第一章
緒論
第一節 研究動機與目的
近年來，企業組織為因應整體經濟環境的變化，結合資訊科技的發展、以提升企業 的競爭力，紛紛進行組織的變革與再造。從 1970 年代開始，企業組織即率先實施組織 再造運動，並且出現了「組織重建」、「組織重組」及「組織再造」等有關組織再造的相 關名詞。在提升企業組織的競爭力方面，確已有了相當具體的成效。 二十世紀 80 年代末期，歐美國家在冷戰架構結束與科技時代來臨的衝擊下，發現 原有的政府組織與功能已經逐漸顯現出效能不足的疲態，因而必須追求「現代化」、重 新調整政府的角色，因此最先是英國，隨後有美國、澳洲、紐西蘭、加拿大、日本、韓 國、新加坡、中國、波蘭等，都相繼進行了大幅度的政府改造工作。經濟合作發展組織 (OECD)下的公共管理委員會於 2001 年提出「未來政府」的政策必須「跟上社會的發展」、 「重建人民對政府的信任」及「改變既有角色」(OECD, 2001)，由此可見，政府改造工 作，事實上就是世界各國藉由重新調整政府與民間社會關係以及強化政府效能，已為二 十一世紀的現代化國家做好準備。 就我國而言，行政部門很早就察覺到政府進行改造的迫切性，因此，從 1987 年就 已經開始推動行政院組織改造的工程，迄今已達 20 年之久，期間歷經 9 位行政院院長 的努力，及至 2004 年 6 月 23 日始制定公布「中央政府機關組織基準法」，具體將行政 院組織限定在 13 部、4 會、5 獨立機關。另外與行政院組織改造相關的「行政院組織法 修正草案」、「行政院功能業務與組織調整暫行條例草案」及「中央政府機關總員額法 草案」等 3 項法案目前均在立法院審議中。除中央政府機關組織重組外，行政院組織調整、我國行政區域劃分、鄉鎮市長官派 問題，精省組織重組工程等中央部會之整合，所涉及的層面幅度較大，共識性較少，執 行不易，專家學者經常發表不同學術論文討論，1998 年精省的組織重組已實施近十年， 但省政府變成許多中部辦公室(如教育局中部辦公室)，爭議性仍大。 1999 年『地方制度法』與『地方行政機關組織準則』的施行則開啟縣市政府改革 的另一階段，除了縣市首長行政權、人事權的強化以及議會立法權的擴充外，各縣市政 府的組織也均有所變動，由於時代變遷、業務的需要，地方政府依職權裁撤不合宜局室， 增設依實際民眾需求業務單位，由表 1-1 我國地方政府 1999 年至 2006 年地方制度法實 施後組織的異動情形，可見地方機關組織調整比中央政府機關調整更容易。 表1-1：1999年至2006年我國地方政府組織變動情形 縣市別 組織裁撤異動情形 組織增設異動情形 基隆市 裁撤國宅局、秘書室、計畫室。 增設都市發展局、海洋發展局、交通 旅遊局、行政室、研考室、區公所增 設社政課。 新竹市 裁撤兵役局、秘書室、區公所裁撤兵 役課。 增設交通局、都市發展局、勞工局、 觀光局、交化局、行政室、區公所增 設社政課。 台中市 裁撤國宅局、工務局、兵役局、秘書 室、區公所裁撤經建課。 增設經濟局、交通局、勞工局、文化 局、都市發展局、法制室、行政室、 區公所增設社建課。 嘉義市 裁撤秘書室、計畫室、區公所裁撤經 建課。 增設交通局、交化局、行政室、法制 室、企劃室。區公所增設社建課。 台南市 裁撤國宅局、兵役局。 增設都市發展局、交通局、交化局、 法制室、區公所增設社政課。 宜蘭縣 增設工商旅遊局、工務局、文化局、 資設室。 台北縣 裁撤國宅局、兵役局、計畫室。 增設城鄉發展局、交通局、原住民行 政局、交化局、水利局、研究發展考 核室。 桃園縣 裁撤秘書室、計畫室。 增設行政局、研究發展室、交通局、 城鄉發展局、法制室、勞動及人力資
源局，工商發展局、水務局、觀光行 銷局、原住民行政局、文化局。 新竹縣 增設工務局、勞工局、文化局、觀光 旅遊局。 苗栗縣 裁撤兵役局、秘書室。 增設工商發展局、勞工局、工務局、 文化局、原住民行政局。 台中縣 裁撤兵役局、秘書室。 增設行政室、法制室、資訊室、文化 局、交通旅遊局。 南投縣 裁撤兵役局、秘書室。 增設觀光局、新聞局、行政室、法制 室、水利局、公共工程局、文化局、 原住民行政局。 彰化縣 裁撤兵役局、秘書室。 增設新聞局、行政室、法制室、文化 局、水利資源局、觀光旅遊局。 雲林縣 裁撤兵役局、秘書室。 增設工務局、勞工局、行政室、新聞 局、文化局、城鄉發展局、交通旅遊 局。 嘉義縣 裁撤建設局、兵役局、秘書室。 增設工務局、新聞室、行政室、水利 局、文化局、城鄉發展局。 台南縣 裁撤建設局、兵役局、秘書室、計畫 室。 增設城鄉發展局、行政管理室、經濟 發展局、水利局、觀光旅遊局、文化 局。 高雄縣 裁撤國宅局。 增設工務局、水利局、文化局、法制 室、觀光旅遊局。 屏東縣 裁撤兵役局、秘書室、計畫室。 增設工務局、原住民行政局、行政室、 研考室、文化局、勞工局、水利局、 客家事務局。 台東縣 裁撤建設局、兵役局、秘書室。 增設工務局、原住民行政局、城鄉發 展局、文化局、行政室、旅遊局。 花蓮縣 裁撤建設局、兵役局、秘書室。 增設工務局、原住民行政局、行政室、 文化局、公共事務室、城鄉發展局、 觀光旅遊局。 澎湖縣 裁撤秘書室。 增設工務局、旅遊局、文化局、農漁 局。 資料來源：根據2006.10.30各縣市政府組織自治條例彙整。 由表1-1地方政府組織變動情形中，裁撤局室以兵役局最多，在增設局室部份以設 文化局，說明了兵役業務在政府組織重要性減低，從役男服務時間從二年減至目前一年 二個月可知其裁撤的原因，而地方文化活動的業務日益增加，也說明了文化局的重要。
我國無論中央政府或地方政府在人事費用支出、社會福利支出、全民健保支出有增 無減，財政困難是我國中央政府及地方政府所面對的共同課題之一，茲因收入貧乏，來 源有限，支出繁重，在經濟景氣不佳的外環境下，地方歲入主要來源的課稅已無成長空 間，而負債累累更使其雪上加霜。近年地方政府已顯露其營運的艱辛性，依賴性及無法 舒展性，然而依賴亦有其侷限，自我組織重組方足可行。2006 年財政部公佈新竹市、桃 園縣、台中市等三縣市列為財政最好的「一級縣市」其它縣市財力為二級、三級(新竹 市政府網頁)，但一級縣市仍有負債問題，二級三級財力縣市的負債更高，因此如何開 源節流是的確是政府當今最重要的課題。 中央部會組織重組較困難，地方政府組織重組較易實施，如何幫助地方政府財政因 境的組織重組，國內對於地方政府組織重組論文，偏重在台北市政府及高雄市政府，筆 者嘗試從新竹市政府組織結構中，尋找可行性高，對業務簡化、人事精簡，可立竿見影 的組織重組方案，於長期觀察研究後，提出新竹市政府派出機關區公所及二級機關戶政 事務組織重組方案，因為區公所與戶政事務所合併成為一個機關，除可以人員精簡，減 少財政支出外，行政業務合併縮短業務流程，提高行政政率，希望籍此研究能對其他財 政日益因難的縣市有所助益，為本文研究動機。 本文研究之目的為： 一、分析區公所與戶政事務所歷史沿革與演變，瞭解其間來龍去脈，作為組織重 組重要依據。 二、探討組織重組的理論與實務，期能對組織重組策略有所領悟與啟示。 三、分析新竹市區公所與新竹市戶政事務所組織重組的可行性、找出優勢項目與 劣勢項目，並探討其所帶來的效益。 四、提出區公所與戶政事務所組織重組實質的政策建議及其所需調整方向，並提 供本研究結果，作為其他相關行政機關重組時的參考。
第二節、重要名詞解釋
一、新竹市 1982年6月奉總統1982年6月10日（1982）臺統(一)義字第三四四一號代電，准 予自1982年7月1日起將原屬新竹縣之香山鄉併入縣轄新竹巿改制升格為省轄巿，省 轄巿新竹巿政府於1982年7月1日正式成立。民國1990年11月1日新竹市下設東、香 山等三個區公所，正式分區治事。 二、區公所 市以下設區，區以內之編制為里，里以內之編制為鄰，因而就行政體制而言， 「區」是「市」的地方層級，「區公所」是「區」的行政機關，負責執行區政及交 辦事項，新竹市區公所其範圍原包括三個行政區區公所，行政區─計東區、北區、 香山區。 新竹市區公所組織規程第二條：新竹市各區公所（以下簡稱區公所）置區長一 人，承市長之命，兼受民政局局長之監督，綜理區政，並指揮監督所屬人員；置秘 書一人，襄理區政。區公所業務分別受新竹市政府各局室督導。 三、戶政事務所 戶政乃戶口行政的簡稱，也就是人口行政，為辦理戶口查記及其有關事項之行 政。凡是以戶口為標的之行政，皆屬於其範圍(如戶口普查、戶籍登記、戶口調查、 國籍之得喪、人口資料提供、人力運用與發展、有關人口政策之統籌規劃事項等 均屬之)。行政機關乃是國家行政體系中行使行政職權具有獨立地位的個別組織 體。戶政機關是屬於專業的行政機關、是實作及執行的行政機關。 四、組織重組 組織重組定義為：組織為追求積極發展，強化管理效能，部門之整併、改隸、 裁撤、職掌與權責之再劃分，現職人員更選與配置等組織結構與功能再設計的一連 串有計劃的改革措施。第二章 組織重組的理論基礎
第一節 組織重組的意涵與原因
一、組織的意涵
有關組織(Organization)的意義，國內外諸多行政學者曾從各種不同途徑予以定 義，亦產生各種定義上的差異；為詳盡組織的意義，從下列四個觀點來解釋：(張潤書， 1998:133-135) (一)、靜態的意義：這是從組織的結構上來研究組織意義。這一派的人認為組織就是由 許多不同的部份所共同構成的完整體。正如一個沒有發動的機器一樣。而行政組 織就是機關權責分配的關係，可以「組織系統表」來表示的。組織至少要有下列 四項要素： 1.目的：任何組織必然有其目的，目的是人員工作行為的憑藉，如果缺乏此項因素， 組織人員的工作行為失去了憑藉。 2.目的必須為全體人員所同意：假如一個組織所追求的目標不為人員同意，或被認 為毫無價值，那麼人員便不會為達成這個目的而全力以赴。 3.人員必須予以適當的調配：否則組織人員成為一群烏合之眾。 4.權責必須合理的分配：這也就是合理的分工制度，不但使人人有責，更須有權， 這樣才能運用自如，有效而如預期的達到目的。 (二)、動態的意義：這是從組織人員的交互行為上來說明組織意義。所謂動態的組織意 義，是將組織看成一個活動體，乃一群人為完成工作時的一致行動或動作，所以 這也是一種功能的觀察，而行政組織就是指機關人員在執行其職務時，分工合作 的工作狀況或情勢。 (三)、生態的意義：組織不僅有靜態的結構，動態的功能與行為，而且還是一個有機的 生長體，是隨著時代環境的演變自求適應、自謀調整的團體。西諺有云，「制度是生長起來的，不是製造出來。」正足以說明組織的發展性。社會學大師Parsons 認為組織必須能解決下列四個基本問題，否則便不能稱之為「組織」： 1.如何適應環境。 2.如何決定目標並動用所有可供利用的資源來完成。 3.如何協調和統一各個成員的關係與努力，使組織成為一個單一的整體，共赴目 標。 4.如何維持組織成立之原意於不墜。 (四)、心態的意義：這是從心理或精神的觀點來解釋組織。行政組織不僅是權責分配 關係，或工作推行時的運作情況，或是一種不斷適應與成長的有機體，同時亦 是機關人員對權責觀點的認識、感情交流與思想溝通所形成的一種團體意識。 此外亦有國外學者從系統的觀點認為(轉引自朱金池，民87：5):組織是存在於 廣大環境超系統(environmental supersystem)中的一個系統，是一種目標取向的設 計和安排。其內部包含了目標的、心理的、技術的、結構的和管理的次級系統 (subsystems)，而管理的次級系統在組織目標設定、計畫、設計、控制和連結環境 的各種活動中，扮演著中間的角色。所以，管理的功能和運作攸關各次級系統的整 合。 從上不同觀點的解釋來看，組織乃是組織內成員為了達成共同目的時，經由權 責重新的分配、組成的新的有機體，是隨著時間、空間及環境的而在自謀調整與適 應，形成的一種團體意體。
二、組織重組(reorganization)的意涵
有關組織重組的意涵，Thomas( 1993：458)定義為「任何以公開方式，改變公共組 織結構的規劃性措施」，Ingraham & Peters(1988：3)則認為組織重組係「組織結構的變遷，而改革則為程序和關係的改變」。Mosher(1967：493)則認為組織變遷時，將著 重於其外在關係和其內在結構的組合，並認為組織重組是指組織結構有計劃的變遷，包 括職位的增加、任務的重新安排、現職人員的更選、預算的增減等四項。Destler則認 為組織重組係指「重新設計組織結構」，即是對於組織內的單位或部門，協調管理幅度 或集權式決策等之改變(轉引自徐朝權等，1990：57)。 胡念祖(1997：334)認為組織重組是「任何一個政府在面臨新生事務，所必須從事 的作為，其目的在藉機關職掌、權責與資源重新部署」。許南雄(1994：100)指出組織 重組即是「改變組織結構，行政機閞的組織重組涉及組織法的修正，包含裁撤、合併、 升格、隸屬關係改變，職權調整等組織設計問題」。馮建春(1999：11)則認為「組織重 組係為改進其組織不合理現象， 重新設計組織結構， 體制及職能運作之指施」。連宏 華(1999：99)則將組織重組界定為「組織追求自我生存與積極發展，對於不合時宜的組 織結構、任務、程序、工作關係等作有計劃的改變，以因應新情勢及解決新生問題」。 因此，組織重組具有組織結構的轉變、組織的各項關係之轉變、有一定的預期目的或目 標等三項主要意涵。組織重組具有三項主要的意涵：(1)組織結構的轉變：指機關內部 的層級、部門或單位、職務等結構性的改變。(2)組織各項關係之轉變：包括機關的內 部單位或人員之間的互動關係，以及該機關與其他外部機關、團體暨服務對象之間相互 關係之轉變；同時，亦涉及該機關的決策程序及資源分配之改變。(3)有一定的預期目 的或目標：機關組織重組通常是為了一定的目的或期望達成特定目標，而從事之群體活 動。
政府為遂行其保衛（ protection ）、輔助（ assistance ）、管制（regulation） 與服務（service）的功能（張潤書等，1989：55），設機關置人員以推動公共事務， 人員之職能與角色常因時空環境之變動而有所調整。
政府的施政作為必須符民眾的需求和達成效能的目標，精簡人事及提高行政效率使 政府整體效能的提昇，以滿足民眾的需求。在西方國家近年來亦有類似的趨勢，其政府
門的大小，縮減公共資源的比例；(2)透過重組（reorganization）和改革，使政府合 法化；(3)減少政府管制，減少民眾洽公時繁文褥節的不便，並解放公務員，使其更創 造力和生產力：(4)透過市場機制、非公共組織、志願主義和直接公眾參與等媒介擔負 政府的任務(何鴻榮，1999：119)。 本研究將組織重組定義為「組織為追求積極發展，強化管理效能，透過部門之整併、 改隸、裁撤、職掌與權責之再劃分、現職人員更選與配置⋯等組織結構功能再設計的一 連串有計畫的改革措施」。 組織重組的基本理論：學者對行政機關重組（reorganization）之研究，有二種研 究途徑，其一由靜態組織設計1 之觀點來研究，強調如何理性設計一個有效運作之組織； 另一途徑則由動態政治面來探討組織重組問題。前者為古典組織理論學者所使用，後者 則為現代公共行政學者所強調。蓋因古典組織理論講求行政應與政治分立，認為公共行 政即在尋求行政管理之科學行為，用以提高組織效率。其主要觀點乃在於強調透過組織 設計原則之應用，以提高組織結構之能力，他們認為現代官僚組織存在一個重大問題乃 過於複雜與老舊之組織結構，此行政組織為一中立機構，有一最佳方法，可對其活動加 以組合，而重組便是此一最佳方法之實現（陳聰憲，1992：50-51）。 重組的原因經由宏觀、微觀方面加以探討： （一）宏觀方面：1.政治環境系絡：包括由於國家施政重點之調整，政府角色的變 遷，主事者在立法機構的影響力，高階層人事變動、社會思潮的改變、利益團體之要求 等諸因素。2.官僚文化系絡：由於官僚機構內人員，除了因應外在要求外，常有自已所 欲達成的利益目標，整個機關也具有發自體系內部並為多數份子所欲共同維護和擴張的 利益目標，在這種官僚次級文化（或稱規範）影響下，機關結構常會作自發性之變遷。 3.組織之系絡：組織本身有如生物體，亦有其生命週期（life cycle），大致分為創設 1所謂「組織設計」根據J.L.Gibson 的說法，乃是「設計一套適應內外環境的組織，在達成其
期、成長期、成熟期及衰退期四大階段，其中在成長期階段由於規模的增大、功能之增 加，常引起部門間或部門內之調整，至進入成熟期後由於典章制度之增加，機關模式已 固定，固漸產生「惰性」（inertia），此時組織本身如不再自我調整適應則可能產生 萎縮性（atrophy）和產生所謂組織熵（organizational entropy）現象，導致組織的 衰退，因此，就組織本身之動力而言，也會使行政機關之結構產生重新組合之後果。 （二）微觀方面：1.因應「新生事務」（novelty）之興起。2.提高行政效率及經 濟效益。3.整合計畫，加強管制（陳坤發， 1998：179-180）。由上述可知，組織重組 的原因不是回應外部環境的需求，就是緣於內部行政管理或政治因素的考量。 新竹市區公所與戶政事務所整合，是以組織重組是為增進政府行政組織運作效率、 改造流程、減少功能重疊、權責混淆，重新調整組織結構，以發揮政府部門功能，必要 之行政措施，符合專家學者對組織重組的定義，縮減政府規模，精簡人員，服務民眾效 能效率提昇。
第二節
組織重組理論及研究途徑
連宏華（1999：108-109）指出，組織重組的政治性目的，常是行政機關組織重組 的主軸，它主導組織重組活動，也是發動組織重組的泉源，而追求組織的效率、效能和 經濟性之重組目標，只是促使政治性重組目標正當化的陪襯而已。所以，從組織重組的 原因及目的，可歸結出其所涉及的面向主要有五： （一）管理面：主要追求組織運作更具效率、效能，調整組織的結構、功能及作業程序， 建立分權或行政授權制度，確立事務系統的權責分明等。 （二）政治面：確立政務系統的權責分明，中央政府與地方政府的分權或授權，政治權 力關係之制衡，政治利益的妥協暨現實政治的考量，政策協商功能之建立等。（三）法律面：依法設立機關或單位、員額、人事、預算及行政程序的合法化，提升法 律執行能力等。 （四）財政面：主要包括組織運作的經濟性，削減成本以降低財政負擔或赤字等財政面 之考量。 （五）社會面：回應內外環境需求之重組或再設計，民意暨服務對象的回應及新決策、 新行動的採行，因應新生事物的需求 ，社會及歷史文化背景因素使然等。 有關組織重組的原因，由於學者、專家的看法、觀點、角度各有不同，是以呈現多 元的說法： （一）法律面
March & Olson(1983：281)認為現代公共行政組織結構正不斷在改變，大多數政府 經歷急劇的成長與變遷，有許多新機關相繼設立，也有些機關遭致合併或改隸，彼此之 間的權責關係已有改變，機關之間及機關與人民之間的互動關係也有所改變。上述的改 變主要透過法律、行政許可、委任立法及機關之內部轉化而產生。
（二）政治面
Bozeman & Straussman(1991：145)則認為組織重組原因為追求經濟與效率、政策 的改變、政治的回應、政治的象徵、司法介入與組織設計等五項。其中所謂政治的回應， 乃政府組織需具有政治上的回應，組織重組有時即被當作它的一種方法來達成。例如新 竹市區公所與戶政事務所整合，即是從政治面考量，以政策回應地方政府所要求的精簡 組織平衡預算。 （三）從組織成長的觀點 根據Greiner (1972:3-15)的解釋，在組織的各種演進過程中，皆有一項促進成長 的管理方式，而每一改革時期中，也各有其必須解決的危機和管理上的問題，亦即重點 在於演化和革命所引發出來的困境。
Mosher( 1967：494-496)在研究許多組織重組個案之後，從「組織退化」 (organizational obsolescence)的觀點，歸結下列因素會導致組織退化，必須進行重 組： 1. 顧客或人口數的成長，使組織的規模擴大，導致組織結構必須改變。 2.由於問題與需求的產生，改變組織的計畫與責任。 3.因政府特定層級或管轄權有所改變，促使政府的角色擴張，導致組織重組之發生。 4.由於新技術、新設備、新知識之採用，促使機關的工作和方法之改變，可能使得現有 作業程序、組織結構，甚至現職人員顯現退化，因此需進行組織重組。 5.專業化的結果，提高人員所需的資格條件。 6.由於機關或較高層級的機關採取新的行動(如政策之改變)，導致較低層級的機關或單 位之退化。 （五）對新生事務的回應 彭錦鵬（1990：123）認同Grafton 的見解，亦認為組織重組是對於「新生事物」 的回應，而這些新生事物是大規模的、突發的，而且是由嶄新的社會、經濟與科技的改 變而來。 綜合上述，組織重組的主要原因是為改進組織不合理現象，消除組織的老化情形及 對新生事物的回應或要求，重新設計組織結構以改進其職能運作。即使某一組織能夠長 存不衰，但由於組織結構乃人為設計，它並不是完美無缺，也不可能長存永久不變，它 必須因應環境的變遷而做適度的調整。組織的一生可被設想為一個演進的過程，隨 著時間的發展，組織的型態也將依循某一方向而逐漸改變（彭文賢，2001：1）。 組織重組引發行動的原因常為需要符合法律面，或考量政治因素或促進組織成長與 克服組織的退化，甚至對新生事務的回應，各種不同組織重組的原因，引發相對應組織 重組的目的。陳昭欽（1992：24）認為所稱「原因」，係指促使組織重組行動發生的客
觀環境因素；所稱「目的」，則指組織重組的發動者及參考者在主觀意志上之企圖。前 者為外鑠的壓力，後者為內發的力量。此種區分乃因應析論方便之權宜作法，實則二者 是相當不易截然劃分的。 Chandler ＆ Plano（1988：161）認為組織重組的目的有下列七項： （一）整合功能相同或相似的機關，消除重複的服務和浪費。 （二）合併不同單位，簡併為少數較大單位，以減少直屬於行政首長的機關數目。 （三）提供幕僚與輔助性服務，以強化行政首長的諮詢和內部管理的功能。 （四）釐清行政權責，使決策更具效率，責任之分擔更明確。 （五）消除民選職位和多頭領導的委員會。 （六）鼓勵從事長程和短程的規劃服務，以協助決策者。 （七）提供人事、管理、和預算程序的持續性評估。
而美國國會於1949 年所通過的「組織重組法」中（The Reoranization Act of 1949），則揭示組織重組的六項目的（Mansfield,1969：334） （一）提昇更佳的執法能力與行政管理效能，增進公共事務管理的速度。 （二）在最有效的政府業務管理之下，減少經費支出，以符合經濟性原則。 （三）增進政府運作效率，以達最大程度的實用性。 （四）依政府主要目的之實際需要，盡可能的整合、協調、強化組織功能。 （五）合併功能相似機關，來縮減機關數目，裁撤已不需要的機關或功能，使能更有效 率的管理。 （六）減少功能重疊，權責混淆的現象。 上述組織重組法案中組織重組之目的，再度被列入1966 年的重組法（The Reorganization Act of 1966）（Emmerich, 1971：154，260）。
Salamon 則將組織重組目的劃分成三大類型，提供了一個有用的分析架構 (Salamon,1981:479-497)：
儘管在實施重組時很少能夠達到經濟和效率的目的，但這二者卻常被視為是重組的 目標，而且實際上它也是重組的官方理論依據，美國國會在1947 年通過的組織重組法 案，就是以「促進經濟、效率和改善公共事務處理方面的服務」作為其支持此一政策的 正當理由。而在此之前和往後的政府組織重組當中，經濟和效率也常是重組的主要目 的。國會之所以強烈希望從重組來節省政府的開支，事實上是反映了某些相當重要的政 治考量。畢竟經濟和效率是一種有力的政治表徵，而且它們是明確、實際及易於解釋的， 因此標榜經濟和效率也就常成為重組支持者用來對抗反對者的手段。 (二)、政策效能 籍由重組的實施，將可提升組織的效能。效能是一個比經濟和效率更抽象，更具爭 議性的重組目標。二者的差別如下： 1.經濟和效率是將焦點集中在政府的輸入面，即在特定的產出下所能節省的成本； 而效能則將焦點集中在產出面，即重組的目標能達到多少。 2.經濟和效率主要是用來分析個別的計劃，而效能則是偏重整體計畫、政策的分析。 (三)、策略上的政治利益 這個目的雖然最容易達成，但卻也是最具危險性的。此種類型的重組可以分成二種： 1.基於各種特定的策略理由所進行的重組 譬如藉由重組來達到下列目的：將不受歡迎的官員降級或撤職、改變在國會中 的地位、廢止某項計畫、改變機關的形象、展現某種行動、表現具管理能力的印象、 償還政治債務、避免產生激烈的變革、從預算中將機關予以剔除或增加、在國會的 注意下保護某項行動等。由此說明了重組是多用途的，它可以作為追求廣泛策略利 益的政策工具。 2.基於政治目的所進行的重組 此種重組主要的目的是尋求決策權威、取得在機關中的代表性、能見度、和能 獲得特定利益的安全處所，它比較趨向於去瓜分行政權力而不是予以集中或合併。
組織重組的成敗，繫乎於重組方向的正確與否。是以學者、專家提出一般性與運作 考量之原則，冀望提供主政者在行使重組決策時之參考： （一）一般性原則 Szaonton（1981：20-23）從組織設計的觀點，行政機關重組應把握二項原則： 1. 概括性原則：部門的組織原則，應基於國家的目的或目標，而且愈廣泛愈好。 2. 內部設計原則：在內部設計上，至少有三個一般性原則，即 （1）組織內部設計宜力求平衡，避免輕重不一。 （2）控制幅度：在政府組織的內部層級應儘可能減少，以利留住人才，加速決策和行 動的程序，提供更寬廣的創新空間。 （3）高級主管人員位居於部屬之上，領導部屬應具有明確的權威。 Dean（1981：131-154）亦從組織設計的觀點，提出多項組織重組應注意的事項： 1. 有效能的組織設計，首先在於使其結構發揮功能。 2. 政府機關的設立，要有明確的目標。 3. 所訂定之各項計畫，應置於同一部門或機構。 4. 當相關的計畫分由不同主管機關執行時，總統的政策和管理辦公室應加以協調。 5. 應賦予首長或由其授權的單位主管，對於部門或機關的計畫及內部管理有更大的權 威。 6. 應賦予首長對機關內部管理之廣泛自由裁量權。 7. 避免採行狹窄的控制幅度，以避免降低首長的管理能力。 8. 避免將人力和資源做不均衡的分配。 9. 讓操作層級能分享決策權威，是明智之舉。 10.只在下級機關執行的計畫確需協調時，才設置實施的區域管理者。 11.不宜輕易地干預行政部門或機關的現行組織。 彭錦鵬（1990：132－140）在研究我國行政院重組方案時，從行政組織體系的大架
1. 因應政治開放運動所帶來對行政體制的要求。 2. 權責清楚原則。 3. 控制幅度與會議效率原則。 4. 功能原則。 5. 前瞻規劃與矩陣組織原則。 6. 因應電腦時代的迫切需要，應有專責機構推動全國行政業務電腦化工作。 （二）運作考量的原則 1. 掌握重組的時機 Arnold( 1986：340）認為當政治人物欲發動組織重組計畫時，必須考量決策者所 面臨的客觀條件本身與決策者對該條件的評估等二項因素。究竟組織重組之時機何時採 行較適宜，Destler 提出三項衡量標準（Destler, 1981：118-119）： （1）行政首長對於政府環境的瞭解程度。 （2）行政首長於就任時政治基礎的雄厚程度，以及未來轉強或轉弱的自我評估。 （3）行政首長任期長短之問題。若任期長，則組織重組的時機自不必急於一時；如若 任期只有一、二年，則最好盡快行動或決定不做。 另，趙永茂（1997：55）認為組織重組的時機，應將政黨扮演的角色一併納入考慮： （1）在野黨成為執政黨，且既得利益者尚未佔有將裁撤的職務時。 （2）當行政與立法部門同為一個政黨主控，而兩者均願意實施組織重組時。 朱楠賢（1992：75）則就組織重組的實施時機，提出至少應符合下列條件之一： （1）當國內政治情勢尚稱穩定，惟民意機關或利益團體強烈要求增減某些機構時。 （2）當主事者擁有雄厚的政治基礎，且有意願要從事機關重組工作。 （3）當機關行政效率為人詬病，機關本身認為必須採組織重組手段以一新耳目時。 （4）當部份主事者擬以機關重組方式從事人事調整時。 （5）擬重組機關的現職人員接受組織重組意願亦高時。
（1）組織的精簡
組織精簡（downsizing），又稱為減肥（to cut out the fat）或整簡（to get lean and mean），係指有計劃地縮減組織中的職位或工作（江岷欽，1992：43）。Freeman ＆ Cameron（1993：12）則認為組織精簡是建構一套的活動，從組織的部份管理工作 上，設計改善組織的效率、生產力及競爭性；它是一種策略性工具，由管理者運用以 影響組織的工作力、規模和工作流程。Freeman＆Cameron（1993：16-18）二人並指出 組織精簡有趨同變遷（convergence）和轉向變遷（reorientation）二種模式。趨同 變遷係指在縱深的時間向變上，逐漸衍生之邊際變化及調適反應，以整合組織中的內 部活動及策略取向，管理者藉以負責組織系統與結構的調整與改善，具有一致性。轉 向變遷乃指較短時期的斷續變遷，包括組織的策略、權力、結構及管理控制等均出現 劇變。 （2）組織重組的幅度 組織重組的幅度如何加以考量？一般分為廣博（comprehensive）式途徑（即全面 性組織重組）及漸進（incremental）式途徑（即特定目標或部分的組織重組）二種： 1.廣博式途徑：將組織所要處理的事物，作完整的評估與規劃，採取根本性的改革，對 組織架構進行大翻修。 2.漸進式途徑：係針對一個或特定目標或部份的單位進行重組。廣博式途徑係屬於整體 性規劃，可收畢其功於一役，考慮亦當較周全，惟此種方式可能會受到 既得權益者之抗拒或阻擾。至於漸進式途徑的重組其改變較容易達成， 亦不至於受到政治性的反對，但因屬於部分或特定目標的重組，可能產 生見樹不見林的組織畸形發展。 我國行政學者張金鑑先生對組織原則，可提供我們瞭解組織結構的基本原則（張 潤書，1998：161-162）：
2.協同一致的原則（The Coordinative Principle）：所謂協同一致的原則就是一個 機關的工作人員在完成共同的使命的過程中，使集體努力得到分工合作的有秩序安 排，因而能產生和諧一致和團結無間的行動與工作；而欲達成此目的，則組織結構 的安排成為首要，亦即組織的各單位與各部門間的合作和溝通皆能力求完滿而達到 協同一致的目的。
3.指揮運如的原則（The Scalar Principle）：組織是權力分配的形態，組織結構則 是權力分配的歸依所在，故當權力進入實際行使階段，使發生領導與服從問題，凡 此欲求適當解決，更須配合組織結構進行，亦即配合層級節制體系及職務、工作權 責的性質與內容而求上下的彼此溝通和呼應以及腦之使臂，臂之使指之效，換話 說，組織結構之安排應力求指揮運如而無所障礙。
4.管理經濟的原則（The Principle of Managerial Economy）：為配合組織的有效 性(effectiveness）及效率性（efficiency），組織結構應力求達到管理經濟的 目的，方法便是 1.單位或部門設置應完全適應事實需要事務繁簡為大小取捨標 準。2.組織結構應力求「事權相適」，即責任與權力的對等，工作與人員的對等， 事業與經費的對等；責任重者權力大，工作繁者人員多，事業廣者經費多，兩者 配合，雙雙相適。3.首長所管轄的單位或人員應有一定限制，各依本身能力高低， 單位的大小，成員的能力予以睿智決定，斯能使組織結構發揮配合管理經濟的功 能。
5.事權確實的原則（The Principle of Functional Definition）：健全的組織及 其結構必然是事權確實的，只有在事權確實的組織結構中才能收致綜覈名實，因 任督導和信賞必罰之功。做到事權確實的方法不外下列諸端：(1)本機能一致原 則，劃分各部事權，建立權責分明的組織結構。(2)本分層負責及逐級授權精神， 使人人有定事，事事有定人，發揮組織結構階層安排的效用。(3)業務與幕僚單位
須明確劃分，釐定關係，切不可含混或雜亂。(4)各單位的職掌、權限除以法令規 章明定外，配合「辨事細則」或「處務規程」作具體說明。(5)各單位的對外責任 應明確規定。(6)各單位之採行委員制或首長制，應妥詳考慮，以防止推諉或傾軋。 (7)職務應以分工，做到專業化、標準化、簡單化以提高效率。 區公所與戶政事務所機關的組織已符合必須組織重組的概念與原則，為有效提升行 政組織行政效率及經濟效益，必須依據組織重組的概念和原則，有效的整合區公所與戶 政事務所機關，才能達到符合民眾和環境的需求。
第三節 組織重組的可行性與限制
一、組織重組之可行性
行政結構的改革或組織重組是當代政府最常見的活動之一，在現代化、效率化的背 景要求下，行政組織重組一直是各國行政改革的重要策略之一。國內學者蘇彩足(1998) 教授曾針對英、美、加、紐、澳、日等六國33的重要行政改革主題進行研究，其發現上 述的六個國家均相當重視組織結構的重組，以便配合行政改革的進行，發揮政府行政的 最大效能，綜觀六個國家的經驗，除了日本比較重視第一個層次的重組之外，其他國家 大都會因應革新的實際需要而進行有限的組織重組，其中又以調整行政機能、改變公私 部門的分工最為常見。就此而言，組織重組的目的應以行政合理化為目標，使得重複性 與重疊性的機關獲得整編與統合的機會，藉以提高行政效率，並減少行政成本支出與浪 費，是以組織重組儘管不易進行，但卻是行政改革計畫中重要的一環。 由此看來，組織重組已經蔚然成風，其所存在的價值和影響是不容忽視的，並且有 其一定的時代意義和需要。各國大都將組織重組列為政府組織因應新局勢的重要行動策略，並獲致相當的成效，而我國由於政府組織的結構僵化與功能重疊，影響了行政效率 的提升。因此透過重組的手段，對於不合時宜的結構作計畫性的變革，是相當可行且重 要的議題。
二、組織重組之限制
(一) 組織設計的限制 組織重組往往涉及組織結構的重新設計，因此組織設計的適當與否當然會影響組織 重組的成敗。而一般公共組織的組織結構設計常比私人組織受到更多的限制，Child 說 明組織結構設計的限制如下(Child, 1983:14-16)： 1.組織結構設計不一定能改善組織績效 組織結構只是影響組織績效的多項因素之一，故並不能夠以結構設計的優劣， 反映整體組織的表現。所以「結構調整─績效提高」的簡單假定，仍有待商酌(施 能傑，1989:53)。Sigelman 即歸納出官僚化與組織效能間具有線性正相關、線性 負相關、峰形相關、谷形相關及雙峰雙谷的假設等五種關係(轉引自彭文賢， 1986:8-11)。如果其他因素變得不利於組織時，雖然組織已採用一個非常具有理論 其礎的結構，但仍無法論定組織定會有良好的績效，其他影響組織整體表現的因 素，如組織所選取的策略、管理者及其他人員對工作所持有的態度和才能等，對組 織亦深具影響。 2.組織結構的設計往往只反映上層人員的需求 組織結構的設計或再設計，通常起於機關主管的要求，採取「由上而下」觀點 檢視機關結構的結果，常使第一線人員的實際需要無法落實於新結構設計中，而此 亦常是行政機關重組失敗的原因。Rachal發現美國毒品管制局(The Drug Enforcement Administration，DEA)重組失敗的主因，即在於組織結構設計者未能完全了解麻醉品管制的實際工作，及第一線執行人員的真正所需(Wilson, 1989:12)。 3.結構無法解決組織內部的政治問題 組織內部的「政治」指機關主管及部屬之間權力支配狀況及基本關係的主要情 境而言，組織中的政治行為以組織中的權力，個人利益及組織利益之間的關係作為 基礎(吳定等，1985：217-218)。組織內政治問題是一複雜的情境，無法依賴單一方 式解決，因此若組織內的管理者、管理者與員工或管理者與組織外界群體之間的目 標，存有很大的分岐，則僅依靠組織結構的設計重組，並不能使分歧的目標結合為 一個一致同意的目標。 4.組織結構常成為內部政治力量的犧牲品 組織內部權力對組織的決策制定，具有重大影響。組織中不同層級人員擁有的 權力亦不相同，Daft 即指出，高階者擁有各種權力資源，其職位而有決策及影響資 源分配等權力(Rainey, 1991:77)。組織結構設計是一項組織決策，因此必與組織權 力息息相關，所以組織結構設計或再設計通常反映出組織內部政治力量的狀況，因 為具權勢者會設法發揮影響力，以影響組織結構的設計，所以即使組織理論發展出 一些結構設計的理想原則，也不一定完全落實於真正行動中。 5.組織外部的政治和社會力量限制組織結構的選擇及運作 行政機關在此部分的影響較私人組織更明顯，行政機關通常很少具有完全自主 性，組織的設計和再設計，必須經立法機關的批准。而立法機關的監督，及嚴格的 法律規章限制，常令行政機關無法快速及隨心所欲的選擇組織結構。其次，社會文 化也限制了組織結構的設計，例如回教國家人民的風俗習慣和社會觀念，與高度形 式化和強調上下權力關係的組織結構能夠互相融合，因此此類型結構的設計，較能 被回教國家接受，但反之在西方國家就可能遭遇較多反對聲浪。 6.組織結構的設計常遲於實際所需 改變組織結構的決策經常遲於實際需要，其中的一個主要原因是由於改變涉及
可能是組織無法負擔的，同時有些沈澱成本也會延遲新結構的採用，其次，規劃的 時間過長也是一項重要因素，尤其在規劃期間可能組織追求又有所變動，更易形成 二者的落差。 (二) 組織結構的限制 1.層級化：當組織的權力結構愈層級化，組織的集權程度愈大時，則機關重組變遷的 速度將愈慢，所遇阻礙將愈大。 2.過度分工：分工可能導致組織各單位間的競爭與衝突，進而減少各單位間溝通與合 作的機會，因此過度分工也會阻礙行政機關重組的機會。 3.重組型式：機關重組的型式包括機關削減、裁撤，更高層級統整性機關、新機關或 委員會的創設，合併數個機關為行政部門，改採公、私部門共同負責及 民營化等形式。通常如果採取削減、裁撤及民營化等方式，所引起的抗 拒會較大，因為容易形成不安全感，影響機關人員權益甚大。 (三) 政治環境之限制 1.涉及高度政治風險 Garnett 和Leveine 認為，若行政機關組織重組，將涉及高度政治風險，亦將形 成組織重組計畫的障礙(Garnett & Leveine，1980:231；轉引自王素珍，1995:70)。 因為不論在個人自利的動機下，或計畫可行性的評估，重組計畫的目的不論是經濟、 效率的追求或是政治人物個人代表性的提升，若涉及高度政治風險，則不僅計畫成功 率可能不高，無法藉由重組達到行政改革，反可能危及行政機關首長或立法人員現有 地位及聲望，因此涉及高度政治風險的行政機關重組譜畫，常會遭致反對，無法達成 目的。 2.保守立法人員的反對 案例顯示大部分組織重組失敗的主要原因是因為立法人員的反抗，因為他們一方 面害怕喪失權力，因此儘量保護利益團體及部分個人的權益。另一方面則為過分保守
(Bureau of Security and Consular Affair)進行組織重組計畫，但由於該局首長 Schmart具有強大的國會支持，因此，Crockett 的重組計畫引發國會的激烈辯論，並 隨即成為輿論的焦點，結果使該局的重組改革在政治因素上的考量，遠超過行政上的 效率考量，此正可顯示政治力量對行政組織改革或重組的強大影響狀況 (Warwick,1975:41-42)。 3.既即得利益團體的負面影響 利益團體的興起，確能表達許多民意，但長久以來，利益團體與生俱來的少數有 限性利益代表及其遊說活動方式的獨特性，卻容易造成政策推行上的阻礙，利益團體 總是能夠漸漸地建立公共政策的模式，除非受到戰爭等因素的干擾。他們所得越多， 公共利益的損害就越大，甚至有一派號稱「超負荷理論家」(overload theorists)斷 言：利益團體需索無度，民主政府被他們團團圍住，幾乎無以為繼(王鐵生，1993： 29)。 其次，行政機關重組若影響既得利益團體的原有利益，他們必運用各種方式阻撓 該項重組計畫，而一項重組計畫必經過行政部門的規劃及立法部門的審議通過，既得 利益團體利用接近、遊說等方式影響組織重組的計畫，尤其利用向立法部門施壓，以 迫使損害其利益的重組計畫，遭致擱置或修改。 4.多元政治體系下的妥協 由於政治體系的多元化，提供許多反對者否決的機會，改革的方案必須突破重重 的障礙，才能達成，以致於最後結果往往是議價和妥協之下的產物，而此政治交易及 協商的過程，往往為追求和諧而產生無法達成的承諾，結果使重組改革效果非常小。 同時，多元體系社會，雖可減少實施的阻力，有助於重組計畫達成，但真正重組的目 的卻常在妥協過程中被模糊化或被改變，並因此忽略了真正的需要和制度的統整性， 結果雖花費甚多精力、時間及經費，但得到的結果，對行政機關的革新，並無助益。 因此，行政機關組織重組，將涉及高度政治風險，也會造成組織重組的障礙，因
與聲望，因此涉及高度風險的行政機關重組計畫，往往會遭到反對原因在此。 (四) 組織成員的抗拒 組織中的人員面對組織重組時，會因外在環境、內在自我，過去經驗及未來考量 的影響，出現否認、抗拒、探索及投入等四階段反應。因為組織重組的實施，常會改 變行政機關的地位及行政人員固有的人際關係與行為模式，所以在實施時很可能遭到 行政機關人員(包括管理者和被管理者)的抗拒。除了明顯、積極的抗議外，行政機關 人員可能改採虛應命令、敷衍形式等方式，消極的抗拒組織重組計畫，其結果當然使 組織重組的過程遭遇更多的阻礙。 (五) 組織重組的成效難估計 公共組織變動的結果通常是不可捉摸的，不易測量，且許多組織重組的結果不易 評估是成敗的最重要因素之一，是行政機關並不似私人組織，可以明確的數字評估一 項政策的執行及其結果。私人企業可以每年帳上盈餘或是節省的經費、人力和物料評 斷方案的成敗，但是行政機關除了利潤之外，還有許多目標是必須達成的，例如正義、 公道等課題，所以公共組織追求的價值及目標無法以「每單位公共服務的最低生產成 本」作為行政行為合理化的唯一評量標準(吳英明，1994：299-318)。因此行政機實組 織重組之後，若單以成本利益法評估並不客觀正確，但若考量其他目標，卻又有無法 量化或操作化的困難。 行政機關並不似私人組織，可以明確的數字評估一項政策的執行及結果，因此行 政機關實施組織重組後，若單以成本效益法評估並不客觀正確，但若考量其他因素， 卻又有無法量化的因難。Salamon 甚至悲觀地表示，針對組織重組成效所作嚴謹的實 證研究不但缺乏，而是根本就不存在(Salamon，1981:474)，因此重組成效的不易評估 也就成推動重組時阻力的來源。 (六) 法規限制與權力分散的影響
機下，或計畫的可行性評估，組織重組的目的若涉及高度政治衡的影響，無法作最後 承諾。另者，由於行政機關的結構源自於各種法規，是以如有組織重組方案欲改變現 行組織的結構、型態、甚至工作方法等，都可能受到立法機構與政治運作的影響，使 重組推動者不能放手去做。
第四節 相關研究個案探討
本論文係研究新竹市區公所與戶政事務所組織重組，而新竹市區公所與戶政事務所 是最基層的行政機關，是地方政府的一環，筆者在蒐集相關文獻的同時發現1999年地方 制度法實施後較多以「地方政府」為對象的研究著作中，但有關地方政府組織重組學術 論文較少學者觸及，若有也是以台北市區公所及高雄市區公所的研究著作較多，透過多 方管道儘最大可能地蒐集相關資料，茲將筆者蒐集到的以我國縣市政府組織研究相關的 學術研究論文及研究報告。 鄭彥信(2000)在「政府組織減縮管理之研究─以高雄市政府為例」一文中以組織精 簡與委託外包係減縮管理一體之兩面，均在使「大政府」 組織結構朝向「組織精簡」 與「人力精簡」之革新措施，研究旨在探討高雄市政府組織減縮管理之現況、瓶頸與突 破之道。其研究主要目的為理論分析政府組織減縮管理之要義，了解我國地方政府組織 減縮管理之優點與不足之處﹔探討英、美、紐、澳、加、日、中國大陸等國的減縮管理 背景、體制環境與減縮重點，以分析比較借鏡之處﹔針對高雄巿政府近年來組織精簡及 委託外包等措施進行研究，探析應興應革之道﹔針對高雄巿民意代表、各級機關學校首 長、一般主管同仁及受委託機構等進行深度訪談，了解各界對該巿減縮管理執行成果之 廣泛性評價﹔最後綜合上述理論與實務分析，加上高雄巿政府減縮管理探討及訪談之結 果，析論本研究發現與結論，並提出建言，期能落實政府組織減縮管理。 賈文輝(2000)在「我國縣市政府組織與職權之研究」一文中以精省後縣市政府成為地方自治的第一級政府，將直接與中央產生合作與對抗，也形成地方自治層級的主要部 份。研究目的：1.瞭解精省後相關法制（地方制度法、地方行政機關組織準則）對於縣 市政府組織結構與職權產生的影響與變革。2.進一步運用組織理論、地方自治功能理論 以及實證研究，檢討縣市政府運作的成果與問題。 林國漳(2001)在「地方政府組織制度變遷與組織發展之研究－縣市組織人力再造觀 點」一文中以以微觀的角度，探討地方制度法頒行後，地方政府運用組織及人力再造， 改變既有組織結構面向（包括複雜性、正式化、集權化），以及人力資源的重新分配， 使組織內部關係轉變，在群體意識共識下，針對地方特性與需求，共同努力開創地方多 元發展之途徑，達到提昇服務績效之效能政府與國家競爭力之最終目的。 陳百山(2003)在「高雄市區公所組織定位與業務功能之研究」一文中指出其高雄市 區公所組織架構並無隨工商發達高度都市化的多元社會需求而做適時之調整，造成組織 僵化、層級定位不明及業務功能不彰，實應徹底檢討改進。本研究目的在於瞭解高雄市 區所的組織結構、層級定位、業務職掌及區政功能，從研究中探討實際運作產生之問題， 並提出解決方案建議，以為高雄市區公所組織調整及功能重組之參考。 高崇雯(2004)在「直轄市政府組織功能之比較研究─以臺北市、上海市為例」一文 中分別為直轄市的憲政定位、組織法制設計、組織結構態樣與組合及組織功能之運作與 作為四個面向來探討。在實務上，中國大陸 90 年代後期地方政府發展是著重「制度」， 由上而下來推動市政建設，而臺灣地區則偏向「民主管理」由下而上進行市政建設；因 之，本研究主要目的：1.由法制面出發以探討兩岸直轄市政府異同之處。2.以兩岸首善 之區的「臺北市」與「上海市」為個案進行探討。3.分別透過憲政定位、組織法制設計、 組織結構、組織功能等四面向，檢視兩岸直轄市政府行政之良窳，評估兩岸地方政府重 點發展項目，俾供檢證兩岸直轄市政府行政組織的成效並為研究建議之參據。4.綜合各 項研究發現、提出具體建議，以供未來相關研究或政策研議之參考，並對直轄市未來的 建設發展，如行政改革、組織再造以及提高競爭力能有所裨益。
孫清泉(2005)在「台北市區公所組織功能之研究」一文中指出必須體認民意上達的 重要性，重視區公所的存在，期望透過修改組織編制及權力下放方式，提升區公所的自 主性，透過區公所對市民進行最直接服務，結合民意，由下而上傳達地方的需求，經由 溝通說明會，推行重大公共建設，彌補市府各單位由上而下施政方式之空缺，以提供市 民全方位高品質服務。本研究目的：1.探討政府再造理念，找出區公所提升為民服務的 新思維。2.分析現行區公所地位與功能，並運用政府再造思考的方式，研擬具體可行方 向。3.探討並分析區公所在執行區政發展面臨的困境，並評估成立區級政府、行政區調 整可行性。4.提供研究建議供地方政府在執行區級防災體制設計之參考
。
以下將地方政府組織重組相關學術論文研究報告彙整表，如表2-1。 表2-1 地方政府組織重組相關學術論文研究報告彙整表 人名年代 題目 研究方法 主要發現 鄭彥信 ( 2000) 政府組織減縮管 理之研究─以高 雄市政府為例 文獻分析法、比 較分析法、實地 訪問法、實務驗 證法 研究發現 1.首長的認識與支持實為減 縮管理成敗之關鍵因素 2.組織慣性、組 織彈性及財政控制影響組織減縮之成效 3.委託外包之落實繫於公民參與和法令 鬆綁 4.學校人力之膨脹，削減高雄市政 府減縮成效 5.減縮管理須有人員安置 之配套措施，俾能克竟其功。研究建議 1. 建立高級文官彈性任用與薪給制度 2.公務員員額編制彈性化 3.逐漸以社 會替代役取代臨時人員 4.考慮廢除職 等 5.法規與時俱進 6.以專業能力定位 政府職能 6.建立定期化的組織評鑑制度 7.加強推動事務性工作委外措施 8. 明確劃分中央與地方權限 9.厲行全方 位再造策略 10.明確界定與執行政府核 心業務 11.加強落實行政成本之預算控 制。 賈文輝 (2000) 我國縣市政府組 織與職權之研究 文獻探討法、直 接觀察法、深度 訪談法 研究發現 1.『分權化』各國政府的管理 趨勢，無論是中央向地方放權，或是公 部門向市場放權，均為我國未來應仿效 的方向。2.未來我國若形成中央-縣市 （直轄市）二級制，應給予縣市政府足 夠的配備。3.各國對於性質特殊或規模 較，非地方自治團體所能承擔的事務均 有因應措施，我國則並無此一機制。4. 我國縣市政府組織才剛鬆綁，已有文化 局、觀光局、交通局等設立，顯示地方 自治實有進一步拓展之必要，以後在社 會福利、產業建設等方面均應給予地方 政府更大的施政空間。5..縣市政府一般 公務員職等並未獲得調整，在缺乏誘因 之下，縣市政府仍難覓人才。6.人力資 源配置仍有問題，如台北市與台北縣相 較，台北縣業務量實在太大。8.受限於 年增率，縣市政府員額調配受到制約， 造成臨時人員過多的問題仍然存在。9.
組織文化僵化無活力，必須逐漸改變。 10.縣市政府的職權仍受到中央規制甚 大，包括在財政與法規兩方面。11.在處 理委辦事項時，中央政府應給予足夠的 財力與人力，不能徒增地方政府困擾。 地方自治不僅在下放事務，更應下放權 限、配備。12.新設機關如交通、文化、 城鄉發展、觀光等，顯市未來縣市政府 的施政重點。 林國漳 (2001) 地方政府組織制 度變遷與組織發 展之研究－縣市 組織人力再造觀 點 文獻探討法、直 接觀察法、深度 訪談法 研究發現 1.組織方面(1)首長施政理念 與組織結構結合運作(2)單位名稱多元 化與多樣性(3)建立新的關係與運作模 式(4)各縣市組織結構可以不同，但先建 立群體意識共識則相同 2.人力方面(1) 中央管制地方機關員額成長措施仍有必 要(2)人力再造非只是人數的增補，運用 省級人力也非只在消化人力(3)未來人 力分配應強調工作分析(4)適度調整業 務與幕僚人力結構(5)降低人事費用。研 究建議 1.組織再造方面(1)以工作構面 及時代任務，來分階段再檢討組織架構 (2)以效能觀點，來革除組織再造過程中 產生的迷 2.人力再造方面(1)以預算總 員額管制方式，來建立人事成本觀念(2)
以人力願景面向，來達到再造發展的理 想性 3.整體再造方面(1)以重視問題的 存在，來謀求預防及解決之道(2)以組織 整體目標方式，來改變流程及劃分工作 (3)以建構信任關係網絡，來重組權力關 係(4)以超越地方網絡觀點，來全盤掌握 有效資訊。 陳百山 (2003) 高雄市區公所組 織定位與業務功 能之研究 文獻分析法、實 地觀察法、問卷 調查法 研究者為使區公所達成組織調整再定位 及功能重組之目的，提出六點法制規範 面建議及七點實務運作上建議，除了應 引進企業精神及電子化政府的效率觀 念，改進作業流程之外，建議區公所為 比照市政府一級機關、提高人員職等、 赋予預算權、人事權及合理之法定職 責，用以提昇士氣並鞏固區公所領導中 心之地位，助其發揮整合區級機關之功 能，進而得以即時解決區政問題，以滿 足民眾之需求，使之成為效率便民之現 代化基層行政機關。 高崇雯 (2004) 直轄市政府組織 功能之比較研究 ─以臺北市、上 海市為例 文獻分析法、法 制研究法、比較 研究法 研究發現 1.中國大陸在推行政府機構 改革，處理機關裁減或合併時，最頭痛 的大概就是精減下來的行政人員分派的 問題，也就是再就業的問題。2.中國大 陸「政企分開，轉變政府職能」這個口
號已經喊了十幾年，但是都沒有能夠兌 現。3.兩個城市的市長產生方式與任期 不同 4.兩個城市市長的地位不同 5.兩 市立法機關不同 6.兩市公務員素質不 同 7.兩市在當前施政與未來願景方面 都有旺盛的企圖心 8.兩市的共同點。研 究建議 1.中國大陸在市場化改革過程 中政府職能的轉變， 唯有組織體系成員 素質提升、專業與敬業精神的養成、組 織目標與願景的認同，以及組織學習與 創意能力的發揮，才能使機構改革成效 得以彰顯。2.中國大陸現應積極提供三 項職能：(1)提供公共產品和設施；(2) 進行宏觀調控；(3)實行微觀規制。3. 中國應揚棄極權體制，實施民主制度， 權力下放 4.上海市政府應注意軟體建 設 5.上海市應澈底將「黨政企」分離， 才不會影響企業自主性 6.臺北市應加 強電子卡片的運用 7.讓臺北市多一點 科技，經濟與文化，少一些政治意識型 態 8.臺北市應強化核心能力，提昇城市 競爭力 9.臺北市應鼓勵創新機制，活化 市政發展機能 10.兩市共同需改進之 處。
孫清泉 (2005) 台北市區公所組 織功能之研究 文獻回顧、深度 訪談及參與觀察 研究發現 1.「區」宜重新定位 2.區的組 織設計欠完備 3.市府授權不足，區政面 臨窘境 4.法令規定欠周延 5.區級防災 權責未明確 6.欠缺專職救災單位及人 員 7. 成立區級政府看法分歧 8.行政區 數應適時調整。研究建議 1.強化區公所 職能 2.調整區公所體制 3.建立區的特 色 4.提出現階短程、中程、長期可行之 調整方案。 從以上相關文獻探討中，可有發現以下幾點共同的觀點： 一、1998年我國精省後，1999年「地方制度法』與『地方行政機關組織準則』的施行開 啟縣市政府改革，各縣市機關組織擴張後，公務員員額均擴增，從中央至地方政府 負債是年年增加，原精省用意是精簡省政府公務員數量必大於地方政府人員增加數 量，精簡人員，縮減業務流程，增加工作效率，但各縣市財政艱困日益嚴重，因此 地方政府的功能組織重新定位是學者陸續提出解決建議。 二、組織精簡與委託外包係減縮管理一體之兩面，均在使「大政府」組織結構朝向「組 織精簡」與「人力精簡」之革新措施，地方政府組織減縮管理是重要課題。 三、精省後縣市政府成為地方自治的第一級政府，將直接與中央產生合作與對抗，也形 成地方自治層級的主要部份，地方政府組織運作的成敗是地方自治關鍵。 四、地方制度法頒行後，地方政府運用組織及人力再造，改變既有組織結構面向（包括 複雜性、正式化、集權化），以及人力資源的重新分配，使組織內部關係轉變，在 群體意識共識下，針對地方特性與需求，共同努力開創地方多元發展之途徑，達到 提昇服務績效之效能政府與國家競爭力之最終目的。
組織僵化、層級定位不明及業務功能不彰，實應徹底檢討改進。 六、地方政府必須體認民意上達的重要性，重視區公所的存在，透過修改組織編制及權 力下放方式，提升區公所的自主性，透過區公所對市民進行最直接服務，結合民意， 由下而上傳達地方的需求，經由溝通說明會，推行重大公共建設，彌補市府各單位 由上而下施政方式之空缺，以提供市民全方位高品質服務。 七、地方政府區公所業務方面，在時代的要求下，很多都要求要直接服務，為了效率、 節省成本，所以都是直接自己來，而無需承轉。政府已進入電腦化時代，不需要 太多人力，組織要隨時代調整，戶政事務所存在的必要性減弱了，很多都可以減 併掉了，現在要求組織要扁平化，直接服務民眾的事情交由區公所來做，絕對可 以提昇效率。 從上文獻探討中，普遍認為地方政府業務性工作，應交由第一線區公所來執行效 率較高，同時也探討到戶政事務所存在的必要性減弱，因此本人提出新竹市政府區公 所與戶政事務組織相關重組方案研究，經過以上理論文獻檢討之後，從影響組織重組 之政治面、管理面、法律面、經濟面(財政面)四大因素分析(社會面的探討，本論文 暫不討論，因此民眾只在乎區公所與戶政事務服務速度與態度，對於區公所與戶政事 務所的組織調整並不關切，組織精簡可以精簡人力、減少政府的支出，民眾不會有興 趣，因此本文的深入訪談並不擴及一般民眾的觀點)，提出組織重組方案之探討，架 構出適當研究分析圖，並選擇適合研究方法，將理論與實務結合，提出區公所與戶政 事務所組織重組具體可行方案。
第三章
研究設計
第一節 新竹市區公所與戶政事務所組織重組的障礙
新竹市區公所與戶政事務所組織重組最大障礙，在於中央政府戶籍法第五條：戶 籍登記由直轄市、縣（市）政府設戶政事務所辦理，以鄉（鎮、市、區）為管轄區域。 但轄區遼闊且人口在三十萬人以上者，得增設戶政事務所，以各該戶籍登記區域為管轄 區域。如果戶籍法第五條能夠更改為：戶籍登記得由直轄市、縣（市） 政府設戶政事 務所或歸鄉 (鎮、市、區)公所（以下統稱登記機關）辦理，以鄉(鎮、市、區) 為管轄 區域。但轄區遼闊且人口在三十萬人以上者，並得增設登記機關，以各該登記區域為管 轄區域。戶籍法如能夠修改，新竹市政府即可實施地方自治，對於區公所與戶政事務所 的組織進行重組，修改新竹市各區公所組織規程及新竹市戶政事務所組織規程的自治條 例。 新竹市政府1999年至2006年曾裁撤兵役局、秘書室，增設交通局、都市發展局、勞 工局、觀光局、交化局、行政室。區公所裁撤兵役課，增設社政課。為了增加行政效能、 效率不斷進行組織重組，如果戶籍法能夠修改，讓地方政府管轄的二級機關戶政事務所 的組織更動，完全授權地方自治，新竹市區公所與戶政事務所的組織重組將在法律面問 題解決後，重組之路即能進行改造，因此進行組織重組的最大障礙，就是戶籍法的設限 問題。第二節 研究方法
本研究擬於確定研究主題、範圍及方法之後，針對組織重組之政治因素分析、管理 因素分析、法律因素分析、經濟因素分析等相關概念之研究文獻進行探討，並由此建構 本研究之分析架構，俾利本研究個案組織重組方案規劃與實踐之觀察與分析。從而由此 得出分析之結論，以為後續研究及政策實務參考之用。為使本研究所涉及的各層次議題 能完整顯現，所採用的研究方法如下：一、文獻分析法：
1.主題與目的蒐集與整理出有關組織重組理論等文獻，並進行彙整分析，作為本研 究之參考資訊及理論基礎之依據。 2.本研究並擬針對涉及影響組織重組之政治、法律、管理、經濟因素分析等，用以 建立研究分析架構。二、深度訪談法
本研究為深入探討新竹市區公所與新竹市戶政事務所組織重組，將選取與研究 主題有關之內政部戶政司，市府業務單位主管、專家學者、以及參與新竹巿組織再 造活動之相關民意代表、社區人士等進行深度訪談。「深度訪談」之工作不在於蒐集資料（data collection），而是蒐集想法（idea collection），且主要目的在於 保持想法的自發性（spontaneity），問卷問題如附錄一，訪談名單如表 4-1 所示， 訪談時間為 2006 年 12 月至 2007 年 1 月止。
表 3-1 深入訪談名單 機關 代號 職務 內政部戶政司 受訪者 A 科長 內政部戶政司 受訪者 B 科長 立法院 受訪者 C 立法委員 新竹市民意代表 受訪者 D 議員 專家學者 受訪者 E 教授 專家學者 受訪者 F 教授 新竹市政府 受訪者 G 主任秘書 新竹市政府人事室 受訪者 H 人事主任 新竹市政府主計室 受訪者 I 會計主任 新竹市政府東區區公所 受訪者 J 區長 新竹市政府東區戶政事務所 受訪者 K 主任 新竹市政府民政局 受訪者 L 課長 新竹市政府東區區公所 受訪者 M 課員 新竹市政府東區戶政事務所 受訪者 N 課員 資料來源：本研究整理 題目的設計如下: 1.請問您認為新竹市區公所與戶政事務所組織重組在政治、法律、管理、經濟層面有 何優缺點?成效如何? 2.請問您認為新竹市區公所與戶政事務所組織重組，你認為可行性如何?
3.戶政業務資訊化後，提高服務品質方便民眾，但戶政異地申請業務持續增加後，造成 都會型與鄉村型業務差異大，在尖峰時間期間，新竹市戶政事務所申請人員大排長 龍，早期依各戶政事務所管轄人口數，配予戶政事務所員額，異地申請業務開放後， 組織員額在都會型尖峰時間戶政事務所絕對不夠，您認為地方政府組織是否需要調整 來解決問題? 4.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，是否可以簡省人力、節省成本、提高品質效率、 可以解決戶政事務所資訊化帶來的困境(如人員尖峰時間不足)，您看法如何？ 5.若新竹市區公所與戶政事務所合併後，若精簡三位主任、三位秘書、三位會計、三 位人事，五位股長，您認為人員調動升遷管道是否有因難? 6.新竹市區公所增加戶政課，區公所指揮協調功能增加，除一般職任編組外，任務性編 組更具彈性(如里幹事可支援原戶政人員門牌編列的工作等)，你認為政府工作效率是 否會提高? 7.戶政事務所機關的裁撤必須要建議行政院修改「戶籍法」，再送交立法院同意，你認 為修法可行性如何?
三、問卷調查法：
為了解新竹市區公所與戶政事務所組織重組方案的意見，依所發現的問題，設 計問卷，進行問卷調查，由於重組合併對區公所與戶政事務所人員有影響，因此問 卷調查的對象包括新竹市三個區公所及三個戶政事務所所有員工，獲取量化資料， 以補文獻研究之不足，並藉由百分比與交叉分析得出結果以為提出解決問題方案的 參考，問卷如附錄二， 題目的設計有下列四個面向： （一）有關政治面問題有： 1.中央政府將地方政府組織架構，授權地方政府自行調整，以落實地方自治的 精神，您是否同意?2.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，您認為組織成員的調動、升遷管道是 否會暢通? （二）有關法律面問題有： 1.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，政府需要修改戶籍法第五條：戶籍登 記由直轄市、縣(市)政府設戶政事務所辦理，更改為戶籍登記由直轄市、縣 (市)政府得設戶政事務所辦理，您認為修法容易嗎? （三）有關管理面向問題有： 1.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，會簡化與改善行政工作流程，您同意 嗎? 2.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，服務民眾的品質與效率會提昇，您同 意嗎? （四）有關經濟面向問題有： 1.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，會精簡人力，您同意嗎? 2.新竹市區公所與戶政事務所組織合併，會節省成本，您同意嗎? （五）有關組織合併同意度、同意方案、不同意理由等問題有： 1.為提高行政效率，落實政府組織再造，在不影響組織成員權益下，適度將新 竹市區公所與戶政事務所合併，您同意嗎? 2.新竹市區公所與戶政事務所組織整合發展方案，如果有下列幾種，您認為那 種方案最可行?(1裁併戶政事務所，合併成一個機關，區公所下增設戶政課， 原戶政事務所其所屬成員依原職等調整任用。2裁併戶政事務所，合併成一 個機關，區公所區長職等調整為10職等，並增設副區長一名(由戶政事務所 主任轉任)，區公所下增設戶政課，原戶政事務所其所屬成員依原職等調整 任用。3裁併戶政事務所，合併成一個機關，區公所區長職等調整為10職等， 並增設副區長一名(由戶政事務所主任轉任)，區公所下增設戶政課，戶政課
3.您認為新竹市區公所與戶政事務所不需要合併的原因，有下列那幾種?(可複 選)(1.組織已很完善，無需變動。2.變動會造成民眾的不方便。3.變動會造 成組織成員的不適應。4.變動會造成組織成員權益的損失。5.兩個單位組織 文化，組織氣候不同，無需變動。6其他)
