1983：281)認為現代公共行政組織結構正不斷在改變，大多數政府 經歷急劇的成長與變遷，有許多新機關相繼設立，也有些機關遭致合併或改隸，彼此之 間的權責關係已有改變，機關之間及機關與人民之間的互動關係也有所改變。上述的改 變主要透過法律、行政許可、委任立法及機關之內部轉化而產生。

（二）政治面

Bozeman & Straussman(1991：145)則認為組織重組原因為追求經濟與效率、政策 的改變、政治的回應、政治的象徵、司法介入與組織設計等五項。其中所謂政治的回應，

乃政府組織需具有政治上的回應，組織重組有時即被當作它的一種方法來達成。例如新 竹市區公所與戶政事務所整合，即是從政治面考量，以政策回應地方政府所要求的精簡 組織平衡預算。

（三）從組織成長的觀點

根據Greiner (1972:3-15)的解釋，在組織的各種演進過程中，皆有一項促進成長 的管理方式，而每一改革時期中，也各有其必須解決的危機和管理上的問題，亦即重點 在於演化和革命所引發出來的困境。

Mosher( 1967：494-496)在研究許多組織重組個案之後，從「組織退化」

(organizational obsolescence)的觀點，歸結下列因素會導致組織退化，必須進行重 組：

1. 顧客或人口數的成長，使組織的規模擴大，導致組織結構必須改變。

2.由於問題與需求的產生，改變組織的計畫與責任。

3.因政府特定層級或管轄權有所改變，促使政府的角色擴張，導致組織重組之發生。

4.由於新技術、新設備、新知識之採用，促使機關的工作和方法之改變，可能使得現有 作業程序、組織結構，甚至現職人員顯現退化，因此需進行組織重組。

5.專業化的結果，提高人員所需的資格條件。

6.由於機關或較高層級的機關採取新的行動(如政策之改變)，導致較低層級的機關或單 位之退化。

（五）對新生事務的回應

彭錦鵬（1990：123）認同Grafton 的見解，亦認為組織重組是對於「新生事物」

的回應，而這些新生事物是大規模的、突發的，而且是由嶄新的社會、經濟與科技的改 變而來。

綜合上述，組織重組的主要原因是為改進組織不合理現象，消除組織的老化情形及 對新生事物的回應或要求，重新設計組織結構以改進其職能運作。即使某一組織能夠長 存不衰，但由於組織結構乃人為設計，它並不是完美無缺，也不可能長存永久不變，它 必須因應環境的變遷而做適度的調整。組織的一生可被設想為一個演進的過程，隨 著時間的發展，組織的型態也將依循某一方向而逐漸改變（彭文賢，2001：1）。

組織重組引發行動的原因常為需要符合法律面，或考量政治因素或促進組織成長與 克服組織的退化，甚至對新生事務的回應，各種不同組織重組的原因，引發相對應組織 重組的目的。陳昭欽（1992：24）認為所稱「原因」，係指促使組織重組行動發生的客

觀環境因素；所稱「目的」，則指組織重組的發動者及參考者在主觀意志上之企圖。前 者為外鑠的壓力，後者為內發的力量。此種區分乃因應析論方便之權宜作法，實則二者 是相當不易截然劃分的。

Chandler ＆ Plano（1988：161）認為組織重組的目的有下列七項：

（一）整合功能相同或相似的機關，消除重複的服務和浪費。

（二）合併不同單位，簡併為少數較大單位，以減少直屬於行政首長的機關數目。

（三）提供幕僚與輔助性服務，以強化行政首長的諮詢和內部管理的功能。

（四）釐清行政權責，使決策更具效率，責任之分擔更明確。

（五）消除民選職位和多頭領導的委員會。

（六）鼓勵從事長程和短程的規劃服務，以協助決策者。

（七）提供人事、管理、和預算程序的持續性評估。

而美國國會於1949 年所通過的「組織重組法」中（The Reoranization Act of 1949），則揭示組織重組的六項目的（Mansfield,1969：334）

（一）提昇更佳的執法能力與行政管理效能，增進公共事務管理的速度。

（二）在最有效的政府業務管理之下，減少經費支出，以符合經濟性原則。

（三）增進政府運作效率，以達最大程度的實用性。

（四）依政府主要目的之實際需要，盡可能的整合、協調、強化組織功能。

（五）合併功能相似機關，來縮減機關數目，裁撤已不需要的機關或功能，使能更有效 率的管理。

（六）減少功能重疊，權責混淆的現象。

上述組織重組法案中組織重組之目的，再度被列入1966 年的重組法（The Reorganization Act of 1966）（Emmerich, 1971：154，260）。

Salamon 則將組織重組目的劃分成三大類型，提供了一個有用的分析架構 (Salamon,1981:479-497)：

儘管在實施重組時很少能夠達到經濟和效率的目的，但這二者卻常被視為是重組的 目標，而且實際上它也是重組的官方理論依據，美國國會在1947 年通過的組織重組法 案，就是以「促進經濟、效率和改善公共事務處理方面的服務」作為其支持此一政策的 正當理由。而在此之前和往後的政府組織重組當中，經濟和效率也常是重組的主要目 的。國會之所以強烈希望從重組來節省政府的開支，事實上是反映了某些相當重要的政 治考量。畢竟經濟和效率是一種有力的政治表徵，而且它們是明確、實際及易於解釋的，

因此標榜經濟和效率也就常成為重組支持者用來對抗反對者的手段。

(二)、政策效能

籍由重組的實施，將可提升組織的效能。效能是一個比經濟和效率更抽象，更具爭 議性的重組目標。二者的差別如下：

1.經濟和效率是將焦點集中在政府的輸入面，即在特定的產出下所能節省的成本；

而效能則將焦點集中在產出面，即重組的目標能達到多少。

2.經濟和效率主要是用來分析個別的計劃，而效能則是偏重整體計畫、政策的分析。

(三)、策略上的政治利益

這個目的雖然最容易達成，但卻也是最具危險性的。此種類型的重組可以分成二種：

1.基於各種特定的策略理由所進行的重組

譬如藉由重組來達到下列目的：將不受歡迎的官員降級或撤職、改變在國會中 的地位、廢止某項計畫、改變機關的形象、展現某種行動、表現具管理能力的印象、

償還政治債務、避免產生激烈的變革、從預算中將機關予以剔除或增加、在國會的 注意下保護某項行動等。由此說明了重組是多用途的，它可以作為追求廣泛策略利 益的政策工具。

2.基於政治目的所進行的重組

此種重組主要的目的是尋求決策權威、取得在機關中的代表性、能見度、和能 獲得特定利益的安全處所，它比較趨向於去瓜分行政權力而不是予以集中或合併。

組織重組的成敗，繫乎於重組方向的正確與否。是以學者、專家提出一般性與運作 考量之原則，冀望提供主政者在行使重組決策時之參考：

（一）一般性原則

Szaonton（1981：20-23）從組織設計的觀點，行政機關重組應把握二項原則：

1. 概括性原則：部門的組織原則，應基於國家的目的或目標，而且愈廣泛愈好。

2. 內部設計原則：在內部設計上，至少有三個一般性原則，即

（1）組織內部設計宜力求平衡，避免輕重不一。

（2）控制幅度：在政府組織的內部層級應儘可能減少，以利留住人才，加速決策和行 動的程序，提供更寬廣的創新空間。

（3）高級主管人員位居於部屬之上，領導部屬應具有明確的權威。

Dean（1981：131-154）亦從組織設計的觀點，提出多項組織重組應注意的事項：

1. 有效能的組織設計，首先在於使其結構發揮功能。

2. 政府機關的設立，要有明確的目標。

3. 所訂定之各項計畫，應置於同一部門或機構。

4. 當相關的計畫分由不同主管機關執行時，總統的政策和管理辦公室應加以協調。

5. 應賦予首長或由其授權的單位主管，對於部門或機關的計畫及內部管理有更大的權 威。

6. 應賦予首長對機關內部管理之廣泛自由裁量權。

7. 避免採行狹窄的控制幅度，以避免降低首長的管理能力。

8. 避免將人力和資源做不均衡的分配。

9. 讓操作層級能分享決策權威，是明智之舉。

10.只在下級機關執行的計畫確需協調時，才設置實施的區域管理者。

11.不宜輕易地干預行政部門或機關的現行組織。

彭錦鵬（1990：132－140）在研究我國行政院重組方案時，從行政組織體系的大架

1. 因應政治開放運動所帶來對行政體制的要求。

1. 因應政治開放運動所帶來對行政體制的要求。