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序參與，但最後必須給予向法院「表達救濟」的機會，此種權利運作才能確保前 階段的程序被合法執行545，然為避免個人無從知悉欲如何進行救濟，國家必須對 其進行告知救濟管道。在允許救濟管道的情況下，個人如需有效的在法院中進行 攻擊與防禦，行政機關在做出決定時，必須給予當事人有「充分的情狀」，得以 保護其本身的權利546，故德國聯邦行政程序法第 39 條，說明了處分的合法要件 中，必須包含「說明理由」，以其作為攻防理由的表述。
雖然行政部門在前階段的行政程序中，必須知悉、獲得、注意相關的程序參 與者表述意見的義務，但是藉由最終的行政決定，進行揭露決定做成的主要考 量，無須回應每項爭議，因為最終決定並非「研討會文件（Seminararbeiten）」，
尤其在明顯異常、毫無意義的爭議點上，基於行政效率的考量，必須將予以排除，
亦即只需考量主要的爭點即可。547且聯邦憲法法院也在案件中表示548：「在行政 機關決定的過程中，也限制了類似於學術的專業評論理由，此種在機關審查程序 中針對全面內容一一檢視將是困難的。機關無須完全了解個別情況下的爭議，尤 其是各種個別『孤立的（isoliert）』爭議無從影響到最終實體決定時，其進行詳 細的審查只限於特定內容的評估，無須擴展到全部的審查對象」。
第二項 有效權利實現之具體化-以行政程序的程序參與權為例
第一款 行政計畫確定程序 第一目 意義與程序類型
欲討論行政程序中的程序參與權內涵，本文以為須先討論「行政計畫確定程 序」，乃因為此種程序將解決在多邊法律關係下的利益衝突，而此種類型相較於 一般的行政程序較為複雜。在此種計畫確定程序中，所可能涉及到的程序參與權 內涵，對於較為單純的一般行政程序均可進行適用，合先敘明。
湯德宗，前揭文(註 89)，頁 22。
545 Hinrich Rüping, a.a.O.(Fn.418), S. 306.
546 林明鏘，前揭文(註 544)，頁 67。
547 Hinrich Rüping, a.a.O.(Fn.418),S. 306.
548 BVerfGE 84, 34(49)
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（Planung）」，而該行為完成之工作則屬於「計畫（Plan）」549，故「行政計畫」
意指國家在現有的「有限資源」下，做出合理有效之分配運用，而所擬定的設計
551 Jost Pietzcker, a.a.O.(Fn.104), S. 217.
552 此種集中化的特徵，除了成為與其他程序最大不同外，主要對於管轄權、多邊法律關係下的
556 Eberhard Schmidt-Assmann 著，陳英鈐譯，前揭文(註 144)，頁 94-96；陳愛娥，〈行政計畫確 定程序法制的取捨〉，收錄於《民生福利原則與行政法制/行政計畫法制》，元照，2012 年 8 月，
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之計畫失敗後559，只規範了第 163 條對於行政計畫的定義性條文，而第 164 條第 1 項雖然也規定了「計劃確定裁決」應經「公開及聽證程序」，並有「集中事權」
效果。惟同條第 2 項卻只課與國家以法規命令訂定此種程序，而遲至今日仍未完 成法制化，故關於行政計畫可能採取的各種階段化程序，只能藉由學理及現行各 種計劃法規560討論之，惟在各階段的程序中，多半有所重疊。在比較各學理後，
本文以為，「擬定計畫之提出」如未對外公開者，僅能屬於內部的行政作業決定，
而未對外產生規制效力；而不論是「公開程序」、「理由說明程序」、「預告聽證期 日」，都是進入聽證程序前的「準備階段」，可將其列入聽證程序中一併觀察；而
「計畫實施與變更程序」與「救濟程序」，均是在對外做出「計劃確定裁決」後，
始可能進行的行政程序與司法程序。故行政計劃程序中的核心程序架構，應該只 存於「聽證程序」與「確定程序」較為妥當。
既然聽證程序成為計劃程序的重心，更是正當行政程序的核心561，故有論者 以為562，應注意當事人或利害關係人在該種程序中：（1）參與必須「儘可能的多；
（2）參與應給予任何可能的機會；（3）參與人在法律範圍內取得程序權利；（4）
「適時的」批評程序瑕疵；（5）如機關跳過程序的爭議時，也「適時的」藉由司 法釐清。其中涉及「程序瑕疵」與「司法救濟」的問題，已如「權利保護」面向 進行說明，而進行程序參與的內容，將是聽證程序能否完善其功能之關鍵。值得 注意的是，在參與過程中，除了涉及多邊關係及利害關係相同或不同者之存立
案，但在朝野折衝下，只給了行政計畫的兩個條文，也就是大規模的立法以法規命令提出之。
詳情請參閱：廖義男，同前註，頁 20-24。
559 有論者以為，否決行政計畫程序進入行政程序法之理由有三：現行計劃法規已存續並詳細規 定；我國行政體制與文化與德國相差甚遠；東亞的日韓兩國亦未將行政計畫納入行政程序法。
詳情請參閱：董保城，前揭文(註 550)，頁 603。
560 有論者以為，如綜合分析我國的計劃法規，可以建構出一個共通的程序架構：（1）計畫草 擬；（2）計畫擬定；（3）計畫公開；（4）計畫確定；（5）計畫實施與變更。此種架構作為最 低的標準內容，而在各階段的細部規定仍有有不同之可能。可參閱：林明鏘，〈行政計劃法 論〉，收錄於《國土計畫法學研究》，元照，2006 年 11 月，頁 31-32。
561 蔡震榮，〈台灣行政聽證制度執行狀況與效率評估〉，收錄於《行政程序法之實施經驗與存 在問題/聽證制度之理論、制度及實務》，元照，2009 年 7 月，2009 年 7 月，頁 210-211；王必 芳，〈民眾參與污染性設施設置程序之研究--制度面之檢討與建議〉，台灣大學法研所碩士論 文，1991 年 6 月，頁 86。
562 Rainer Wahl, a.a.O.(Fn.407), S. 181.
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外，甚至在不同行政機關間，各自所管轄且追求的行政目的亦不一致，自可藉由 聽證程序使所有的參與者均能有表達意見的機會563。
第二目 多邊利益衝突的調和共識
由於聽證權的基本特徵，乃是透過討論與公開程序，而可擔保最終行政決定 的合理性，並對行政機關有相當拘束力564，故必須建立一個讓所有被建構的程序 權利有機會能夠證明的平台，此時基於基本法第 1 條第 1 項的「人性尊嚴」的要 求565，認為個人得以自我主張權利，不得成為程序的客體，故成為憲法保障並賦 予獨立的原則566。藉由個人的權利被包含其中，而可直接從憲法衍生出時，此時 作為憲法保障的重要決定，除了強調聽證實現的本質重要性，是為了法治國的程 序要求，以提高聽證的原則地位外，並可獨立作為必要的特別特徵，以在個別程 序中進行調整與提供機會，而在各種領域中造成顯著影響567。
如前所述，聽證程序的核心即為「程序參與」，藉由此種程序參與過程來分 配全部的決定程序，以及每個廣泛計畫的具體步驟，亦即最終的行政決定來自於 計畫內容中的設置程序。這些程序內容進行具體分析後，其功能即可描述現有法 定權利的各種概念，雖然可藉由已經準備好的程序參與，而使行政機關可能的偏 見去除，但是假如沒有各種程序參與步驟的強化，將使實體的權利義務內容及各 種參與種類的結果毫無意義。尤其是面對複雜的程序所欲解釋及適用的法律，涉 及到許多不充分的事實結構及不完全的整體內容時，由於缺乏「早期計劃階段」
的參與，故在最終的行政決定上無法取得當事人或參與人的支持568。
此種程序參與對於各種參與類型的建構，並非只是做為一種形式以確保每個
563 蔡志方，〈論行政計畫應踐行之程序及其法理基礎〉，收錄於《民生福利原則與行政法制/
行政計畫法制》，元照，2012 年 8 月，頁 271。
564 Ernst-Wolfgang Böckenförde, a.a.O.(Fn.46), S. 149.
565 蔡震榮，前揭文（註 561），頁 211；另有論者以為，人性尊嚴甚至成為完整程序機制之指導 原則，詳情請參閱：吳文城，〈論我國之程序基本權及其所形成之程序保障體系〉，國防管理學 院法研所碩士論文，1999 年 6 月，頁 11、78-84。
566 Hinrich Rüping, a.a.O.(Fn.418), S. 306.
567 Hinrich Rüping, a.a.O.(Fn.418), S. 305.
568 Rainer Wahl, a.a.O.(Fn.407), S. 183.
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人說明自己的個別情況，重要的是，必須在程序中時刻注意來自於各種意見、群 體利益及觀點、不同利益大量結合的「開放過程」569。此時乃是行政部門在此種 程序中必須注意到，聽證主持人必須以「被動中立」的立場存乎於各方當事人間，
如主持人具有特定立場，雖然形式上完成了聽證程序，但可能遭到當事人提起爭 訟，此種被忽視的風險並非在程序當下是顯而易見的570。然而，只顧慮到聽證中 的程序參與形式及聽證主持人，而當事人欠缺「資訊取得」作為參與的內容，此 種聽證將是不足以使得權利實現，分述如下：
第二款 資訊強化參與
從前述的權利保護中得出聽審權的內涵可以擴張到行政程序、且從權利實現 中得出的程序參與權，更可參與原有的法制度，故行政程序法第 28 條第 1 項的 聽證參與，則同時落實了前述兩個面向的思考，以具有「積極性」的方式履行法 治國的需求，並專門解決來自於「各方利益與知識衝突」的要求571。
然而程序權利除了確保行政決定符合法治國的需求，如「透明度」及追求利 益的「平等機會」，藉其給予足夠的機會以便建構行政決定的過程外，此種決定 過程的結構仍然必須考量到，在法律上值得考慮的「資訊取得」，及在法律上認 可的合法利益，可以在利益衝突下有進行合法實現利益的機會，這些都是當事人 所關注的572。因此如果無法建構出「有利於充分表達且反駁資訊的取得可能」， 所謂的聽證權利保障「表達可能性」及實現「參與權限」根本就是一場空573。因 此此種程序思維無疑激發了不同的想像力，聯邦行政法院(2003 年 7 月 2 日)574根 據職業自由中所建構運輸服務法的許可「分配」競爭關係，認定一個「潛在
（potentiell）程序的當事人」，從一個程序權利的參與過程中，獨立地在結構中
569 Rainer Wahl, a.a.O.(Fn.407), S. 182-183.
570 Jost Pietzcker, a.a.O.(Fn.104), S. 204.
571 Hinrich Rüping, a.a.O.(Fn.418), S. 309.
572 Wolfgang Hoffmann-Riem, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz Einleitende Problemskizze, in: Eberhard Schmidt-Aßmann/Wolfgang Hoffmann-Riem(Hrsg.),
Verwaltungsverfahren und Verwaltungsverfahrensgesetz, 2002, S. 23.
573 Hinrich Rüping, a.a.O.(Fn.418), S. 309.
574 BVerwGE 118, 270ff.
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衍生出一個憲法上立即的「資訊請求權」575。
另外，行政機關做出行政決定前，將有認定事實與法律適用的過程，在法治
另外，行政機關做出行政決定前，將有認定事實與法律適用的過程，在法治